Cerere de suspendare a executării hotărârii consiliului local. Aparenţă de legalitate. Imposibilitatea antamării fondului litigiului

Curtea de Apel Cluj, Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr.803 din 23 februarie 2011

Prin Sentinţa civilă nr.  2558 din 18.08.2010 pronunţată de Tribunalul Maramureş s-a respins cererea formulată de către reclamantul T.P. în contradictoriu cu pârâta Consiliul Local al Municipiului Sighetu Marmaţiei.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut următoarele:

Procedura suspendării vremelnice a executării unui act administrativ atacat în condiţiile art.7 din Legea nr.554/2004, până la pronunţarea instanţei de fond, a fost instituită prin prevederile art.14 din lege pentru a se conserva, în situaţii de maximă urgenţă şi gravitate, drepturi de natură administrativă cu privire la care menţinerea unor situaţii incerte, până când instanţa se va pronunţa legat de însuşi fondul cauzei ori de o cerere de suspendare formulată în condiţiile art.15, ar produce lezări iremediabile.

Din caracterul de maximă excepţie al acestei măsuri derivă şi exigenţa extremă cu care se impune a fi analizată întrunirea cumulativă a celor două condiţii permise pe care art.14 le presupune pentru luarea unei asemenea măsuri, alături de condiţia elementară a iniţierii căii administrative de atac, astfel încât până la pronunţarea instanţei sesizate în condiţiile art.8, asupra unei cereri similare de suspendare ar chiar asupra fondului cauzei, dreptul să fie conservat.

Raportat la prevederile legale susmenţionate, nici măcar instanţa sesizată cu o acţiune judiciară formulată în condiţiile art.8 nu va putea, soluţionând cererea de suspendare formulată în condiţiile art.15, să antameze fondul cauzei, trebuind a se rezuma la elemente de aparenţă a dreptului şi urgenţei.

Cu atât mai mult, soluţionarea unei cereri de suspendare formulată în condiţiile art.14 presupune ca judecata să se rezume la elemente de aparenţă, chiar de vădită aparenţă, atât în ce priveşte legitimitatea dreptului, cât şi urgenţa luării măsurii, din perspectiva unui caz bine justificat şi a iminenţei producerii unei pagube cu consecinţe ireversibile.

Practic, măsura se impune a fi luată pe un interval de maximum 60 zile, pentru că, dacă instanţa nu este sesizată în acest interval cu acţiunea judiciară şi, implicit, cu o cerere de suspendare, va opera suspendarea de drept prevăzut de art.14, alin.1, teza finală.

Din acest considerent, intervenţia instanţei în condiţiile art.14 din lege trebuie să fie cu titlu de maximă excepţie şi să nu înfrângă nejustificat prezumţia de legalitate consacrată în materie de acte administrative.

În cazul de faţă aparenţa de legalitate a hotărârii atacate este conturată prin indiciile ce există la dosar cu privire la respectarea prevederilor art.40, art.39, alin.2, art.39, alin.3 din Legea nr.215/2001, fiind depuse la dosar: copia convocatorului şedinţei extraordinare din data de 6.07.2010, ora 13, conţinând ordinea de zi, dovada că proiectul a fost iniţiat de către un număr de 10 consilieri, respectiv peste 1/3 din numărul total de consilieri, avizul Comisiei de specialitate şi referatul compartimentului juridic cu privire la proiectul de hotărâre, precum şi indicii de probă privind convocarea consilierilor pentru şedinţa extraordinară din data de 6.07.2010.

În raport de aceste indicii, reclamantul s-a rezumat la a aduce în faţa instanţei simple susţineri că s-ar fi făcut convocarea selectivă a consilierilor, fără a contesta însă, că pe listingul de apeluri de la numărul de serviciu al primăriei se află şi numărul de telefon aparţinând consilierilor ce fac parte din acelaşi partid cu reclamantul.

În aceste condiţii, chiar dacă prin probe judiciare s-ar dovedi încălcarea unor prevederi ale Legii nr.215/2001 privind convocarea şedinţelor de consiliu local şi adoptarea de hotărâri ale consiliului local, în această etapă judiciară nu au fost reliefate elemente de vădită nelegalitate a hotărârii atacate care să întrunească condiţiile cazului bine justificat în accepţiunea Legii nr.554/2004.

În ce priveşte cea de-a doua condiţie, a prevenirii unei pagube iminente, reclamantul nu a convins instanţa prin susţinerile sale în ce măsură înlocuirea sa din consiliul de administraţie îi aduce prejudicii materiale, previzibile şi care n-ar putea fi, eventual, recuperate prin repunerea sa în funcţie, ca urmare a admiterii pe fond a acţiunii sale, după cum nu a argumentat în ce mod s-ar ajunge la o perturbare gravă a funcţionării spitalului, cât timp,  Consiliul de administraţie este un organism colectiv de conducere, a cărui activitate, în mod normal, nu depinde de o singură persoană sau de un singur partid, aceasta cu atât mai mult cu cât pârâta a susţinut, iar reclamantul nu a infirmat, Consiliul de administraţie al Spitalului municipal Sighetu Marmaţiei în noua formulă şi-a continuat în mod firesc activitatea, procedând chiar la alegerea în funcţia de preşedinte a consilierului nou desemnat, ceea ce nu apare deloc ca o perturbare gravă a activităţii, care să compromită ireversibil asistenţa medicală în spital.

Pe cale de consecinţă, pentru toate aceste considerente, reţinând că nu sunt îndeplinite condiţiile prezumate de prevederile art.14 din Legea nr.554/2004, instanţa a respins cererea reclamantului de suspendare a efectelor Hotărârii nr.51/6.07.2010 a Consiliului Local al municipiului Sighetu Marmaţiei.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul T.P. solicitând În temeiul dispoziţiilor art.312 alin.3 din Cpr.civ. raportat la dispoziţiile art. 304 pct.9 şi art.3041 din Cpr.civ. să se dispună: modificarea în tot a sentinţei civile nr. 2558/18.08.2010 a Tribunalului Maramureş în sensul admiterii cererii reclamantului şi suspendării executării hotărârii nr. 51 din 06.07.2010 emisă de Consiliul Local Sighetu-Marmaţiei.

În motivarea recursului s-a arătat că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

De asemenea, reclamantul recurent a îndeplinit procedura prealabilă înaintării la 08.07.2010 autorităţii emitente o cerere de revocare a actului contestat.

Adoptarea hotărârii atacate s-a realizat în mod abuziv cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor Legii nr. 215/2001. În acest sens nu au fost respectate cerinţele privind convocarea, organizarea şi desfăşurarea şedinţelor. Din totalul consilierilor prezenţi la data adoptării hotărârii nr. 51/2010 a fost omisă în mod intenţionat convocarea şi înştiinţarea celor care fac parte dintr-un anumit partid politic.

Pe de altă parte, revocarea dintr-o calitate deţinută anterior este condiţionată de existenţa unor probe care să susţină eventualele încălcări sau abuzuri ale numitului T.P..

În cuprinsul hotărârii adoptate nu se regăsesc astfel de argumente astfel încât hotărârea este lipsită de temei legal.

De asemenea, actul administrativ contestat este de natură a afecta grav drepturile şi interesele legitime fundamentale ale reclamantului în calitatea sa de consilier local.

Trebuie avute în vedere şi recomandările Comitetului de Miniştri, în speţă recomandarea nr. R (89) 8 din 13.09. referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă.

La data de 27.10.2010 reclamantul recurent T.P. a depus la dosar precizări ale motivelor de recurs solicitând admiterea recursului, modificarea În tot a sentinţei civile nr.2558/18.08.2010 a Tribunalului Maramureş in sensul admiterii cererii reclamantului şi suspendării executării hotărârii nr.51 din 06 iulie 2010 emisă de Consiliul local al municipiului Sighetu Marmaţiei, până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii în anularea actului administrativ având în vedere şi următoarele motive :

Instanţa de fond trebuia să omită şi să nu procedeze în această procedură la analizarea, respectiv aparenta verificare a listingului de apeluri depus în probaţiune în faţa instanţei de judecată de către reprezentantul intimatei şi prin care s-a afirmat că procedura de convocare pentru data la care s-a stabilit şedinţa extraordinară s-ar fi realizat prin apelare pe telefoanele mobile ale consilierilor, cu atât mai mult cu cât nu avea cum să facă verificarea fiecărui număr de telefon în parte spre a stabili autenticitatea acestuia, apartenenţa politică a consilierilor convocaţi sau nu şi de aici a concluziona că reclamantul-recurent ar fi fost convocat în mod legal pentru data la care a avut loc şedinţa de revocarea a sa din calitatea iniţial atribuită.

Potrivit art.46 alin.2 din Legea nr.215/2001 hotărârile adoptate de către Consiliul local cu incălcarea prevederilor astfel cum s-a invocat prin acţiune de către reclamant sunt nule de drept. nulitatea putând fi constatată de instanţa de contencios administrativ. actiunea putând fi introdusă de orice persoană interesată.

 Prin urmare şi cererile subsecvente cum este cea de suspendare a executării actului administrativ atacat întemeiată pe dispoziţiile art.14 din Legea nr.554/2004 este admisibilă, aceasta cu atât mai mult cu cât reclamantul este membru al Consiliului local al municipiului Sighetu Marmaţiei, hotărârea atacată îl vizează în mod direct şi respectiv implicit, iar interesul legitim invocat este atât privat, cât şi public.

Soluţionând o atare cerere instanţa este chemată ca fără să antameze fondul cauzei privind anularea actului administrativ, să analizeze aparenţa de legalitate a acestuia şi să se pronunte prin prisma a celorlalte două condiţii impuse de art.14 asupra oportunităţii de suspendare a aplicării actului administrative.

Instanţa de fond, urmare a celor sesizate şi a dispoziţiilor legale incidente în cauză trebuia doar să retină elemente de aparenţă atât în ce priveşte legitimitatea dreptului. cât şi urgenta luării măsurii şi nu să procedeze şi să aprecieze În mod nelegal asupra Îndeplinirii condiţiilor prealabile a modalităţii de convocare şi Întrunire pentru organizarea şi desfăşurarea unei şedinţe extraordinare a Consiliului local.

In speţă solicită a aprecia că cerinţele de admisibilitate a cererii de suspendare instituite de legiuitor prin dispoziţiile legale amintite sunt îndeplinite. Indubitabil cererea reclamantului se circumscrie sferei cazurilor bine justificate întrucât se poate susţine cu temei că actul administrativ unilateral emis de către pârâtă a fost deja pus în executare şi chiar înainte ca instanţa să se fi pronunţat în fond asupra acesteia. însă evident cu producerea de consecinţe păgubitoare pentru cel care a Înţeles a sesiza instanţele de judecată, prejudicii care decurg efectiv din privarea În mod nelegal de remuneraţia aferentă calităţii sale în care a fost desemnat. în atare situaţie ipoteza normei legale fiind îndeplinită.

De altfel afirmaţiile reclamantului-recurent şi în lipsa unor documente care să justifice o atare poziţie de revocare dintr-o funcţie şi care să fi parvenit în acest sens din partea pârâtei şi depus astfel la instanţa de fond (referate de specialitate, procese-verbale etc.) se poate conchide că acestea (afirmaţiile - n.n.) sunt În măsură să creeze o indoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate li actului administrativ contestat.

Prin revocarea reclamantului din funcţia/calitatea în care cu o săptămână anterior fusese desemnat s-a adus şi s-ar aduce indiscutabil atingere imaginii şi prestigiului profesional al acestuia, în condiţiile în care ulterior în soluţionarea cererii sale de anulare a actului administrativ s-ar constata nelegalitatea acestuia, situaţie în care şi repararea prejudiciilor create în plan moral va fi una dificilă.

Contrar susţinerilor instanţei de fond în această etapă judiciară s-au reliefat elemente de vădită nelegalitate a hotărârii atacate şi care întrunesc condiţiile prev. prin art.14 din Legea nr.554/2004.

Nefondată este susţinerea instanţei de fond atunci când reţine ca In această procedură judiciară întrucât pârâta ar fi afirmat, iar reclamantul nu a infirmat. consiliul în noua formulă şi-ar fi continuat activitatea atâta timp cat atare dovezi nu se pot aduce şi Tribunalul nu le poate verifica decât prin raportare la alte probe ceea ce este inadmisibil în soluţionarea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ.

In cazul de faţă. perturbarea previzibila gravă a funcţionării instituţiei spitaliceşti la care s-a făcut referire evident ar putea proveni din chiar punerea În aplicare a unor hotărâri aşa cum este cazul În speţă evident afectate de cauze de nulitate absolută/anulare ceea ce cu adevărat ar fi de natură să bulverseze funcţionarea normală şi asta în condiţiile în care nici până in prezent nu au fost arătate sau aduse la cunoştinţa reclamantului argumente referitor la schimbarea sa după o săptămână de la alegeri în consiliul local, procedură la care s-a recurs ad-hoc, precipitată.

Apreciază reclamantul că suspendarea executării actului administrativ unilateral ar fi în deplin acord cu Recomandarea nr. R(89)8 adoptată la data de 13 septembrie de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, recomandarea consideră că este de dorit să fie asigurată persoanelor o protecţie jurisdicţională provizorie şi că autorităţile administrative acţionează in numeroase domenii. iar activităţile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertăţile şi interesele persoanelor.

Recomandarea a apreciat că executarea imediată şi integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate, În anumite circumstante, cauza persoanelor un real prejudiciu ireparabil şi pe care echitatea îi impune ca fiind de evitat În măsura posibilului.

La nivel european. actul administrativ este privit ca orice măsură sau decizie de ordin individual luată în exercitarea puterii publice şi de natură a produce efecte directe asupra drepturilor. libertăţilor sau intereselor persoanelor. În acest context, recomandarea anterior citată, pe deplin aplicabilă României membru al Consiliului Europei arată că instanţele chemate să decidă măsuri de protectie provizorie vor tine cont de ansamblul circumstantelor şi intereselor prezente, asemenea măsuri putând fi acordate mai ales atunci-când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat şi când există un argument juridic aparent valabil faţă de nelegalitatea actului administrativ.

Tot astfel, s-a apreciat că pentru autoritatea publică, suspendarea actului administrativ nu are consecinţe negative deoarece scopul urmărit nu este înlăturat ci eventual, doar amânat până la pronuntarea irevocabilă cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, motive pentru care suspendarea executării actului administrativ trebuie preferată.

Faţă de cele de mai sus, aşa cum a solicitat şi in fata instantei de fond, solicită a se constata că sunt Îndeplinite condiţiile speciale de admisibilitate ale cererii reclamantului de suspendare a executării actului administrativ (sesizarea autorităţii emitente cu o plângere prealabilă, un caz bine justificat şi un prejudiciu iminent) În consecinţă a se dispune suspendarea executării Hotărârii nr.51 din 06 iulie 2010 emisă de Consiliul local al municipiului Sighetu Marmaţici până la pronunţarea unei hotărâri definitive şi irevocabile asupra fondul cererii În anularea acestuia, pe care o anexează În copie prezentei.

Pârâtul intimat Consiliul Local al municipiului Sighetu Marmaţiei reprezentat prin Primar  a formulat întâmpinare pe care solicită instanţei a o avea în vedere la dezbaterea cauzei, învederând faptul că se opune admiterii recursului formulat de către reclamant, solicitând menţinerea dispoziţiilor sentinţei civile recurată, pe care o apreciază ca fiind legală şi temeinică.

Asupra recursului declarat prin prisma dispoziţiile art. 304, 3041 C.pr.civ. Curtea constată următoarele:

Prin hotărârea nr. 51 din 06.07.2010 a Consiliului Local Sighetu-Marmaţiei s-a dispus revocarea d-lui  consilier local T.P., desemnat prin hotărârea nr. 47/2010 a Consiliului Local Sighetu-Marmaţiei ca reprezentant al Consiliului Local al municipiului Sighetu-Marmaţiei în cadrul Consiliului de administraţie al Spitalului municipal Sighetu-Marmaţiei.

Reclamantul recurent solicită în prezenta cauză suspendarea executării actului administrativ în temeiul art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii în anularea actului administrativ.

În susţinerea cererii sale, reclamantul invocă nerespectarea condiţiilor privind convocarea, organizarea şi desfăşurarea şedinţelor şi neindicarea motivelor care au determinat revocarea sa din funcţie.

Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumţia autenticităţii şi veridicităţii, fiind el însuşii titlu executoriu.

Principiul legalităţii actelor administrative presupune însă, atât ca autorităţile administrative să nu încalce legea, cât şi ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum şi anumite garanţii de echitate pentru particulari, întrucât acţiunile autorităţilor publice nu pot fi discreţionare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului.

Tocmai de aceea, suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind în realitate, un eficient instrument procedural aflat la îndemâna autorităţii emitente sau a instanţei de judecată, pentru a asigura respectarea principiului legalităţii, fiind echitabil ca atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

În considerarea celor două principii incidente în materie – al legalităţii actului administrativ şi al executării acestuia din oficiu – suspendarea executării constituie însă, o situaţie de excepţie, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege.

Analiza făcută de Tribunalul Maramureş cu privire la întrunirea condiţiilor de admisibilitate a cererii, prevăzute de art. 14 din  Legea nr. 554/2004 este judicioasă şi reflectă o analiză temeinică a actelor şi lucrărilor dosarului.

Aparenţa de legalitate a hotărârii contestate este conturată aşa cum rezultă şi din hotărârea de la fond prin „indiciile existente la dosar” cu privire la respectarea prev. art. 40, 39 alin. 2, 39 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: copia convocatorului şedinţei din 06.07.2010 conţinând ordinea de zi, dovada iniţierii proiectului de către un nr. de 10 consilieri, respectiv peste 1/3 din nr. total de consilieri, avizul comisiei de specialitate şi referatul compartimentului juridic cu privire la proiectul de hotărâre, precum şi indicii privind convocarea consilierilor pentru  şedinţa extraordinară din 06.07.2010.

Este relevant în acest sens şi faptul că pe listingul de apeluri de la nr. de serviciu al primăriei se află şi numerele de telefon aparţinând consilierilor colegi de partid cu reclamantul despre care acesta susţine că nu au fost convocaţi.

Este corectă concluzia instanţei de fond în sensul că nefiind reliefate elemente de vădită nelegalitate a hotărârii atacate, condiţia cazului bine justificat aşa cum este el definit în Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită. De asemenea, reclamantul recurent nu a produs probe care să dovedească în ce ar consta paguba iminentă de natură materială care să impună această măsură a suspendării actului administrativ.

Afirmaţia recurentului în sensul  că lipsirea sa de renumeraţia aferentă calităţii de membru în Consiliul de administraţie al spitalului îi creează un prejudiciu, nu corespunde realităţii în condiţiile în care actualii membri ai consiliului de administraţie al spitalului nu beneficiază de indemnizaţie, în condiţiile art. 186 alin. 11 din Legea nr. 95/2006.

Faţă de aceste considerente, în baza art. 312 C.pr.civ. Curtea va respinge recursul declarat de reclamantul T.P., împotriva sentinţei civile nr.  2558 din 18.08.2010, a Tribunalului Maramureş, pe care o va menţine în întregime.

Domenii speta

Spete similare