Anulare act administrativ

Sentinţă civilă 1451 din 14.09.2010


Prin sentinta civila nr. 1451 din 14.09.2010 a Tribunalului Arad, pronuntata în dosarul nr. 2311/108/2010, a fost respinsa actiunea în contencios administrativ formulata de reclamanta – autoritate publica locala, împotriva pârâtelor Curtea de Conturi a României – Departamentul de coordonare a verificarii bugetelor unitatilor administrativ teritoriale si Camera de Conturi.

În considerentele hotarârii, tribunalul a statuat ca, referitor la drepturile de natura salariala acordate functionarilor publici si personalului încadrat cu contract de munca din aparatul propriu al reclamantei, conform Contractului colectiv de munca încheiat la nivelul institutiei, instanta retine, pe de o parte ca art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996, privind contractul colectiv de munca,  prevede posibilitatea încheierii contractelor colective de munca si pentru salariatii institutiilor bugetare, cu obligatia respectarii interdictiei negocierii de clauze referitoare la drepturile ale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale.  Pe de alta parte, art. 157 din Codul muncii stabileste ca salariile se determina prin negocieri individuale sau/si colective între angajator si salariati sau reprezentanti ai acestora (alin. 1), dar conform alin. 2, „Sistemul de salarizare a personalului din autoritatile si institutiile publice finantate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale si bugetele fondurilor speciale se stabileste prin lege, cu consultarea organizatiilor sindicale reprezentative”.

Coroborarea dispozitiilor art. 157 din Codul muncii cu cele ale art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996 republicata conduce la concluzia ca drepturile salariale ale personalului din autoritatile si institutiile publice finantate integral sau în majoritate de la bugetul de stat se stabilesc prin lege, cu consultarea organizatiilor sindicale, ceea ce nu împiedica salariatii si sindicatul sa stabileasca prin negocieri colective, cu ocazia contractului colectiv de munca drepturi salariale suplimentare, a carora finantare se suporta exclusiv de catre autoritatea/institutia publica din alte venituri decât cele ale statutului.

Conform art. 5 alin. 1 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, veniturile bugetare locale se constituie din venituri proprii, formate din impozite, taxe, contributii, alte varsaminte si venituri, precum si cote defalcate din impozitul pe venit (lit. a); venituri ale bugetului de stat (lit. b); subventii de la bugetul de stat si de la alte bugete (lit. c); donatii si sponsorizari (lit. d), iar fundamentarea, dimensionarea si repartizarea cheltuielilor bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinatii se efectueaza în concordanta cu atributiile si prioritatile autoritatilor administratiei publice locale, în vederea functionarii lor si în interesul colectivitatilor locale respective (potrivit alin. 3).

Obiectul Legii nr. 388/2007 Legea bugetului de stat pe anul 2008 îl constituie „stabilirea volumului veniturilor si a structurii acestora, pe capitole si subcapitole, al cheltuielilor pe destinatii si pe ordonatori principali de credite pentru bugetul de stat, bugetele Fondului national unic de asigurari sociale de sanatate, creditelor externe, fondurilor externe nerambursabile, precum si pentru sumele alocate din venituri proprii, pentru anul 2008”, conform art. 1.

Potrivit art. 2 alin. 1 din aceeasi lege, sinteza bugetului de stat (venituri si cheltuieli) pe anul 2008 este prevazuta în anexa nr. 1, aceasta reflectând si cheltuielile de personal. Sinteza cheltuielilor bugetare pe anul 2008, conform art. 2 alin. 3, pe surse de finantare, cu detalierea pe capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole si alineate, dupa caz, este prevazuta în anexa nr. 2, care la capitolul „CHELTUIELI – BUGET DE STAT” cuprinde la Titlul I „Cheltuieli de personal” în grupa 10, din care face parte articolul 01 – Cheltuieli salariale în bani, precum si art. 01 alin. 30 „Alte drepturi salariale în bani”. La grupa 20 figureaza Titlul II „BUNURI SI SERVICII”, care la art. 13 cuprinde „Pregatire profesionala”.

Cheltuielile bugetare sunt detaliate în bugetele ordonatorilor principali de credite pe surse de finantare, iar în cadrul acestora, pe capitole, subcapitole, titluri, paragrafe, articole si alineate de cheltuieli, potrivit art. 5 din aceeasi lege.

Contractul colectiv de munca reprezinta, într-adevar, legea partilor, fiind opozabil partilor contractante, care au obligatia sa îl respecte, dar, în acelasi timp, aplicarea contractului colectiv de munca se poate face doar cu respectarea celorlalte dispozitiile legale incidente în materia salarizarii, si anume ale Legii nr. 188/1999 în privinta functionarilor publici si a Legii nr. 273/2006, argument sustinut si de art. 9 al contractului colectiv de munca unic la nivel national pe anii 2007 - 2010, ce prevede obligatia pentru sindicate si ministere de a purta negocieri cu guvernul pentru stabilirea fondurilor aferente personalului institutiilor finantate de la bugetul de stat si pentru constituirea surselor, înainte de adoptarea bugetului de stat, precum si în vederea modificarii ulterioare a acestuia, în scopul salarizarii si acordarii celorlalte drepturi prevazute în prezentul contract.

De asemenea, alin. 2 al aceluiasi art. 9 din contractul colectiv de munca unic la nivel national pe anii 2007 - 2010 prevede obligatia partilor contractante de a purta negocieri în vederea includerii drepturilor respective în actele normative prin care se reglementeaza astfel de drepturi, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate sau cu identificarea altor resurse pentru acoperirea cheltuielilor suplimentare, urmând ca, potrivit art. 9 alin. 3, doar pe baza fondurilor aprobate în conditiile prevazute la alin. 1, partile sa negocieze utilizarea acestora pentru stabilirea salariilor si a celorlalte drepturi de personal la institutiile publice.

În consecinta, nu se pune problema nulitatii unor clauze ale contractului colectiv de munca ce stabilesc alte drepturi salariale decât cele prevazute de legi, ci doar verificarea sursei de plata a acestora, în conditiile în care angajatorul – institutie finantata de la bugetul de stat poate acorda, în principiu, salariatilor sai si alte drepturi salariale decât cele prevazute de lege, cu conditia ca achitarea lor sa se faca din alte surse decât bugetul de stat.

În ceea ce priveste functionarii publici – ce constituie o parte a salariatilor reclamantei – situatia difera fata de personalul contractual în ceea ce priveste salarizarea lor si limitele acordului colectiv de munca.

Astfel, potrivit art. 31 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 Republicata privind Statutul functionarilor publici (forma în vigoare în anul 2008), salarizarea functionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru functionarii publici. În continuare, Legea nr. 188/1999 reglementeaza drepturile acestei categorii de salariati, iar la art. 72 alin. 1 stabileste limitativ masurile referitor la care autoritatile si institutiile publice pot încheia anual, în conditiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale functionarilor publici sau cu reprezentantii functionarilor publici (restrângere reflectata de folosirea sintagmei „numai masuri”), si anume constituirea si folosirea fondurilor destinate îmbunatatirii conditiilor la locul de munca; sanatatea si securitatea în munca; programul zilnic de lucru; perfectionarea profesionala; alte masuri decât cele prevazute de lege, referitoare la protectia celor alesi în organele de conducere ale organizatiilor sindicale.

Aceeasi idee este preluata de art. 22 alin. 1 din HG nr. 833/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor paritare si încheierea acordurilor colective, ce defineste acordul colectiv ca fiind conventia încheiata în forma scrisa între autoritatea sau institutia publica si functionarii publici din cadrul autoritatii sau institutiei publice respective, prin sindicatele reprezentative ale acestora ori prin reprezentantii alesi, în care sunt stabilite anual masuri referitoare la: constituirea si folosirea fondurilor destinate îmbunatatirii conditiilor la locul de munca; sanatatea si securitatea în munca; programul zilnic de lucru; perfectionarea profesionala; alte masuri decât cele prevazute de lege, referitoare la protectia celor alesi în organele de conducere ale organizatiilor sindicale sau desemnati ca reprezentanti ai functionarilor publici.

Asadar, acordurile colective ale functionarilor publici prezinta particularitatea fata de contractele colective de munca ale personalului contractual ca sunt limitate prin dispozitiile legale de mai sus la masurile prezentate în cele 2 alineate precedente, ceea ce nu împiedica autoritatea/institutia publica si reprezentantii functionarilor publici sa convina asupra unor drepturi salariale cu respectarea urmatoarelor conditii: sa fie alte drepturi decât cele reglementate prin dispozitii legale; sursa lor de finantare sa fie constituita din alte venituri decât cele de la bugetul de stat (aceste doua conditii fiind aplicabile atât functionarilor publici, cât si personalului contractual); drepturile salariale convenite sa vizeze doar masurile prevazute de art. 72 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 republicata si art. 22 alin. 1 din HG nr. 833/2007 (conditie specifica functionarilor publici).

În sprijinul acestei idei trebuie amintita si Decizia Curtii Constitutionale nr. 768/18.09.2007 prin care a fost respinsa exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 12 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de munca si ale art. 48 din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, cu urmatoarele considerentele:

„Referitor la sustinerea ca art. 12 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 130/1996 contravine dispozitiilor art. 41 alin. (2) si (5) din Constitutie, Curtea constata ca este neîntemeiata. Potrivit art. 41 alin. (2) din Constitutie, dreptul salariatilor la masuri de protectie sociala se exercita în conditiile legii. Alin. (5) al aceluiasi articol garanteaza dreptul la negocieri colective în materie de munca si caracterul obligatoriu al conventiilor colective, dar negocierile si conventiile colective trebuie desfasurate, respectiv încheiate cu respectarea dispozitiilor legale.

Conform principiilor de baza ale contractelor colective de munca, astfel de contracte constituie legea partilor, iar în continutul lor nu pot fi stabilite drepturi sub nivelul minimal prevazut de lege si de contractul colectiv încheiat la nivel superior.

Contractele colective de munca încheiate pentru salariatii institutiilor publice au un regim juridic special, determinat de situatia deosebita a partilor acestor contracte. Astfel, cheltuielile necesare pentru functionarea institutiilor publice, inclusiv drepturile salariale ale salariatilor, sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale ale comunelor, ale oraselor si ale judetelor.

Art. 137 alin. (1) din Constitutie prevede ca: "(1) Formarea, administrarea, întrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ-teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate prin lege". În aceste conditii se impune ca si drepturile salariale ale salariatilor institutiilor publice sa fie stabilite prin lege în limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor si nu pot fi modificate prin conventii colective.”

În consecinta, drepturile salariale prevazute de lege în favoarea salariatilor institutiilor publice nu pot fi modificate, sursa lor de finantare fiind bugetul de stat, buget ce nu poate fi utilizat pentru plata altor drepturi salariale decât cele prevazute de lege.

Tinând cont, însa, de faptul ca, potrivit art. 5 alin. 1 din Legea nr. 273/2006, veniturile bugetare locale cuprind pe lânga venituri ale bugetului de stat si subventii de la bugetul de stat si de la alte bugete, si venituri proprii (formate din impozite, taxe, contributii, alte varsaminte si venituri, precum si cote defalcate din impozitul pe venit), dar si donatii si sponsorizari, deci exista resurse pentru achitarea unor drepturi stabilite în favoarea salariatilor prin conventii colective încheiate cu angajatorul, iar dreptul la negocieri colectiva este recunoscut în materie de munca si caracterul obligatoriu al conventiilor colective sunt garantate prin Constitutie (art. 41 alin. 5), tribunalul retine ca drepturile salariale stabilite prin legi nu pot face obiectul negocierilor colective între salariati si angajatorul – institutie publica, ceea ce nu împiedica convenirea unor drepturi de natura salariala suplimentare, diferite de cele stabilite prin legi, cu conditia ca sursa acestora de finantare, în conditiile în care partile contractului colectiv de munca nu au procedat în conformitate cu art. 9 alin. 2 din contractul colectiv de munca unic la nivel national pe anii 2007 – 2010, sa fie alte venituri decât cele asigurate de la bugetul de stat.

Pe de alta parte, analizarea de catre instanta de contencios administrativ a drepturilor de natura salariala ale functionarilor publici si deci a clauzelor contractului colectiv de munca în raport de prevederile legilor de salarizare nu reprezinta o încalcare a competentei functionale, având în vedere ca Legea nr. 188/1999 atribuie în mod expres în competenta materiala a instantei de contencios administrativ o serie de litigii ce vizeaza raporturile de munca ale functionarilor publici, prevederi speciale ce nu intra în conflict cu dispozitiile art. 24 alin. 2 din Legea nr. 130/1996 republicata („Nulitatea clauzelor contractuale se constata de catre instanta judecatoreasca competenta, la cererea partii interesate”) cu atât mai mult cu cât, asa cum am aratat deja, nu se pune problema nulitatii clauzelor acordului - Contract colectiv de munca încheiat.

 Pe de alta parte, drepturile functionarilor publici sunt prevazute de Legea nr. 188/1999 republicata si de OG nr. 6/2007 privind unele masuri de reglementare a drepturilor salariale si a altor drepturi ale functionarilor publici pâna la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare si alte drepturi ale functionarilor publici, precum si cresterile salariale care se acorda functionarilor publici în anul 2007, modificata prin OG nr. 9/2008.

Drepturile de natura salariala prevazute de Legea nr. 188/1999 republicata erau în anul 2008: salariul de baza (art. 31 lit. a); sporul pentru vechime în munca (art. 31 lit. b); suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare (art. 31 lit. c si d); sporul pentru munca peste durata normala a timpului de lucru sau în zilele de sarbatori legale ori declarate zile nelucratoare (art. 33 alin. 2); indemnizatia de concediu si prima egala cu salariul de baza din luna anterioara plecarii în concediu (art. 35).

În plus, art. 32 din aceeasi lege prevede gratuitatea uniformei pentru functionarii publici care, potrivit legii, sunt obligati sa poarte uniforma în timpul serviciului. Art. 37 din Legea nr. 188/1999 prevede obligatia autoritatilor si a institutiilor publice de a asigura functionarilor publici conditii normale de munca si igiena, de natura sa le ocroteasca sanatatea si integritatea fizica si psihica.

Drepturile prevazute de OG nr. 6/2007 modificata prin OG nr. 9/2008 erau: salariul de baza (art. 4); indemnizatia de conducere (art. 5); în limita a 20% din numarul de posturi corespunzatoare functiilor publice, se poate acorda un salariu de merit lunar de pâna la 15% din salariul de baza (art. 8); spor de vechime în munca (art. 11); spor pentru munca prestata în timpul noptii (art. 12); pentru orele prestate peste durata normala a timpului de lucru functionari publici au dreptul la recuperare sau la plata unui spor din salariul de baza (art. 13); functionarii publici care poseda titlul stiintific de „doctor” beneficiaza de un spor pentru titlul stiintific de 15% din salariul de baza (art. 14); sporul de confidentialitate (art. 15); sporul pentru conditii vatamatoare, de pâna la 10% din salariul de baza, pentru functionarii publici care îsi desfasoara activitatea în cadrul autoritatilor si institutiilor publice în care functioneaza instalatii care genereaza câmpuri electromagnetice de radiofrecventa produse de emitatori pentru comunicatii, instalatii de microunde, instalatii de curenti de înalta frecventa sau statii de bruiaj (art. 16); spor de pâna la 5% din salariul de baza pentru functionarii publici din cadrul Oficiului pentru Migratia Fortei de Munca, care participa la selectia si recrutarea fortei de munca pentru lucrul în strainatate; pentru activitatea desfasurata, functionarii publici au dreptul la un premiu anual, egal cu salariul mediu lunar de baza (art. 18); alte premii si stimulente acordate în conditiile art. 19 si 20; indemnizatia pentru concediul de odihna si o prima egala cu salariul de baza brut din luna anterioara plecarii în concediu (art. 22 si art. 23); indemnizatie de instalare la încadrarea într-o autoritate sau institutie publica din alta localitate decât cea de domiciliu, în primul an de activitate dupa absolvirea studiilor (art. 29). 

Drepturile salariale ale personalului contractual din institutiile publice sunt reglementate de OG nr. 10/2008 privind nivelul salariilor de baza si al altor drepturi ale personalului bugetar salarizat potrivit OUG nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza pentru personalul contractual din sectorul bugetar si personalului salarizat potrivit anexelor nr. II si III la Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza în sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoane care ocupa functii de demnitate publica, precum si unele masuri de reglementare a drepturilor salariale si a altor drepturi ale personalului contractual salarizat prin legi speciale: salariul de baza; salariu de merit lunar de pâna la 15% din salariul de baza pentru 15% din personal (art. 10); premii lunare în limita a 2% din cheltuielile cu salariile aferente personalului contractual (art. 11); spor de confidentialitate (art. 13); spor pentru conditii vatamatoare, de pâna la 10% din salariul de baza, personalului contractual care desfasoara activitate în cadrul autoritatilor si institutiilor publice, inclusiv personalului încadrat în centrala Ministerului Afacerilor Externe, în care functioneaza instalatii care genereaza câmpuri electromagnetice de radiofrecventa produse de emitatori pentru comunicatii, instalatii de microunde, instalatii de curenti de înalta frecventa si statii de bruiaj (art. 14); spor pentru conditii periculoase pentru personalul contractual din Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, care participa efectiv în campaniile de prevenire si combatere a zoonozelor (art. 15); sporurile prevazute de art. 16 pentru personalul din cadrul Institutului de Investigare a Crimelor Comunismului în România; alte drepturi de natura salariala care se acorda potrivit dispozitiilor legale în vigoare (art. 17); compensarea cu timp liber sau spor pentru munca suplimentara (art. 18); spor de vechime în munca (art. 22); indemnizatiei de concediu de odihna (art. 23).

 La fel este cazul „sumelor de reprezentare” si a sporului de fidelitate acordat, convenite de partile acordului – contract colectiv de munca. Mai mult, stabilirea unor astfel de drepturi salariale de genul „sumelor de reprezentare” prin acordul de mai sus în privinta functionarilor publici încalca prevederile art. 12 din Legea nr. 130/1996, din moment ce exista o prevedere legala referitoare la tinuta functionarilor, si anume art. 32 din Legea nr. 188/1999 republicata, care  nu prevede acordarea unei sume de bani, ci a uniformei în mod gratuit pentru functionarii ce trebuie sa poarte o astfel de tinuta. Asadar, si plata acestor „sume de reprezentare” din veniturile provenite de la bugetul de stat este nelegala. 

Instanta mai constata ca plata în anul 2008 a sporurilor care au fost prevazute în Contractul Colectiv de Munca încheiat la nivelul reclamantei pentru care s-a dispus recuperarea prin decizia atacata prin actiunea de fata, din veniturile provenite de la bugetul de stat, s-a facut si cu încalcarea prevederilor art. 14 alin. 3 si art. 23 alin. 1 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale.

Potrivit alin. 3  al art. 14, „nici o cheltuiala nu poate fi înscrisa în bugetele prevazute la art. 1 alin. 2 si nici nu poate fi angajata si efectuata din aceste bugete, daca nu exista baza legala pentru respectiva cheltuiala” iar art. 23 alin. 1 dispune ca „Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor si destinatiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale.”. 

În ce priveste sumele de reprezentare, pentru tinuta vestimentara, chiar daca ele au fost prevazute în Contractul colectiv de munca, acordarea lor este nelegala pentru ca s-a facut cu încalcarea art. 32 din Legea nr. 188/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, care nu  prevede acordarea unei sume de bani lunare, ci a uniformei în mod gratuit pentru functionarii ce trebuie sa poarte o astfel de tinuta. În consecinta si plata acestor sume din veniturile provenite de la bugetul de stat este nelegala.

În acest sens s-a pronuntat si Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 768/18.09.2007, la care am facut referire în cele ce preced.

Asa dupa cum am aratat anterior în considerentele sentintei, aceste sporuri si sume puteau fi platite functionarilor publici, respectiv personalului contractual, din cadrul reclamantei în baza Contractului colectiv de munca si a acordului colectiv de munca, numai daca ele proveneau din alte surse de finantare, având la baza alte venituri decât cele de la bugetul de stat.

Concluzionând, prin plata acestor sume de la bugetul de stat catre functionarii publici si personalul contractual angajat la reclamanta, bugetul comunei a fost prejudiciat cu suma totala de 54.916,93 lei.

Instanta constata ca sporul de dificultate prevazut de art. II alin. 1 din Legea nr. 263/27.06.2006, platit membrilor Comisiei locale pentru aplicarea legilor fondului funciar, s-a facut cu încalcarea acestor dispozitii, pentru ca acesta nu putea fi acordat decât pentru o perioada de 1 an calculata de la data intrarii în vigoare a acestei legi, respectiv pentru perioada 6 iulie 2006  pâna la data de 6 iulie 2007.

Sustinerile reclamantei ca aceasta limita reprezinta o limita minima si nicidecum maxima pâna la care poate fi acordat acest spor sunt neîntemeiate. Limitarea acordarii sporului respectiv la termenul de 1 an de la data publicarii acestei legi, trebuie privita din punctul de vedere al scopului în care a fost adoptata OUG nr. 209/2005, din a carei expunere de motive se poate trage concluzia ca adoptarea acestui act normativ si a modificarilor ulterioare, s-a facut tocmai în scopul impulsionarii solutionarii dosarelor de reconstituire si retrocedare a proprietatilor.