Excepţie nelegalitate act administrativ

R O M Â N I A

TRIBUNALUL ARGEŞ

SECŢIA CIVILĂ

SENTINŢ CIVILĂ Nr. 81/2015

Şedinţa publică de la 28 Ianuarie 2015

Obiectul cauzei:excepţie nelegalitate act administrativ

INSTANŢA

Prin incheierea de sedinta din 03.06.2014 pronuntata de Judecatoria Pitesti in dos. nr. 12270/280/2011, s-a procedat la sesizarea Tribunalului Arges in vederea solutionarii exceptiei de nelegalitate a Hotararii Consiliului Local Pitesti nr. 305/09.08.2011, invocate de intervenientii (...) si (...) in contradictoriu cu parata C.L. al mun. P.

In motivarea exceptiei, intervenientii au aratat ca prin HCL nr. 305/09.08.2011 parata a inclus in domeniul public al statului suprafata de 8156 mp, ce se suprapune cu suprafetele de 61,76 mp si 142, 08 mp, terenuri revendicate de acestia situate in Pitesti, Calea Dragasani, pct. Tancodrom, jud. Arges. Prin hotararea contestata se completeaza domeniul public al statului atestat prin HCL 194/1999 si HG nr. 447/16.05.2002.

Hotararea contestata este data cu incalcarea Lg. nr. 213/1998, Lg. nr. 33/1994 si Lg. nr. 215/2001. Astfel, aceasta hotarare nu a fost aprobata prin hotarare de guvern si nici publicata in Monitorul Oficial. Mai mult, parata nu a indicat in preambulul hotararii regimul juridic al terenului, textul din Lg.nr. 213/1998 in baza caruia terenul este trecut in domeniul public, nu exista un inscris translativ de proprietate, nici protocol de predare primire intre orasul Colibasi, detinatorul terenului pana in 1995 si mun. Pitesti , nu exista nici-un istoric al acestui teren si nu este amintita nici Lg. nr. 33/1994.

In drept, s-au invocat disp. art. 3 alin. 3 din Lg. nr. 213/1998, art. 6 alin.1 din Lg. nr. 213/1998, art. 21 din Lg. nr. 213/1998.

La data de 10.09.2014 a formulat cerere de interventie in interes propriu (f. 24) si reclamantul din cauza de fond, (...) solicitand si acesta anularea Hotararii Consiliului Local Pitesti nr. 305/09.08.2011, cu consecinta radierii inscrierii facute la OCPI Arges in temeiul incheierii nr. 29269/16.08.2011. In sustinerea cererii reclamantul intervenient de fata a invocat aceleasi motive ca petentii principali, aratand ca imobilul cu nr. cadastral (...) ii apartine si nu a facut niciodata parte din terenul de 41.833 mp, identificat de HCL nr. 194/1999 sau HG nr. 477/2002.

Legal citat, paratul C.L. al mun. Pitesti a formulat intampinare (f.29), invocand exceptia de inadmisibilitate a cererii introductive pentru lipsa plangerii prealabile, precum si exceptia de tardivitate a formularii cererii raportat la data emiterii hotararii de consiliu local contestata si data aducerii la cunostinta publica. Pe fondul pricinii s-a aratat ca motivele invocate nu sunt de natura sa declanseze cercetarea legalitatii pe cale de exceptie ci, mai degraba, acestea sunt motive care vizeaza fondul cauzei si anume actiunea in revendicare. Hotararea contestata nu afecteaza proprietatea petentilor iar prin completarea inventarului s-a avut in vedere administrarea domeniului public al mun. Pitesti, prin modernizarea si amenajarea strazii Tudor Arghezi.

S-a administrat proba cu inscrisuri.

Tribunalul constata ca este competent in a se pronunta asupra exceptiei de nelegalitate avand in vedere prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 in forma in vigoare la data inceperii procesului, intrucat forma actuala a normei – care prevede competenta de solutionare a exceptiei de nelegalitate chiar de catre instanta investita cu fondul litigiului si in fata careia a fost invocata exceptia – a fost conturata prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila. Astfel, aplicarea in timp a normei in forma modificata a fost corelata cu cea a noului Cod de procedura civila, interesand procesele incepute dupa data de 15 februarie 2013. Aceste constatari nu impiedica, insa, instanta de contencios administrativ sesizata sa-si verifice propria competenta de solutionare a exceptiei de nelegalitate.

În ceea ce priveste exceptiile invocate, Tribunalul va avea în vedere prevederile art. 248 NCPC potrivit cu care instanta se va pronunta mai întâi  asupra exceptiilor de procedură si asupra celor de fond care fac de prisos, în totul sau în parte cercetarea în fond a pricinii, astfel ca le va analiza cu prioritate si va retine următoarele :

Reclamantii si intervenientul au inteles sa conteste pe calea exceptiei de nelegalitate prevazuta de art. 4 din Lg. nr. 554/2004, Hotararea Consiliului Local Pitesti nr. 305/09.08.2011. Prin aceasta hotarare s-a dispus completarea inventarului bunurilor apartinand domeniului public al mun. Pitesti, inventar aprobat prin HCL nr. 194/1999, cu imobilul teren in suprafata de 8156 mp, situat in mun. Pitesti, compus din 3132 mp str. Tudor Arghezi, 4730 mp teren arabil, spatiu verde aferent strazii Tudor Arghezi, 89 mp teren arabil, spatiu verde aferent strazii Tudor Arghezi si 205 mp teren arabil, spatiu verde aferent strazii Tudor Arghezi.

Actul administrativ contestat este un act administrativ normativ deoarece se adreseaza tuturor celor interesati sa cunoasca totalitatea bunurilor apartinand domeniului public al mun. Pitesti.

Potrivit art. 4 alin.1 din Lg. nr. 554/2004 in vigoare la data formularii actiunii introductive, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

Deşi textul art. 4 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, in vigoare la data formularii actiunii introductive, face referire doar la actul administrativ cu caracter individual, alin. (2) al art. 4 se referă la actul administrativ unilateral fără a distinge între actul cu caracter normativ şi actul cu caracter individual ceea ce impune aplicarea principiului de drept conform căruia legea trebuie interpretată şi aplicată în sensul de a produce efecte juridice şi nu în sensul înlăturării efectelor sale, astfel că pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate şi actele administrative cu caracter normativ (în acest sens s-a statuat constant de către instanţa supremă – Decizia nr. 1060/2009, Decizia Curţii Constituţionale nr. 440 din 10.04.2008, Decizia Curţii Constituţionale nr. 119/09.02.2010). Astfel, plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, întrunit la 28 septembrie 2008, a adoptat soluţia de principiu şi de unificare a practicii judiciare potrivit căreia este admisibilă excepţia de nelegalitate cu privire la actele administrative unilateral cu caracter normativ în temeiul art. 4 din Legea 544/2004, aşa cum a fost ea modificată prin Legea nr. 262/2007.

Excepţia de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, ca mijloc de apărare a fost invocată în cursul unui proces pe rol, ori acest mijloc de apărare nu poate fi restrictiv, limitat doar la actele administrative individuale pentru că şi-ar pierde funcţia pentru care a fost creat de legiuitor.

Pe de altă parte, excepţia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, iar pentru a fi admisibilă excepţia care constituie obiectul de reglementare al art. 4 din Legea nr. 554/2004, aceasta trebuie să privească un act administrativ, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, care se referă atât la actul cu caracter individual cât şi la actul cu caracter normativ.

Fiind posibila cercetarea legalitatii actului administrativ cu caracter normativ pe calea exceptiei de nelegalitate, Tribunalul constata ca aceasta cercetare poate avea loc oricand in cadrul unui proces, astfel ca exceptia tardivitatii urmeaza a fi respinsa.

Potrivit art. 7 alin 5 din Lg. nr. 554/2004 in vigoare la data formularii actiunii introductive, în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 din lege nu este obligatorie plângerea prealabilă. Legalitatea actului administrativ fiind cercetata pe calea exceptiei de nelegalitate, Tribunalul constata ca nu era necesara formularea plangerii prealabile anterior sesizarii instantei de contencios administrativ.

 Prin urmare si excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 305/2011  pentru lipsa plangerii prealabile , urmează a fi respinsă.

Pe fondul exceptiei de nelegalitate, Tribunalul constata urmatoarele :

Asa cum am aratat deja, reclamantii si intervenientul au inteles sa conteste pe calea exceptiei de nelegalitate prevazuta de art. 4 din Lg. nr. 554/2004, Hotararea Consiliului Local Pitesti nr. 305/09.08.2011. Prin aceasta hotarare s-a dispus completarea inventarului bunurilor apartinand domeniului public al mun. Pitesti, inventar aprobat prin HCL nr. 194/1999, cu imobilul teren in suprafata de 8156 mp, situat in mun. Pitesti, compus din 3132 mp str. Tudor Arghezi, 4730 mp teren arabil, spatiu verde aferent strazii Tudor Arghezi, 89 mp teren arabil, spatiu verde aferent strazii Tudor Arghezi si 205 mp teren arabil, spatiu verde aferent strazii Tudor Arghezi.

Este de subliniat ca in litigiul dintre parti, avand ca obiect revendicare imobiliara, actelor de proprietate ale reclamantilor si intervenientilor li s-a opus Hotararea Consiliului Local Pitesti nr. 305/09.08.2011 prin care parata sustine ca terenul in litigiu face parte din domeniul public al unitatii administrative teritoriale.

In invocarea exceptiei de nelegalitate, reclamantii au aratat ca actul contestat incalca dispozitiile Lg. nr. 215/2001 si Lg. nr. 213/1998, astfel ca acesta este nelegal emis.

In ceea ce priveste dispozitiile Lg. nr. 215/2001 in forma in vigoare ( 11.04.2010) la data emiterii actului contestat, respectiv 09.08.2011, se retin urmatoarele :

Conform art. 36 alin.2 lit c : „C.L. exercită următoarele categorii de atribuţii:

c) atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului;

iar potrivit alin.5 lit. b si c : ”În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. c), consiliul local:

c) avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor;

d) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de obiective de interes public local.”

In legatura cu acest aspect se constata ca in preambulul HCL nr. 305/2011, se face trimitere la doua hotarari de consiliu local, respectiv HCL nr. 89/26.04.2001 si HCL nr. 65/24.02.2010, depuse la dosarul cauzei, din care rezulta ca pentru zona in litigiu, s-a avizat atribuirea de denumire pentru strada Tudor Arghezi, mentionata si in actul contestat (f. 62, 64, 68), denumirea regasindu-se si in Nomenclatorul alfabetic al arterelor de circulatie din mun. Pitesti (f. 77 si 94, verso).

Este de remarcat faptul ca parata a procedat la atribuirea de denumire inca din anul 2001, desi, astfel cum se observa din actul contestat, terenul drum si spatiu verde aferent este inclus in domeniul public al municipiului abia la 09.08.2011. Cu alte cuvinte a procedat la atribuirea de denumire cu mai bine de 10 ani inainte ca bunul strada sa apartina domeniului public.

Din punct de vedere procedural, desi nu au fost incalcate disp. art. 45 alin.2 lit. e din actul normativ mentionat mai sus, in conformitate cu care „ Se adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri ale consiliului local: (…)

e) hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului”

se constata o incalcare a disp. art. 48 raportat la efectele produse de art. 49.

Astfel, nu s-au facut dovezi cu privire la obligatia secretarului unităţii administrativ-teritoriale de a comunica hotararea contestata primarului şi prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data adoptării, in conditiile alin.3 ale art. 48, raportat la art. 115 alin.3, avand in vedere faptul ca hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică iar aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. In acest context se va retine insa ca potrivit procesului verbal nr. 33482/16.08.2011 (f. 61), hotararea contestata a fost afisata la data de 16.08.2011, fara insa a se face dovada comunicarii catre prefectura, anterior afisarii.

Pe fondul actului contestat se fac incidente in principal, dispozitii ale Lg. nr. 213 din 17 noiembrie 1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia in forma in vigoare (10.06.2011) la data emiterii actului contestat, respectiv 09.08.2011.

Potrivit art. 1 din actul normativ mentionat, abrogata in prezent odata cu intrarea in vigoare a Codului civil, dar in vigoare la data emiterii actului contestat, dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, iar potrivit art.2 statul sau unităţile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public, în limitele şi în condiţiile legii.

Aceste dispozitii se coroboreaza cu cele ale art. 120 alin.1 din Lg. nr. 215/2001 : ”Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naţional” si ale art. 119 din acelasi act normativ: „Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial.”

Pe de alta parte, conform art. 3 alin. 1 si 4 din Lg. nr. 213/1998: ”Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă (Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din următoarele bunuri: 1. drumurile comunale, vicinale şi străzile; …)şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.

In acelasi timp, potrivit art. 122 din Lg. nr. 215/2001: „Toate bunurile aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale şi judeţene li se prezintă anual de către primar, respectiv de preşedintele consiliului judeţean, un raport asupra situaţiei gestionării bunurilor.”

Iar potrivit art. 21 din Lg. nr. 213/1998: „(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local.”

Din aceste dispozitii legale rezulta ca inventarierea bunurilor ce alcatuiesc domeniul public al unitatii administrativ teritoriale, insusita de C.L. prin hotarare (art. 115 alin.1 lit b din Lg. nr. 215/2001), centralizata de consiliul judetean si trimisa guvernului spre adoptarea unei hotarari de apartenenta, presupune cu prioritate ca un anume bun ce se intentioneaza a fi inventariat ca atare sa fi fost declarat bun de uz sau de interes public local prin hotarare a consiliului local.

Or, in situatia de fata se constata ca numai suprafata de 3132 mp ocupa efectiv str. Tudor Arghezi, restul de 4730 mp, 89 mp si 205 mp fiind terenuri arabile, motivate ca fiind spatiu verde aferent strazii Tudor Arghezi, insa nefiind declarate ca fiind bunuri de uz public.

Pe de alta parte,  sunt relevante si disp. art. 7 din Lg. nr. 213/1998 referitoare la dobandirea dreptului de proprietate publica.

Astfel, “Dreptul de proprietate publică se dobândeşte:

a) pe cale naturală;

b) prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii;

c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;

d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;

e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

f) prin alte moduri prevăzute de lege.

Potrivit art. 8 din acelasi act normativ: ” Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, potrivit art. 7 lit. e), se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a consiliului local.”

Din lectura preambulului hotararii contestate nu reiese niciuna din modalitatile prin care bunul poate fi considerat ca apartinand domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale pentru ca acesta sa poata fi inclus mai departe in inventarul de care am facut vorbire mai sus.

Revenind la chestiunea procedurala, hotararea contestata nu poate produce efecte, cel putin la momentul pronuntarii prezentei sentinte, sub aspectul dovedirii dreptului de proprietate nici pentru faptul ca aceasta nu a fost atestata de guvern prin hotarare ca facand parte din bunurile domeniului public de interes local.

Chiar daca este o hotarare ce completeaza o alta, nr. 194/1999, atestata la randul ei prin HG nr. 477/2002, Tribunalul considera ca aceasta completare trebuia supusa avizului guvernului, pentru a putea produce efecte in planul dovedirii proprietatii, astfel cum prevad dispozitiile art. 21 alin.3 din Lg. nr. 213/1998.

Pentru toate aceste considerente, Tribunalul constata ca Hotararea Consiliului Local Pitesti nr. 305/09.08.2011 incalca disp. Lg. nr. 215/2001 si Lg. nr. 213/1998, cu consecinta admiterii sesizarii precum si a cererii de interventie si a constatarii nelegalitatii acestui act administrativ, prin aplicarea art. 4 din Lg. nr. 554/2004.

Urmeaza a se trimite cauza la instanta de fond spre continuarea judecatii, dupa ramanerea definitiva a prezentei sentinte.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII,

HOTĂRĂŞTE :

Respinge excepţiile.

Admite sesizarea formulata de reclamanţii (…), (...), in contradictoriu cu pârâtul C.L. AL M. P., Admite cererea de intervenţie formulata de intervenient în nume propriu (...), in contradictoriu cu acelasi parat. Constată nelegalitatea HCL nr.305/09.08.2011. Trimite cauza la instanta de fond spre continuarea judecatii, dupa ramanerea definitiva a prezentei sentinte. Cu drept de recurs in termen de 5 zile de la comunicare. Pronunţată azi, 28.01.2015.

Domenii speta

Spete similare