Contencios administrativ. Anulare act. Consecinţa nepublicării în Monitorul oficial.

Principiile statului de drept sunt înfrânte în condiţiile în care autorităţile etatice guvernează prin acte normative nepublicate în Monitorul Oficial. Ordinul Ministrului de eliberare din funcţie, nepublicat, inexistent juridic, atrage nulitatea procedurii de evaluare şi demitere din funcţie.

Prin cererea adresată Curţii de Apel Suceava  – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul N.H.A.S. a chemat în judecată Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea ordinului nr.3019/2008 emis de Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului prin care s-a dispus demiterea sa din funcţia de inspector general al Inspectoratului Şcolar al judeţului şi să fie repus în funcţia avută anterior cu plata tuturor drepturilor salariale.

În motivarea cererii s-a arătat că prin ordinul menţionat s-a dispus eliberarea sa din funcţia de inspector general al Inspectoratului Şcolar al judeţului, măsură întemeiată pe rezultatele evaluării performanţelor manageriale din anul 2006-2007, potrivit raportului comisiei de evaluare a Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului nr.43132/22.10.2007, prin care i s-a acordat un punctaj total de 69 puncte, corespunzător calificativului „nesatisfăcător” – comunicate prin adresa M.E.C.T. nr.43132/15.11.2007 – în condiţiile respingerii contestaţiei formulate împotriva evaluării, potrivit adresei M.E.C.T. nr.19172/19.12.2007.

S-a învederat că eliberarea sa din funcţie s-a bazat pe stabilirea unui calificativ în cadrul unei proceduri de evaluare reglementată prin ordinul M.E.C.T. nr.1223/31.05.2007, deşi această evaluare se referea la o perioadă anterioară având ca obiect analiza activităţii manageriale pe întreg anul şcolar 2006-2007.

Această metodologie a fost modificată în mod tendenţios pentru a se putea dispune eliberarea din funcţie a echipelor manageriale din cadrul unor inspectorate şcolare neagreate de conducerea din acea perioadă a Ministerului. Tocmai pentru împlinirea acestui deziderat a fost suprimată din conţinutul noii proceduri opinia avizată a Consiliului de Administraţie din cadrul I.S.J.

Pe fond, raportul comisiei de evaluare abundă în înşiruirea de texte generice din Legea învăţământului ori din contractul de management, în „preţiozităţi” generale, teoretice, culese probabil din cursuri universitare, în locul precizării în concret a abaterilor manageriale comise, a atribuţiilor de serviciu clare, cuprinse în fişa postului ori în contractul de management care au fost neîndeplinite sau îndeplinite necorespunzător.

Relativ la punctul 1 din raport, s-a învederat că obiectivele activităţii inspectoratului au fost publice prin postarea pe site-ul IŞJ, au fost difuzate tuturor directorilor pe suport electronic şi prezentate la Consfătuirea anuală cu directorii pe unităţi şcolare (prezentări P.P.T).

De asemenea, nu corespunde adevărului că în plan managerial nu se regăsesc metodele de monitorizare şi evaluare a activităţilor stabilite pentru realizarea obiectivelor. Astfel, planul managerial al I.Ş.J. pentru anul şcolar 2006-2007 conţine rubricaţia măsurilor operaţionale, indicatorii de realizare a acţiunilor precum şi rezultatele anticipate care constituie forme de evaluare la termenele concretizate.

Faţă de punctul 2 al raportului, nu corespunde realităţii faptul că nu există un sistem de informaţii în cascadă.

Acest sistem există şi funcţionează încă din anul 2005, prin crearea unei reţele de directori metodişti, prin cursuri la C.C.D. ţinute de către un expert S.E.S. din Germania, Knudt Schwarting. De asemenea, funcţionează comunicarea electronică obligatorie pentru toţi directorii pe unităţi P.J., existând şi fiind funcţional şi un grup de discuţii [email protected].

Cu privire la punctul 3 din raport – „Asigurarea repartizării resurselor financiare”, greşit s-a reţinut că obiectivele proprii ale ordonatorilor terţiari de credite, subordonaţi I.Ş.J. nu s-au realizat în anii 2005 şi 2006 pe baza unor proiecte proprii de bugete de venituri şi cheltuieli.

Aşa cum se ştie, din punct de vedere financiar, şcolile sunt subordonate consiliilor locale. Legătura de subordonare financiară cu I.Ş.J. se poate referi la programele M.E.C.T. de dotare sau investiţii derulate prin I.Ş.J. În acest caz, bugetele nu puteau fi proiectate înaintea Hotărârilor de Guvern sau a O.M.E.C.T.

Mai mult, în luna ianuarie 2007, Inspectoratul Şcolar Judeţean a fost verificat de Curtea de Conturi pentru activitatea desfăşurată în exerciţiul bugetar 2006, prin încheierea nr.7/01.03.2007 dispunându-se descărcarea de gestiune a ordonatorului de credite al Inspectoratului Şcolar Judeţean.

Este nereal faptul că nu ar exista note de constatare întocmite de personalul de la compartimentul tehnic-investiţii, „inexistenţa” acestora explicându-se prin faptul că astfel de note nu au fost solicitate de Comisia de evaluare.

Nu corespunde realităţii că nu există o analiză periodică a activităţii inspectoratului.

Există rapoarte semestriale şi anuale de analiză a activităţii, precum şi rapoarte trimestriale către Instituţia Prefectului. Un exemplar al analizei activităţii I.Ş.J. pentru anul şcolar 2006-2007 (adică pentru perioada evaluată), cu un număr de 204 pagini a fost transmis M.E.C.T., Instituţiei Prefectului şi Consiliului Judeţean. De asemenea, un exemplar a fost înmânat şi Comisiei de evaluare, Comisie care în raportul întocmit susţine că nu există analiză.

Referitor la existenţa unor spaţii libere în registrul de decizii (în număr de 6 din 924 de înregistrări), secretara D.M. a întocmit o notă de relaţii solicitată în acest sens. Cât priveşte existenţa unor corecturi prin lipire în acelaşi registru, acest lucru se explică prin intenţia de a corecta erori constatate cu ocazia verificărilor ulterioare înregistrării, ceea ce dovedeşte faptul că registrul este verificat periodic.

Nu corespunde realităţii nici afirmaţia că „nu există dovezi care să ateste monitorizarea activităţii instructiv-educative…” întrucât există rapoarte de inspecţie conform Graficului de monitorizare şi control. În plus, există întâlniri periodice cu directorii, şedinţe cu directorii precum şi întruniri pe diverse teme. De asemenea, există la C.C.D. un curs pentru activitatea managerială destinat directorilor sau aspiranţilor la această funcţie şi acreditat în anul 2006.

Referitor la evaluarea directorilor s-a învederat că prin controalele inspectorilor pe tot parcursul anului şcolar se realizează consultări cu persoanele menţionate de OMEN, consultări care se finalizează cu raportul de evaluare al inspectorului teritorial.

Pe de altă parte, inspectorul pentru management verifică rapoartele şi propune calificative care sunt validate de C.A., astfel încât reclamantul consideră că această atribuţie nu îi revine lui.

Cât priveşte fişele de evaluare ale tuturor inspectorilor şcolari pentru anul şcolar 2006-2007, acestea există, calificativele rezultate fiind validate în C.A. din 19.09.2007, procesul verbal de validare fiind prezentat şi Comisiei de evaluare.

Referitor la eliberarea de decizii cu acelaşi număr de înregistrare pentru o anumită etapă de mişcare a personalului didactic, aceasta este o practică veche a I.Ş.J., moştenită din mandatele anterioare şi nesemnalată până la data Raportului de nici un control M.E.C.T. Oricum, începând cu anul 2008 s-a dispus eliberarea de decizii individuale.

Nu corespunde realităţii afirmaţia din raport că „nu există chestionare evaluative”, pentru materialele de sinteză care necesită chestionare sau alte instrumente de evaluare existând dovezi şi rapoarte intermediare. Acest lucru este evident dacă se are în vedere faptul că aceste materiale nici nu ar putea fi întocmite fără informaţia necesară.

S-a mai învederat că Ordinul nr.1223/2007 emis de M.E.C.T., ce a stat la baza evaluării nu a fost publicat în Monitorul oficial astfel încât nu poate produce efecte juridice, procedura evaluării fiind profund viciată.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul a învederat că funcţia de inspector şcolar general, în conformitate cu prevederile Legii nr.128/1997 privind statutul personalului didactic, presupune îndeplinirea cumulativă a unor criterii, printre care şi criteriul de competenţă managerială. Competenţa managerială este un criteriu care este verificat şi evaluat cu periodicitate şi ori de câte ori se impune de către cel care face numirea, conform prevederilor legale. Astfel în baza contractului de management, pe care inspectorul şcolar îl încheie cu ministrul educaţiei, cercetării şi tineretului, ministrul are prerogativa de a verifica dacă inspectorul şcolar general îşi îndeplineşte corect atribuţiile manageriale.

În conformitate cu prevederile Legii nr.128/1997 şi a contractului de management, reclamantul a fost eliberat din funcţie deoarece în urma evaluării a primit calificativul ”nesatisfăcător”, cu precizarea că în speţă este vorba de o eliberare din funcţie şi nu de o destituire ca urmare a unei abateri disciplinare şi, pe cale de consecinţă, nu operează prevederile art.115-125 din Legea nr.128/1997 privind Statutul personalului didactic, şi cu atât mai puţin prevederile legii generale – Codul muncii. La art.115 din Legea nr.128/1997 privind Statutul personalului didactic se precizează „personalul didactic de predare, personalul didactic auxiliar, precum şi cel de conducere, de îndrumare şi control din învăţământ răspund disciplinar pentru încălcarea îndatoririlor ce le revin potrivit contractului individual de muncă”. Pentru cercetarea acestor abateri este stabilită o procedură specială, care este diferită de procedura de evaluare managerială. Evaluarea managerială este o procedură specifică care se realizează conform ordinului de ministru nr.1223/31.05.2007, coroborat cu prevederile contractului managerial, pe care de altfel reclamantul l-a semnat.

Este falsă afirmaţia reclamantului că „eliberarea din funcţie putea fi dispusă pentru motive disciplinare în condiţiile art.115 – 125 din Legea nr.128/1997 privind statutul personalului didactic”. Ordinul de eliberare din funcţie a reclamantului este un act administrativ şi nu poate fi asimilat în nici un caz deciziei de concediere pe dreptul muncii. Prevederile legale speciale aplicabile evaluării inspectorilor generali/adjuncţi sunt elaborate de către Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului şi sunt de strictă aplicare.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Bucureşti – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr.12284/1/2006, soluţionând recursul promovat de Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului pentru menţinerea unui ordin de eliberare din funcţie a reţinut în mod corect faptul că „contractul de management nu este un contract de muncă, ci are natura unui contract de mandat, în temeiul căruia mandatarul (directorul) se obligă să îndeplinească pentru mandant toate activităţile prevăzute în contract şi celelalte acte normative privind organizarea, conducerea şi gestionarea şcolii la care cel dintâi a fost numit manager”. În consecinţă, contractul de management nu este un contract similar contractului individual de muncă şi prin urmare nu se pot aplica dispoziţiile Codului muncii, aşa cum în mod nelegal susţine reclamantul.

Calificativul este un atribut exclusiv al angajatorului neputând fi cenzurat de instanţa de judecată. Acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare nu poate fi supusă cenzurii instanţei, căci instanţa de judecată nu se poate substitui angajatorului şi prin urmare nu poate să anuleze un calificativ acordat în urma unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială, procedură efectuată în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile. Instanţa poate doar să analizeze dacă procedura este în conformitate cu prevederile legale, iar acest lucru nu poate fi interpretat ca o îngrădire a accesului la justiţie. A accepta ipoteza că instanţa de judecată se substituie angajatorului prin acordarea calificativului, pe supoziţia că se îngrădeşte accesul liber la justiţie, ar însemna o încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat, consfinţit de Constituţia României – art.1 alin.4.

Pentru o evaluare obiectivă a atribuţiilor şi indicatorilor de performanţă din fişele de evaluare, comisia M.E.C.T. a solicitat toate documentele şi materialele ce justifică activitatea desfăşurată în cadrul I.Ş.J. de către conducerea acestei instituţii, întocmind un proces verbal  semnat atât de comisia MECT cât şi de cel evaluat. Prin urmare, reclamantul trebuia să prezinte comisiei de evaluare obiectivele activităţii inspectoratului, fapt care nu s-a întâmplat.

Potrivit fişei de auto(evaluare) a inspectoratului şcolar general, în elaborarea planului managerial al inspectoratului şcolar, a strategiei de coordonare, a direcţiei de dezvoltare, precum şi a celorlalte  unităţi de competenţă în elaborarea planului managerial, stabilirea obiectivelor activităţii inspectoratului şcolar, organizarea activităţii inspectoratului, verificarea îndeplinirii obiectivelor şi a activităţilor planificate, trebuia să se ţină seama de indicatorii de performanţă existenţi în fişa de auto(evaluare).

Faptul că reclamantul menţionează că ar fi făcut analiza în cadrul consiliului de Administraţie al ISJ nu presupune că a luat şi măsuri pentru ameliorarea deficienţelor constatate în unităţile şcolare şi chiar în cadrul IŞJ.

Cu privire la registrul de decizii al IŞJ menţionăm faptul că acesta prezenta spaţii libere, corectări de lipire, petiţii şi memorii fără a fi precizat modul de rezolvare. Constatarea respectivă conduce la concluzia unor deficienţe în gestionarea actelor instituţionale, prin omisiunea sau incorectitudinea înscrisurilor.

În cererea de chemare în judecată, reclamantul afirmă „cât priveşte existenţa unor corecturi prin lipire în acelaşi registru se explică prin intenţia de a corecta erori constatate cu ocazia verificărilor ulterioare înregistrării, ceea ce dovedeşte faptul că registrul este verificat periodic” iar pe de altă parte se menţionează că „ar fi imposibilă verificarea de către inspectorul general a tuturor înregistrărilor”.

În perioada 2005 – iunie 2007, unităţile de învăţământ care au calitatea de ordonatori terţiari de credite nu au prezentat, în totalitate, inspectorului şcolar proiecte de buget de venituri şi cheltuieli, rezultând că acesta,în calitate de ordonator secundar de credite, nu a monitorizat şi controlat întocmirea şi prezentarea proiectelor de bugete de venituri şi cheltuieli ale unităţilor de învăţământ cu personalitate juridică, nerespectându-se dispoziţiile art.19 lit.g), art.34, art.35 şi art.37 din Legea nr.500/2002 privind finanţele publice.

Neprezentarea în totalitate a proiectelor de bugete de venituri şi cheltuieli de către ordonatorii terţiari de credite arată faptul că reclamantul nu s-a implicat în activitatea de ierarhizare a cheltuielilor fondurilor publice, concomitent cu diminuarea efectelor riscurilor interne ale fiecărei activităţi.

Repartizarea fondurilor care au ca sursă de finanţare bugetul de stat nu s-a fundamentat şi realizat pe baza unor studii şi analize de către specialişti din cadrul entităţii şi aprobate de Consiliul de Administraţie.

La nivelul conducerii ISJ nu s-a manifestat iniţiativă pentru adoptarea unor măsuri suplimentare de supervizare, prin specialişti proprii, a modului de utilizare a sumelor repartizate consiliilor locale prin Hotărâri de Guvern, pentru efectuarea unor lucrări de investiţii la unităţile de învăţământ.

Relativ la evaluarea directorilor, s-a învederat că „…prin controalele inspectorilor pe tot parcursul anului se realizează consultări cu persoanele menţionate în OMEN, consultări care se finalizează cu raportul de evaluare a inspectorului teritorial”. Aceste consultări nu pot ţine locul prevederii din metodologia de evaluare a directorilor şi directorilor adjuncţi de la unităţile de învăţământ, aprobată prin OMEN nr.4990/1998, conform căreia: „inspectorul teritorial are obligaţia de a consulta personalul şcolii şi colectivul de elevi referitor la respectarea deontologiei profesionale de către directori” din motivul că, la data evaluării, la dosarele directorilor nu existau documentele care să certifice existenţa acestor consultări.

Analizând actele şi lucrările dosarului, Curtea de Apel Suceava – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a constatat că cererea formulată este întemeiată.

Curtea a reţinut, pentru început dispoziţiile art. 1 al. 3 din Constituţia României, care dispune în termeni inderogabili că „România este stat de drept”.

Pilonul fundamental al statului de drept în jurul căruia gravitează drepturile şi libertăţile persoanelor este „domnia legii”. Statul de drept este aşadar un „stat de legalitate” şi acesta apare în această ipostază în raporturile juridice cu cetăţenii săi.

Asigurarea salvgardării statului de drept şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor constituie o problemă deosebită atunci când este vorba de activitatea organelor puterii executive, cum este cazul în speţă.

Ordinul nr.1223/31.05.207 emis de Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului nu a fost publicat în Monitorul oficial.

Potrivit art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, în vederea intrării în vigoare, ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de organele administraţiei publice centrale de  specialitate, se publică în Monitorul Oficial al României.

Art.11 al.3 stipulează că ordinele miniştrilor intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial.

Art.35 al.3 din H.G. nr.50/2005 (în vigoare la data emiterii Ordinului nr.1223/2007) este în acelaşi sens.

În speţă, Ordinul nr.l223/2007 nu a fost publicat în Monitorul Oficial, nefiind în vigoare.

Împrumutând sintagmele jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului ( cauza Petra împotriva României din 23 septembrie 1998), Curtea reţine că nepublicarea ordinului nr.1223/2007 în Monitorul Oficial nu corespunde exigenţei de  „accesibilitate”. De altfel, conform jurisprudenţei constante a CEDO, noţiunea „prevăzut de lege” înseamnă nu doar o anume bază legală în dreptul intern dar şi „calitatea legii” în cauză: astfel aceasta trebuie să fie accesibilă persoanei şi previzibilă. De menţionat că CEDO are în vedere legea în sens material ( orice act normativ emis de autorităţile statului) nu în sens formal ( act emis de Parlament ).

Dincolo de aceste aspecte jurisprudenţiale revenind la ideea de „stat de drept” şi de „preeminenţă a dreptului” sintagmă regăsită şi în preambulul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, Curtea mai notează că sunt înfrânte principiile statului de drept în condiţiile în care autorităţile etatice guvernează prin acte normative nepublicate în Monitorul Oficial. Perpetuarea şi escaladarea acestei atitudini pune în pericol însăşi fundamentul statului de drept mai ales în situaţia în care actele normative adoptate de către autorităţile executive contravin legilor adoptate de către Parlament.

Instanţele judecătoreşti sunt chemate să cenzureze exerciţiul neregulat şi incert al puterii executive şi să vegheze la drepturile şi libertăţile  persoanelor împotriva arbitrariului guvernării pentru a asigura guvernarea legilor nu a instituţiilor statale.

Nu trebuie omis şi lipsit de eficienţă „principiul legalităţii” actului administrativ, principiul fundamental al ramurii dreptului administrativ şi care impune adoptarea oricărui act administrativ în limitele şi cu procedura prevăzută de lege.

Curtea a recunoscut pârâtului dreptul de a evalua inspectorii generali ai Inspectoratelor Şcolare Judeţene însă acest demers trebuia înfăptuit în limitele statului de drept, cu respectarea principiului legalităţii, precum şi a drepturilor şi libertăţilor persoanelor. Întreaga procedură de evaluare şi eliberare din funcţie este nulă de drept, ordinul nr.1223/2007 fiind inexistent juridic.

În temeiul art.78 din Codul Muncii s-a dispus reintegrarea reclamantului în funcţie şi plata drepturilor salariale indexate.

Prin sentinţa nr.130/17.10.2008, Curtea de Apel Suceava – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a admis contestaţia în contencios administrativ, a anulat ordinul de eliberare din funcţie, a dispus reintegrarea reclamantului şi a obligat pârâtul să-i plătească drepturile salariale indexate şi actualizate de la data eliberării din funcţie până la data reintegrării.

Domenii speta

Spete similare