Actiune având ca obiect anularea actelor administrativ-fiscale emise de autoritatea publica. Audit financiar al contului de executie bugetara. Acordare sporuri, prime si drepturi speciale functionarilor publici si personalului contractual.

Art.1- Legea nr.554/2004

Art.1, art.8, art.12, art.30 –Legea nr.130/2006

Art.157, art.243 – Legea 53/2003 privind Codul muncii

Art.1, art.24 – Legea nr.193/2006

Art.1 – OUG nr.37/2008 modificată prin OUG nr.43/2008

Art.35, art.72 - Legea nr.188/1999 – privind Statutul functionailor publici

Art.11, art.17,, art.23 - OG nr.6/2007

Prin actiunea formulată la data de 29.06.2010 si înregistrată pe rolul Tribunalului Constanta sub nr.8052/118/2010, reclamantii Primăria comunei Poarta Albă, Consiliul Local Poarta Albă, Comuna Poarta Albă prin primar si Primarul comunei Poarta Albă au solicitat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României si Camera de Conturi Constanta să se dispună anularea procesului verbal de constatare din 26.11.2009 în ceea ce priveste aplicarea masurilor nr.1 si 2, decizia nr.45/17.12.2009 în ceea ce priveste masurile dispuse la punctele 1 si 2 si încheierea nr.VI 71/17.03.2010 emisă de Comisia de Solutionare a Contestatiilor.

În motivarea actiunii, reclamantii au arătat că în urma controlului realizat pentru situatiile financiare din anul 2008, a fost emisă Decizia nr.45/17.12.2009 prin care s-a constatat că anumite sume de bani plătite salariatilor proprii si a celor din institutiile de învătământ au caracter nelegal, impunându-se măsurile prevăzute la punctele 1 si 2.

Cu privire la măsura dispusă la punctul 1 din decizie, au sustinut reclamantii că nu se poate retine că acordul colectiv de muncă are caracter nelegal, în sensul că nu sunt respectate dispozitiile art.12 din Legea nr.130/1996, deoarece în nicio reglementare legală, la momentul în care aceste drepturi au fost negociate si acordate, nu existau dispozitii contrare. Faptul că sunt reglementări care stabilesc anumite categorii care beneficiază prin lege de aceste sporuri nu înseamnă că în urma negocierii nu este posibil ca partenerii sociali să negocieze astfel de drepturi si pentru alte categorii de bugetari. Această interpretare a fost evidentiată si de practica judiciară.

Cu referire directă la drepturile speciale pentru mentinerea sănătătii si securitătii în muncă, au arătat reclamantii că există o dispozitie expresă chiar în Legea nr.188/1999, art.72, alin.1. Chiar si în lipsa unei dispozitii exprese, drepturile acordate nu pot fi negate ca fiind drepturi negociabile. În ceea ce priveste decontarea cheltuielilor pentru navetă, în limita nivelului contravalorii biletelor pe mijloacele de transport, au fost plătite ca urmare a contractului colectiv de muncă ce a dat nastere la o obligatie de plată în sarcina institutiei publice, plata fiind prevăzută în bugetul local aprobat de consiliul local.

Consideră reclamantii că, relativ la măsura dispusă la punctul 2, pârâta a interpretat superficial dispozitiile Legii nr.193/2006. Faptul că plata acestor tichete s-a realizat din bugetul autoritătii publice locale, chiar si în conditiile în care beneficiarii fondurilor nu erau angajatii acestei institutii, nu este susceptibilă să nască controverse atâta timp cât avem de a face cu o alocatie prevăzută într-un buget adoptat conform prevederilor legale.

La data de 13.07.2010 a formulat cerere de interventie în interes alăturat reclamantilor Sindicatul Tomis al Lucrătorilor din Administratia Publică si Servicii Publice, iar la termenul de judecată din 07.10.2010 a formulat cerere de interventie în interes alăturat reclamantilor Sindicatul Liber al Salariatilor din Învătământul Preuniversitar Constanta.

Instanta de fond a admis în principiu cererile de interventie prin încheierea din 18.11.2010.

Prin Sentinta civilă nr.1512/25.11.2010 Tribunalul Constanta a admis în parte actiunea si a admis cererile de interventie accesorie, a anulat în parte procesul verbal de constatare întocmit de Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi a jud. Constanta la data de 26.11.2009, respectiv punctele I si II; a anulat în parte Decizia nr.45/17.12.2009 emisă de Camera de Conturi a jud. Constanta, respectiv punctele 1 si 2; a anulat Încheierea nr.VI.71/17.03.2010 emisă de Comisia de Solutionare a Contestatiilor de pe lângă Curtea de Conturi a României si a respins cererea de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată către reclamanti ca neîntemeiată.

 Pentru a pronunta această hotărâre, instanta a retinut că, urmare a efectuării auditului financiar al contului de executie bugetară pe anul 2008 la Primăria com. Poarta Albă, Camera de Conturi Constanta a constatat că în cursul anului 2008 entitatea auditată a acordat salariatilor săi o serie de drepturi salariale prevăzute în contractul colectiv de muncă, respectiv drepturi bănesti reprezentând sporul de confidentialitate în procent de 15%, spor de conditii de risc de contagiune si suprasolicitare neuropsihică de 15%, drepturi speciale pentru mentinerea sănătătii în cuantum de 504 lei/lună, primă de sărbători în sumă de 14.000 lei, decont pentru navetă în sumă de 13.192 lei, alocatie de hrană în cuantum de 108.203 lei. Totodată, s-a constatat că a fost plătită suma de 128.062 lei cu titlu de tichete cadou persoanelor care nu aveau calitatea de angajati ai institutiei. Acordarea acestor drepturi a fost apreciată de către organul de auditare ca fiind abatere de la legalitate si regularitate, astfel că, pentru valorificarea procesului verbal de constatare din 26.11.2009, a fost emisă decizia nr.45/17.12.2009 prin care s-au stabilit măsuri de remediere a deficientelor constatate.

Împotriva acestei decizii entitatea auditată a formulat contestatie în conditiile art.92 din Regulamentul privind organizarea si desfăsurarea activitătilor specifice Curtii de Conturi, contestatie ce a fost respinsă de către Comisia de Solutionare a Contestatiilor Curtii de Conturi a României prin Încheierea nr.VI.71/17.03.2010.

Procedând la analizarea legalitătii măsurilor dispuse, instanta de fond a retinut următoarele:

1. În ceea ce priveste punctul 1 din Decizia nr.45/17.12.2009 privind acordarea către angajatii din aparatul de specialitate al Primarului comunei Poarta Albă a unor sporuri, prime si drepturi speciale, acestea au fost acordate în temeiul acordului colectiv de muncă înregistrat la DMSSF Constanta sub nr.14221/14.06.2007 si aprobat prin HCLM nr.4/12.02.2008 încheiat între Primăria com. Poarta Albă si functionarii publici si personalul contractual din aparatul de specialitate al Primarului com. Poarta Albă, acord ce nu a fost contestat sau anulat de o instantă de judecată.

Instanta a considerat că, interpretând per a contrario dispozitiile art.1 alin.1 si art.12 alin.1 din Legea nr.130/1996, se deduce că prin contractele/acordurile colective de muncă pot fi negociate clauzele referitoare la drepturile a căror acordare si al căror cuantum nu sunt stabilite prin dispozitii legale. Folosind acelasi principiu în interpretarea prevederilor art.3 alin.3 din contractul colectiv de muncă unic la nivel national, precum si ale art.82 alin.2 din Legea nr.130/1996 potrivit cu care contractele colective de muncă nu pot contine clauze care să stabilească drepturi la un nivel inferior celui stabilit prin contractele colective de muncă încheiate la nivel superior, se impune concluzia că se pot negocia clauze care să acorde salariatilor mai mult decât s-a prevăzut în contractul colectiv de muncă încheiat la nivel superior, în acest sens fiind si prevederile art.238 alin.3 din Codul Muncii care se completează cu Legea nr.188/1999 ce statuează că la încheierea contractului colectiv de muncă, dispozitiile legale referitoare la drepturile salariatilor au un caracter minimal.

În aceste conditii, a apreciat prima instantă că acordarea drepturilor speciale nu este nelegală din moment ce nu există niciun text de lege care să o interzică, ci, dimpotrivă, drepturile stabilite prin lege constituie un minim dincolo de care, în raporturile juridice dintre părtile sociale, intervine principiul liberei negocieri.

S-a mai apreciat că o restrângere de orice natură cu privire la drepturile care pot fi negociate contravine dispozitiilor OIM.

Mai mult, obligatiile decurgând din contractul colectiv de muncă nu puteau fi încălcate, întrucât acesta a devenit opozabil si în acelasi timp obligatoriu pentru părtile contractului, potrivit art.243 din Codul Muncii si art.30 alin.1 din Legea nr.130/1996, iar obligativitatea executării contratului colectiv de muncă derivă si din prevederile Conventiei OIM nr.131/1970, care impun atragerea răspunderii părtilor care se fac vinovate de neîndeplinirea obligatiilor asumate prin contractul colectiv de muncă.

Concluzionând, instanta a retinut că reclamantul Primarul com. Poarta Albă a făcut dovada că a efectuat cheltuielile privind drepturile salariale către personalul bugetar în baza contractului colectiv de muncă înregistrat la autoritatea publică competentă, act juridic care prin necontestarea sa a dobândit putere de lege pentru părtile contractante si a căror respectare, în conditiile nedeclarării nulitătii acestora, este garantată de art.41 alin.5 din Constitutia României.

Instanta a apreciat că motivele de drept retinute de Curtea de Conturi în rapoartele de audit nu sunt suficiente pentru înlăturarea unor acte juridice, declararea nulitătii fiind atributul exclusiv al instantei de judecată si nu al unei autorităti publice, indiferent de atributiile legale ale acesteia.

2. În ceea ce priveste punctul 2 din decizia nr.45/17.12.2009, privind alocarea de credite bugetare către cadrele didactice din institutiile de învătământ de pe raza com. Poarta Albă, în vederea acordării de tichete cadou, s-a retinut că  art.1 alin.1 din Legea nr.193/2006 stipulează că societătile comerciale, regiile autonome, societătile si companiile nationale, institutiile din sectorul bugetar, unitătile cooperatiste, celelalte persoane juridice, precum si persoanele fizice care încadrează personal pe bază de contract individual de muncă pot utiliza bilete de valoare sub forma tichetelor cadou si a tichetelor de masă.

De asemenea, în art.2.3 din HG nr.1317/2006 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr.193/2006 se prevede că angajatii persoane fizice care desfăsoară o activitate într-o relatie de angajare, în baza unui raport de muncă reglementat de Legea nr.53/2003 - Codul muncii, cu modificările si completările ulterioare, sau de o lege specială, pot beneficia de tichete cadou acordate de angajatorii lor, numai pentru destinatiile sau evenimentele care se încadrează în cheltuielile sociale. Angajatorii acordă angajatilor proprii tichete cadou, în limita sumei prevăzute în bugetul de venituri de cheltuieli aprobat potrivit legii, într-o pozitie distinctă de cheltuieli denumită "Tichete cadou" pentru cheltuieli sociale, în timp ce, conform 1.1 lit.b, fac parte din categoria angajatorilor prevăzuti la art.1 din Legea nr.193/2006 institutiile din sectorul bugetar, definite de legea privind finantele publice si de legea privind finantele publice locale, indiferent de sistemul de finantare si subordonare, inclusiv cele care se finantează integral din venituri proprii.

Conform art.167, alin.1 din Legea nr.84/1995 unitătile de învătământ preuniversitar de stat functionează ca unităti finantate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unitătilor administrativ-teritoriale pe a căror rază îsi desfăsoară activitatea, de la bugetul de stat si din alte surse, potrivit legii. (2) Finantarea unitătilor de învătământ preuniversitar de stat cuprinde: finantarea de bază si finantarea complementară. (3) Finantarea de bază se asigură prin bugetele locale ale unitătilor administrativ-teritoriale de care apartin unitătile de învătământ, din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si din alte venituri ale bugetelor locale. (5) Finantarea de bază cuprinde următoarele categorii de cheltuieli: a) cheltuieli de personal.

Potrivit alin.13, finantarea de bază si finantarea complementară a unitătilor de învătământ se fac pe bază de contract, întocmit conform normelor metodologice pentru finantarea învătământului preuniversitar, încheiat între directorul unitătii de învătământ preuniversitar si primarul localitătii în a cărei rază teritorială se află unitatea de învătământ. … Sumele reprezentând finantarea de bază si finantarea complementară se înscriu în bugetul de venituri si cheltuieli.

S-a mai retinut că, potrivit art.1 din OUG nr.37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, modificată prin OUG nr.43/2008, prevederile prezentei ordonante de urgentă se aplică autoritătilor si institutiilor publice a căror finantare se asigură integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; din venituri proprii si subventii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; integral din venituri proprii.

Art.24, alin.2 acordă posibilitatea ordonatorilor de credite ai bugetelor locale si ai institutiilor si serviciilor publice de subordonare locală pot acorda tichete cadou, potrivit prevederilor Legii nr. 193/2006, cu modificările ulterioare, din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate.

Instanta a apreciat că împrejurarea că salariatii din învătământul preuniversitar nu aveau încheiate contracte individuale de muncă pentru a se încadra în prevederile art.1 alin.1 din Legea nr.193/2006 nu prezintă relevantă fată de dispozitiile legale enuntate, care prevăd posibilitatea acordării acestor tichete cadou institutiilor finantate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unitătilor administrativ-teritoriale, fiind incluse în bugetul pe anul 2008, aprobat prin HCL nr.4/12.02.2008 si acordate din venituri proprii.

 Împotriva sentintei mentionate au declarat recurs pârâtele Curtea de Conturi a României si Camera de Conturi a judetului Constanta, care au criticat solutia instantei de fond ca fiind nelegală si netemeinică, invocând dispozitiile art.304 indice 1 raportat la art.304 pct.9 Cod procedură civilă.

Au sustinut recurentele că hotărârea a fost dată cu încălcarea si aplicarea gresită a legii, respectiv a dispozitiilor art.33 alin.(3) din Legea nr.94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, republicată, art.8, art.12 alin.(l) din Legea nr.130/1996, art.25 din HG nr.833/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor paritare si încheierea acordurilor colective, OG nr.6/2007 si OG nr.10/2008, acte normative care reglementau salarizarea personalului bugetar.

Instanta de fond în mod gresit a apreciat că auditorii publici externi au declarat ca nelegal contractul/acordul colectiv de muncă; prin procesul-verbal de constatare s-a retinut existenta unor abateri de la legalitate si regularitate a unor plăti efectuate pentru drepturi de natură salarială, întrucât acestea exced cadrul legal. Procesul - verbal a fost încheiat conform pct. 171 din Regulamentul privind organizarea si desfăsurarea activitătilor specific Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activităti.

La emiterea actelor contestate s-au avut în vedere dispozitiile art.25 din HG nr.833/2007, aplicabile în cazul acordurilor colective de muncă, dispozitiile art.12 alin.(3) din Legea nr.130/1996, republicată, referitor la contractele colective de muncă ce se pot încheia pentru salariatii institutiilor bugetare.

În situatiile în care se constată existenta unor abateri de la legalitate si regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, Curtea de Conturi prin structurile sale teritoriale este obligată să comunice entitătii publice auditate această stare de fapt, conform art.33 alin.(3) din Legea nr.94/1992, republicată. În cauză, dispozitiile legale au fost respectate, fiind emise de către Camera de Conturi a Judetului Constanta procesul - verbal de constatare, raportul de audit si Decizia nr.45/2009 pentru valorificarea constatărilor misiunii de audit. După emiterea actelor mentionate, potrivit aceluiasi text de lege, stabilirea întinderii prejudiciului si dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligatia conducerii entitătii auditate.

Mai arată recurentele că instanta de fond nu a avut în vedere că pârâta a adus la îndeplinire prevederile legale si, mai mult decât atât, nu avea obligatia de a determina întinderea prejudiciului sau de a dispune măsuri pentru recuperarea acestuia, obligatia revenindu-i în întregime Primarului Comunei Poarta Albă. Acesta putea aprecia dacă este necesară promovarea unei actiuni în instantă pentru anularea clauzelor contractuale care încălcau prevederile legale.

De asemenea, instanta de fond nu a avut în vedere prevederile art.21 alin.(1) si alin.(2) coroborate cu prevederile art.77 din Legea nr.215/2001, republicată, potrivit cărora reclamantii Primăria comunei Poarta Albă si Consiliul Local comunal Poarta Albă nu au personalitate juridică, drept pentru care nu puteau sta în nume propriu în instantă.

Apreciază că în mod corect auditorii publici externi au mentionat locul desfăsurării misiunii de audit ca fiind cel al structurii functionale cu activitate permanentă, respectiv Primăria comunei, însă de retinut este faptul că măsurile din Decizia nr.45/2009 a Camerei de Conturi a Judetului Constanta au fost dispuse în sarcina conducerii entitătii verificate, respectiv ordonatorul de credite - Primarul Comunei Poarta Albă, cel care reprezintă unitatea administrativ teritorială în relatiile cu persoane fizice, juridice, precum si în instantă.

Arată recurentele că în mod gresit instanta de fond a admis actiunea împotriva procesului verbal de constatare si a dispus anularea acestuia.

Procesele verbale de constatare emise de Camerele de Conturi teritoriale, conform dispozitiilor Legii nr.94/1992 si a normelor elaborate în baza acesteia, nu sunt acte administrative în întelesul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, chiar dacă sunt emise de o autoritatea publică, întrucât prin aceste acte nu se pot da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice, prin urmare nici nu pot fi cenzurate pe calea contenciosului administrativ.

Pe fondul cauzei, arată că instanta nu a tinut cont de sustinerile formulate prin întâmpinare si de probele administrate în dosarul cauzei.

Astfel, în urma controlului efectuat s-a constatat faptul că în anul 2008 functionarii publici si personalul contractual din cadrul aparatului propriu al entitătii verificate, au beneficiat în baza acordului/ contractului colectiv de muncă înregistrat la DMPS Constanta sub nr.14221/14.06.2007 si aprobat prin HCLM nr.04/12.02.2008, de "drepturi speciale" de natură salarială: sporul de confidentialitate, sporul pentru conditii de risc si contagiune si suprasolicitare neuropsihică, prime de sărbători, Crăciun si Paste, drepturi speciale pentru mentinerea sănătătii si securitătii muncii. În baza actului aditional nr.4116/01.07.2007 încheiat la contractul/acordul colectiv de muncă, fără a avea aprobarea Consiliului Local al comunei Porta Albă, au fost decontate cheltuielile pentru transport de la domiciliu la locul de muncă al personalului propriu, în limita contravalorii biletelor pe mijloace de transport în comun de pe ruta respectivă.

Potrivit art.157 din Codul muncii, aprobat prin Legea nr.53/2003, cu modificările si completările ulterioare, sistemul de salarizare a personalului din cadrul autoritătilor si institutiilor publice finantate integral sau partial de la bugetul de stat sau bugetele locale se stabileste prin lege, cu consultarea organizatiilor salariale reprezentative.

În perioada supusă controlului, sporurile sau primele ce se puteau acorda functionarilor publici si personalului contractual erau reglementate prin OG nr.6/2007, respectiv prin OG nr.10/2007 si OG nr.10/2008, acte normative ce nu prevăd "drepturile speciale" din categoria celor acordate de către entitatea verificată; prin clauzele contractului colectiv de muncă încheiat la nivelul aparatului de specialitate al Primăriei Comunei Poarta Albă s-au stabilit drepturi de natură salarială ce încalcă dispozitiile legilor speciale de salarizare a functionarilor publici si a personalului contractual din sectorul bugetar; în calitatea sa de angajator si ordonator de credite, Primarul Comunei Poarta Albă a pus în executare contractul, uzând de principul instituit de art.236 alin.(4) din Codul muncii, potrivit căruia acesta constituie legea părtilor, fără a avea în vedere însă si conditia impusă de actul normativ, respectiv că acest contract trebuie să fie încheiat cu respectarea dispozitiilor legale.

Au mai sustinut recurentele că este atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale, partea fixă si partea variabilă a salariului, cât si cuantumul acestuia. Asa se explică faptul că toate reglementările care vizează statutul functionarului public sau al personalului contractual prevăd pe de o parte natura legală a drepturilor salariale, iar pe de altă parte interdictia ca prin acorduri/contracte colective de muncă să se stabilească drepturi de natură salarială care sunt atributul legiuitorului.

În continuare recurenta mai arată că instanta de fond nu a avut în vedere la pronuntarea hotărârii recurate legislatia aplicabilă în domeniul salarizării personalului bugetar, potrivit căreia sporul de confidentialitate nu se acordă salariatilor din cadrul institutiei auditată. Sporul de confidentialitate se poate acorda numai functionarilor publici si personalului contractual din institutiile mentionate la art.15 alin.l din OG nr.6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale si a altor drepturi ale functionarilor publici si la art.13 alin.l din OG nr.10/2008, consiliile locale nefiind mentionate în aceste articole.

De altfel si celelalte drepturi de natură salarială prevăzute de acordul/contractul colectiv de muncă exced cadrului legal, asa cum a fost precizat mai sus, care reglementează acordarea de sporuri si premii personalului contractual si functionarilor publici din institutiile publice.

Contractele colective de muncă se pot încheia si pentru salariatii din institutiile bugetare, conform art.12 alin.(l) din Legea nr.130/1996 privind contractul colectiv de muncă, însă prin acestea nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale.

Referitor la sporul de stabilitate si securitate în muncă, auditorii publici externi au constatat în mod corect faptul că acesta a fost plătit personalului Primăriei Comunei Poarta Albă, desi acest drept salarial nu se regăseste printre sporurile prevăzute de art.11-17 din OG nr.6/2007 si nici de prevederile legale ale OG nr.10/2008 privind nivelul salariilor de bază si al altor drepturi ale personalului bugetar salarizat potrivit OUG nr.24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza pentru personalul contractual din sectorul bugetar si personalului salarizat potrivit anexelor nr. II si III la Legea nr.154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza în sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoane care ocupa  functii de demnitate publică, precum si unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale si a altor drepturi ale personalului contractual salarizat prin legi speciale, cu privire la sporurile ce se pot acorda functionarilor publici si personalului contractual din cadrul institutiilor bugetare.

Au mai sustinut recurentele că, indemnizatia de vacantă acordată personalului contractual al reclamantei nu a avut bază legală, dat fiind faptul că prevederile art.23 din OG nr.10/2008 nu reglementează plata unui astfel de drept salarial si pentru această categorie de salariati. De prima de vacantă beneficiază numai functionarii publici conform dispozitiilor art.23 din OG nr.6/2007 privind unele masuri de reglementare a drepturilor salariale si a altor drepturi ale functionarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare si alte drepturi ale functionarilor publici, precum si cresterile salariale care se acordă functionarilor publici în anul 2007, precum si ale art.35 alin.2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarului public.

În ce priveste acordarea tichetelor cadou cadrelor didactice din institutiile de  învătământ, pentru care entitatea verificată nu avea calitatea de angajator, solicită să se constate că motivarea primei instante este incorectă deoarece contractele de muncă ale beneficiarilor acestor tichete sunt încheiate cu Inspectoratul Şcolar Judetean Constanta, astfel că acestia nu puteau beneficia de tichete cadou din partea Primăriei comunei Poarta Albă.

Instanta de fond a invocat prevederile art.167 din Legea nr.84/1995, însă hotărârea a fost dată cu aplicarea gresită a acestor dispozitii, ce reglementează modul de finantare a unitătilor de învătământ preuniversitar de stat, respectiv faptul că finantarea se asigură din fonduri alocate prin bugetele locale ale unitătilor administrative - teritoriale pe a căror rază îsi desfăsoară activitatea, de la bugetul de stat si din alte surse.

Instanta de fond a aplicat gresit si dispozitiile art.24 alin.(2) din Legea nr.193/2006, oprindu-se doar la faptul că, ordonatorii de credite ai bugetelor locale pot acorda tichete cadou din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate, fără să retină că textul de lege trimite si la ordonatorii de credite ai institutiilor publice, din categoria cărora fac parte si unitătile de învătământ.

Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, modificarea în parte a sentintei recurate, în sensul respingerii actiunii introductive ca netemeinică si nelegală, cu mentinerea măsurile dispuse pentru entitatea verificată ca urmare a controlului efectuat, respectiv a măsurilor prevăzute la pct. l - 2 din Decizia nr.45/2009, a procesului - verbal de constatare ce a fost valorificat prin emiterea deciziei de către Camera de Conturi Constanta, si a Încheierii nr.VI.71 din 17.03.2010 a Comisiei de solutionare a contestatiilor din cadrul Curtii de Conturi a României.

Intimatii reclamanti, prin apărătorul ales, au solicitat respingerea recursului declarat de pârâte ca nefondat si mentinerea sentintei pronuntate de instanta de fond ca fiind legală si temeinică.

Intimatii intervenienti Sindicatul Tomis al Lucrătorilor din Administratia Publică si Servicii Publice Constanta si Sindicatul Liber al Salariatilor din Învătământul Preuniversitar Constanta, prin reprezentanti, au solicitat, de asemenea, respingerea recursului declarat de pârâte ca nefondat, conform concluziilor scrise depuse la dosar.

Analizând cauza sub aspectul motivelor invocate, Curtea constată că recursul este fondat în parte.

Astfel, în ceea ce priveste procesul verbal de constatare întocmit la data de 26.11.2009 de Camera de Conturi a Judetului Tulcea, instanta de recurs apreciază că un astfel de act nu poate fi supus cenzurii instantei de contencios administrativ întrucât nu reprezintă un act administrativ în acceptiunea disp. art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004.

Potrivit dispozitiilor mentionate, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă nastere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Conform normelor instituite prin Regulamentul privind organizarea si desfăsurarea activitătilor specifice Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activităti, procesele verbale de constatare sunt acte de control care nu dau nastere, modifică sau sting raporturi juridice. Prin aceste acte de control se constată eventuale abateri financiare si fapte cauzatoare de prejudicii care sunt ulterior valorificate de către Camera de Conturi judeteană prin emiterea deciziilor, acestea din urmă fiind actele administrative susceptibile de a fi contestate în procedura administrativă.

Fată de cele retinute, Curtea urmează a constata că exceptia inadmisibilitătii capătului de cerere privind anularea procesului verbal de constatare încheiat la data de 26.11.2009 de Camera de Conturi a judetului Constanta este întemeiată.

Pe fond, instanta constată că măsurile dispuse la pct.1 din Decizia nr.45/17.12.2009 a Camerei de Conturi a judetului Constanta sunt nelegale, astfel cum corect a retinut si prima instantă.

Acordarea sporurilor, primelor si drepturilor speciale s-a făcut în temeiul acordului colectiv de muncă înregistrat la DMSSF Constanta sub nr.14221/14.06.2007 si aprobat prin HCLM nr.4/12.02.2008 încheiat între Primăria com. Poarta Albă si functionarii publici si personalul contractual din aparatul de specialitate al Primarului com. Poarta Albă, acord ce nu a fost desfiintat.

Disp. art.1 alin.1 din Legea nr.130/1996 stipulează că „un contract colectiv de muncă este conventia încheiată între patron sau organizatia patronală, pe de o parte, si salariati, reprezentati prin sindicate ori în alt mod prevăzut de lege, de cealaltă parte, prin care se stabilesc clauze privind conditiile de muncă, salarizarea, precum si orice alte drepturi si obligatii ce decurg din raporturile de muncă”, iar clauzele contractelor colective de muncă pot fi stabilite numai în limitele si conditiile prevăzute de prezenta lege.

De asemenea, conform art.12 alin.1 din acelasi act normativ „contractele colective de muncă se pot încheia si pentru salariatii institutiilor bugetare, însă prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale” aceleasi dispozitii fiind cuprinse si în art.3 alin.2 din contractul colectiv de muncă unic la nivel national pentru anii 2007 – 2010.

Potrivit art.8 din Legea nr.130/1996, clauzele din contractele colective se stabilesc în limitele si în conditiile prevăzute de lege, iar clauzele negociate cu încălcarea dispozitiilor legale sunt lovite de nulitate absolută (art.24 alin.1), nulitate care se constată de instanta competentă, la cererea părtii interesate (art.24 alin.2 din Legea nr.130/1996).

Curtea retine că Legea nr.188/1999 permite încheierea de acorduri colective între institutiile publice si sindicatele reprezentative sau reprezentantii functionarilor publici. Aceste acorduri pot să cuprindă numai măsuri referitoare la: constituirea si folosirea fondurilor destinate îmbunătătirii conditiilor la locul de muncă, sănătatea si securitatea în muncă, programul zilnic de lucru,  perfectionarea profesională, alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protectia celor alesi în organele de conducere ale organizatiilor sindicale (art.72 alin. 1 din legea nr.188/1999).

Drepturile salariale privind personalul din administratia publică locală au fost acordate în baza contractului/acordului colectiv de muncă si a actului aditional anexă, contracte încheiate între sindicate si autoritatea publică locală cu raportare la prevederile Legea nr.130/1996, Legea nr.188/1999 si Legea nr.53/2003 si care ulterior a fost înregistrat si la Directia de Muncă Judeteană Constanta, acorduri a căror legalitate nu a fost pusă la îndoială.

În acest context, obligatiile decurgând din contractul/acordul colectiv de muncă nu puteau fi încălcate întrucât el a fost înregistrat, devenind opozabil si în acelasi timp obligatoriu pentru părtile contractante, potrivit art.243 din Codul Muncii si art.30 alin.1 din Legea nr.130/1996, iar obligativitatea executării contractului colectiv de muncă derivă si din prevederile Conventiei OIM nr.131/1970.

Şi prevederile din acordul colectiv de muncă se circumscriu notiunii de ,,îmbunătătire a conditiilor de muncă”, părtile angajate în negociere căzând de acord cu privire la faptul că suplimentările în discutie sunt necesare dezvoltării conditiilor de muncă.

Nu trebuie omise în acest context nici dispozitiile Conventiei OIM nr.154/1981 privind promovarea negocierii colective care, prin art.5 impune ca negocierea colectivă să fie posibilă pentru toti cei vizati prin conventie (art.1), iar negocierea să poarte asupra fixării conditiilor de muncă si angajării, si/sau reglementării relatiilor între cei ce angajează sau organizatiile or una sau mai multe organizatii ale lucrătorilor.

În ce priveste măsurile dispuse la pct.2 din Decizie, Curtea apreciază că solutia dată prin Încheierea nr.VI71/17.03.2010 a Curtii de Conturi este legală si temeinică, acordarea acestui drept fiind  lipsită de temei legal, iar interpretarea dată de instanta de fond dispozitiilor legale incidente este gresită.

Astfel, potrivit art.1 din Legea nr.193/2006, “Societătile comerciale, regiile autonome, societătile si companiile nationale, institutiile din sectorul bugetar, unitătile cooperatiste, celelalte persoane juridice, precum si persoanele fizice care încadrează personal pe bază de contract individual de muncă pot utiliza bilete de valoare sub forma tichetelor cadou si a tichetelor de cresă.”, iar, potrivit pct.2.3 alin.(2) din Normele de aplicare a acestei legi "Angajatorii acordă angajatilor proprii tichete cadou, în limita sumei prevăzute în bugetul de venituri si cheltuieli aprobat potrivit legii, într-o pozitie distinctă de cheltuieli denumită « tichete cadou » pentru cheltuieli sociale".

Normele metodologice de aplicare a acestor dispozitii prevăd că fac parte din categoria angajatorilor prevăzuti la art.1 din Legea nr.193/2006, cu modificările ulterioare, institutiile din sectorul bugetar, definite de legea privind finantele publice si de legea privind finantele publice locale, indiferent de sistemul de finantare si subordonare, inclusiv cele care se finantează integral din venituri proprii.

Unitatea administrativ teritorială nu îndeplineste însă calitatea de angajator pentru personalul din învătământ, în aceste conditii nefiind îndeplinite cerintele legale enuntate.

 Este adevărat că art.167 din Legea nr.84/1995, în vigoare la momentul acordării acestor drepturi, prevedea că unitătile de învătământ preuniversitar de stat functionează ca unităti finantate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unitătilor administrativ-teritoriale pe a căror rază îsi desfăsoară activitatea, de la bugetul de stat si din alte surse, potrivit legii.

De asemenea, potrivit art.1 din OUG nr.37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, modificată prin OUG nr.43/2008, prevederile prezentei ordonante de urgentă se aplică autoritătilor si institutiilor publice a căror finantare se asigură integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; din venituri proprii si subventii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; integral din venituri proprii.

Iar art.24 alin.2 acordă posibilitatea ordonatorilor de credite ai bugetelor locale si ai institutiilor si serviciilor publice de subordonare locală de a acorda tichete cadou, potrivit prevederilor Legii nr.193/2006, cu modificările ulterioare, din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate."

Însă, din aceste dispozitii rezultă fără dubiu că există posibilitatea acordării tichetelor cadou de către institutiile bugetare dar numai pentru angajatii proprii, ceea ce înseamnă că, în cazul cadrelor didactice din învătământul preuniversitar, aceste beneficii se alocă de institutia angajatoare, respectiv de către unitatea de învătământ, în limita veniturilor proprii încasate, nefiind prevăzută posibilitatea plătii lor în cadrul finantării acordate de la bugetul local.

Pentru considerentele expuse, apreciind că motivele invocate de recurenti sunt fondate în parte, urmează a admite recursul în baza art.312 alin.1 si 304/1 Cod procedură civilă si a modific în parte hotărârea atacată în sensul că, admitând în parte actiunea, va respinge ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea procesului verbal de constatare din 26.11.2009 întocmit de Camera de Conturi a judetului Constanta. Va anula în parte Încheierea nr.VI.71/17.03.2010 emisă de Comisia de Solutionare a contestatiilor de pe lângă Curtea de Conturi, doar în ceea ce priveste respingerea contestatiei împotriva pct.1 din Decizia nr.45/17.12.2009 a Camerei de Conturi a judetului Constanta si va respinge cererea de anulare a Încheierii în ceea ce priveste respingerea contestatiei pentru pct.2 din Decizie, mentinând ca legale dispozitiile pct.2 din Decizie.

Având în vedere solutia preconizată, se va respinge ca nefondată cererea de interventie formulată de Sindicatul Liber al Salariatilor din Învătământul Preuniversitar Constanta.

Se vor mentine celelalte dispozitii ale hotărârii recurate.

Domenii speta

Spete similare