Contencios administrativ. Analiza legalităţii actelor emise de Curtea de Conturi. Drepturi acordate personalului încadrat în instituţiile publice, în baza contractelor colective de muncă: suma de reprezentare şi acordarea masei calde

Sporul de dispozitiv. Incidenţa prevederilor Legii nr. 84/2012 – efectul exonerator de la plata sumelor prevăzute în acest act normativ.

•Legea nr. 130/1996

•Legea nr. 84/2012

•Decizia Curţii Constituţionale nr. 1601/9.12/2010

Sumele de reprezentare şi acordarea mesei calde (indemnizaţie de hrană) reprezintă obligaţii izvorâte din contractul colectiv de muncă, nu constituie drepturi de natură salarială.

Nulitatea unor clauze contractuale trebuie constatată de instanţa de judecată, în cadrul unei acţiuni având un asemenea obiect, cu atât mai mult cu cât contractele au fost înregistrate la inspectoratele teritoriale de muncă şi necontestate.

Prin intrarea în vigoare a Legii nr. 285/2010, sporul de dispozitiv nu se regăseşte printre sporurile, indemnizaţiile speciale, compensaţiile, ce se acordă personalului bugetar. Actul normativ care a reglementat acordarea sporului de dispozitiv (Legea nr.138/1999) a fost abrogat expres prin art.48 din Legea-cadru a salarizării. Sporul se acordă potrivit unui cadru normativ existent (Decizia C.C. nr. 1601/9.12/2010 )

Prin Sentinţa nr.3268 din 18 septembrie 2012 pronunţată de Tribunalul Mureş-Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr.4476/102/2011, s-a respins cererea formulată de reclamantul Gal Lajos în calitate de Primar al comunei Eremitu respectiv în numele Comunei Eremitu, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi a Judeţului Mureş, ca fiind neîntemeiată.

În motivarea acestei hotărâri s-a arătat că pretenţiile reclamantului sunt întemeiate pe prevederile contractului colectiv de muncă nr. 115/20/2006, înregistrat la Direcţia Judeţeană de Muncă şi Solidaritate  Socială sub nr. 33/2006, împreună cu Actul adiţional nr.1/2007 înregistrat sub nr. 1/2007, contractului colectiv de muncă nr. 3650/2010, înregistrat la Direcţia Judeţeană de Muncă şi Solidaritate  Socială sub nr. 273/15.12.2010.

Instanţa a reţinut că,  potrivit principiului invocat de reclamant convenţiile legal făcute au putere de lege între părţile contractante.

În prezenta cauză, însă contractul colectiv de muncă încheiat între Consiliul local al Comunei Eremitu  şi  Funcţionarii Publici şi personalul contractual care face parte din aparatul propriu al Consiliului local al comunei Eremitu nu a fost încheiat cu respectarea dispoziţiilor actelor normative care reglementează drepturile funcţionarilor publici şi ca atare nu poate constitui temei pentru acordarea  de sume de bani cu titlu de indemnizaţii de hrană şi  de reprezentare.

Pentru a ajunge la această concluzie instanţa a avut în vedere faptul că, a fost învestită cu o contestaţie împotriva unei măsuri luate de Camera de Conturi a judeţului Mureş în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute de art.1 alin.1 din Legea 94/1992 de a exercita controlul asupra modului de întrebuinţare a resurselor financiare publice. În exercitarea acestui control, camerele judeţene de conturi verifică şi urmăresc modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice, potrivit art.2 lit.a, fapt care presupune şi verificări şi aprecieri cu privire la legalitatea actelor de negociere a unor drepturi de natură salarială acordate astfel angajaţilor din cadrul aparatului propriu al Consiliului local al comunei Eremitu, autoritate care utilizează fonduri publice. Controlul de legalitate efectuat de Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale sau, după caz, direcţiile generale teritoriale de muncă şi protecţie socială în baza art. 26 şi 27 din legea nr. 130/1996  este unul sumar şi limitat. Potrivit acestor dispoziţii legale la înregistrarea contractelor colective de muncă, Ministerul Muncii si Protecţiei Sociale sau, după caz, direcţiile generale teritoriale de muncă şi protecţie socială vor verifica dacă acestea conţin anumite clauze. Este de fapt un control de formă.

Pe cale de consecinţă, în cadrul contestaţiei, instanţele sunt învestite inclusiv cu analizarea pe cale incidentală a legalităţii acordării unor astfel de drepturi salariale prin negociere colectivă, fără a pronunţa nulitatea acestor acte de negociere colectivă.

Conform prevederilor art. 157 alin.2 din Legea nr. 53/2003 „sistemul de salarizare a personalului din autorităţile si instituţiile publice finanţate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale se stabilesc prin lege, cu consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative”.

Art. 137 alin. 1 din Constituţie stipulează că „formarea, administrarea, întrebuinţarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ teritoriale si ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege”.

Art. 31 alin. 1 lit.a,b,c si d si alin.2 din Legea nr. 188/1999 prevede că „pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Funcţionarii publici beneficiază de prime si alte drepturi salariale în condiţiile legii”.

Pe de altă parte, conform art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007 „acordurile colective se încheie pentru funcţionarii publici din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice, însă clauzele înscrise în raporturile colective nu pot stabili drepturi suplimentare faţă de cele reglementate prin lege”.

Instanţa a reţinut că, drepturile funcţionarilor publici în general şi implicit ale celor din cadrul Primăriei comunei Eremitu  sunt reglementate de Legea specială, nr.188/1999, ceea ce presupune că au drepturile stabilite prin acest act normativ.

Funcţionarii publici nu pot negocia alte sporuri sau drepturi faţă de cele acordate de legiuitor.

Potrivit prevederilor art. 12 alin. 1 din Legea nr.130/1996 contractele colective de muncă se pot încheia şi pentru salariaţii instituţiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale.

Instanţa a reţinut că, acordarea alocaţiei individuale de hrană (indemnizaţia de hrană) este reglementată  prin Legea nr. 142/1998 iar dreptul la uniformă  este prevăzută de art. 32 din Legea nr. 188/1999 însă sumele achitate salariaţilor Primăriei comunei Eremitu nu se încadrează în prevederile acestor acte normative.

Din cele arătate mai sus, rezultă că, contractul colectiv de muncă încheiat între Consiliul local al Comunei Eremitu şi  Funcţionarii Publici şi personalul contractual care face parte din aparatul propriu al Consiliului local al comunei Eremitu nu a fost încheiat cu respectarea dispoziţiilor actelor normative care reglementează drepturile funcţionarilor publici şi ca atare nu poate constitui temei pentru acordarea  de sume de bani cu titlu de indemnizaţii de hrană şi  de reprezentare.

Instanţa a mai reţinut că, funcţionarii publici pot beneficia de sporuri salariale şi alte drepturi băneşti numai  în condiţiile stabilite prin acte normative de salarizare a funcţionarilor publici şi de legislaţia specifică autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

Cu privire la sporul de dispozitiv, instanţa a reţinut următoarele:

Primăria comunei Eremitu este o instituţie publică, cu atribuţii specifice de îndeplinire a sarcinilor date de lege acestei autorităţi publice locale şi  de îndeplinire a hotărârilor consiliului local, acesta din urmă şi el o autoritate publica locală.

Aceasta înseamnă că întreaga activitate, organizarea şi funcţionarea acestei structuri este în sarcina administraţie publice locale, iar cadrul reglementar, inclusiv în ce priveşte salariaţii, funcţionari publici sau personal contractual, este prevăzut prin acte normative emise de autorităţile publice locale. Cu excepţia, desigur, a acelor acte normative în care sunt prevăzute drepturile, inclusiv cele salariale, şi obligaţiile specifice funcţionarilor publici şi a personalului contractual bugetar.

Cu alte cuvinte, este evident că un ordin al ministrului administraţiei şi internelor, ce conduce o autoritate a administraţiei publice centrale, nu poate avea incidenţă în ce priveşte funcţionarii publici şi personalul contractual al unei instituţii publice subordonată altei autorităţi publice.

Nici dispoziţiile Legii nr. 138/1999 nu sunt aplicabile angajaţilor Primăriei Eremitu întrucât art. 1 din acest act normativ determină sfera salariaţilor cărora li se aplică dispoziţiile acestei legi, printre ei nu se numără şi funcţionari publici ori personal contractul ce-si desfăşoară activitatea la autorităţi ale administraţiei publice local.

Or, chiar constituţional administraţia publică centrală este prevăzută separat de autoritatea publică a administraţiei publice locale – administraţia publică centrală este prevăzută la art. 116 - 119 din Constituţie, iar administraţia publică locală la art. 120 – 123 din Constituţie.

Este de principiu că orice act administrativ, cum este si Ordinul nr. 496/28.07.2003 emis de Ministrul Administraţiei şi Internelor, nu se aplică decât sferei persoanelor faţă de care acest act are incidenţă şi în raport cu care este apt să nască, modifice sau încheie raporturi juridice. În acest sens, Legea nr. 554/2004 defineşte la art. 2 lit. c actul administrativ ca fiind acel „act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Or, executarea legii la care se refera Ordinul nr. 496/2003 este Legea nr. 138/1999, lege care nu se aplică funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul administraţiei publice locale (aici se are în vedere şi instituţiile publice subordonate administraţiei publice locale).

De altfel, art. 47 din Legea nr. 138/1999 prevede imperativ că “Personalul civil din ministerele si instituţiile centrale prevăzute la art. 1 beneficiază de drepturile salariale reglementate în legislaţia aplicabilă în sectorul bugetar şi de unele drepturi salariale prevăzute în prezenta lege.”, ceea ce conduce la concluzia că legiuitorul a avut în vedere, prin dispoziţiile Legii nr. 138/1999, ca sfera salariaţilor şi a drepturilor salariale să fie doar în raport cu angajaţii din ministerele si instituţiile centrale, excluzând, astfel, administraţia publică locală ca şi instituţiile publice subordonate acesteia.

De asemenea, instanţa a mai reţinut că potrivit Deciziei nr. 37/14.12.2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, publicată în M.Of. nr. 217/07.04.2010, dispoziţiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea şi alte drepturi  ale personalului militar din instituţiile publice de apărare  naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii  se interpretează în sensul că indemnizaţia de dispozitiv lunară în cuantum de 25% din salariul de bază, prevăzută de art. 13 din acest act normativ, se acordă funcţionarilor publici  şi personalului contractual  care îşi desfăşoară activitatea  în cadrul M.A.I. şi în instituţiile publice din subordinea ministerului, precum şi personalului care îşi desfăşoară activitatea  în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale şi a prefecturilor care au beneficiat de  acest drept salarial şi înainte de transfer sau detaşare din cadrul fostului Minister de Interne.

Deciziile pronunţate de Î.C.C.J. în interesul legii sunt obligatorii  pentru instanţe, conform prevederilor art. 329 alin. 3 din C.proc.civ. Instanţa reţine că angajaţii Primăriei Eremitu nu se încadrează în prevederile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 astfel cum au fost lămurite de Î.C.C.J. prin Decizia nr. 37/14.12.2009 pronunţată în interesul legii.

Potrivit art. 55 alin. 1 din Legea nr.571/2003, sunt considerate venituri din salarii toate veniturile în bani şi/sau în natură obţinute de o persoană fizică ce desfăşoară o activitate în baza unui contract individual de muncă sau a unui statut special prevăzut de lege, indiferent de denumirea veniturilor ori de forma sub care ele se acordă.

Instanţa a reţinut că, obligaţia angajatorului  de  a plăti sporul de dispozitiv  în baza sentinţelor civile nr. 452/2007, 931/2007 pronunţate de Tribunalul Mureş se întinde atât timp cât subzistă temeiul legal care  a stat la baza pronunţării hotărârii.

Prevederile Legii nr. 138/1999 în baza cărora au fost pronunţate hotărârile judecătoreşti  au fost abrogate prin Legea nr. 330/2009.

În prezenta cauză, contractul colectiv de muncă încheiat între Consiliul local al Comunei  şi  Funcţionarii Publici şi personalul contractual care face parte din aparatul propriu al Consiliului local al comunei  Eremitu nu a fost încheiat cu respectarea dispoziţiilor actelor normative care reglementează drepturile funcţionarilor publici şi ca atare nu poate constitui temei pentru acordarea  de sume de bani cu titlu de indemnizaţie de dispozitiv.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Comuna Eremitru prin Primar M. P., solicitând modificarea hotărârii şi admiterea cererii, în sensul  anulării parţiale a Deciziei nr.558/28.04.2011 cpt.1 lit.a şi b ale Cap.I şi pct.1 şi 2 ale Cap.II.

În motivarea recursului s-a arătat că, controlul de nelegalitate în baza prevederilor art.24 din Legea nr.130/1996 (în vigoare la data încheierii  contractului colectiv de muncă în cauză), aparţine în exclusivitate instanţelor de judecată specializate, orice încercare de arogare a  acestor competenţe de către altă instituţie, fie ea şi Curtea de Conturi, venind în evidentă contradicţie cu dispoziţiile art.126 din Constituţie, potrivit cărora justiţia se înfăptuieşte de instanţele de judecată. Or, în acest sens s-a arătat că, contractul colectiv de muncă în cauză este unul în vigoare, legalitatea acestuia nefiind  contestată în faţa instanţelor de judecată, neexistând o hotărâre în acest sens. Cu privire la acest aspect s-a arătat faptul că, într-adevăr  în contractele colective de muncă nu se pot cuprinde clauze referitoare la drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale. Întocmai esenţa prezentei cauze este faptul că părţile  contractante nu au cuprins în  contractul colectiv de muncă criticat clauze  contractuale prin care să se fi negociat drepturi  ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale, sens în care nu s-a încălcat nicio prevedere legală în materie, întrucât nici masa caldă zilnică şi nici sumele acordate pentru asigurarea unei ţinute  decente nu constituie drepturi de natură salarială reglementate de Legea nr.130/1996 şi nu reprezintă contravaloarea muncii prestate de fiecare funcţionar ori salariat în parte, acordându-se în mod legal tuturor persoanelor care fac parte din aparatul propriu al primarului.

Totodată, cu privire la recuperarea prejudiciului produs, recurenta solicită a se lua act de dispoziţiile Legii nr.84/2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, prin care se dispune „exonerarea de la plata pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială stabilite în condiţiile art.1 (în cazul de faţă, prin contract colectiv de muncă), pe care personalul din sectorul bugetar trebuie să le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori drept consecinţă a  constatării de către Curtea de Conturi a unor  prejudicii”

Curtea de Conturi a României a formulat concluzii scrise.

Analizând recursul declarat din perspectiva motivelor invocate şi a prevederilor art.3041 C.pr.civ., Curtea a reţinut următoarele:

Prin decizia nr.558/2011 pct.1, a Curţii de Conturi a României-Camera de Conturi Mureş s-a decis: la pct.1a, suspendarea plăţii din bugetul UATC Eremitu către personalul din aparatul propriu a unor drepturi prevăzute în  contractul/acordul colectiv de muncă, reprezentând contravaloarea mesei calde şi a sumelor de reprezentare pentru asigurarea  unei ţinute decente, începând cu data de 01.04.2011 iar la pct.1b, suspendarea plăţii indemnizaţiei de dispozitiv lunară de 25% din salariul de bază începând cu data de 01.04.2011.

La pct.II al deciziei arătate s-a decis stabilirea întinderii şi recuperarea prejudiciului creat bugetului local prin angajarea şi efectuarea unor cheltuieli nelegale reprezentând drepturi cordate salariaţilor în perioada ianuarie 2008-decembrie 2010 cu titlu de sume de reprezentare şi contravaloare masă caldă, respectiv stabilirea întinderii şi recuperarea prejudiciului rezultat din plata indemnizaţiei de dispozitiv începând cu data de 01.01.2010.

Este evident că temeiul acordării salariaţilor a sumelor reprezentând indemnizaţie de hrană şi sume de reprezentare, îl reprezintă obligaţiile izvorâte din contractul colectiv de muncă, convenţie obligatorie faţă de părţile contractante şi subiectele de drept asupra cărora se răsfrâng efectele lor. Într-adevăr, drepturile salariale ale personalului bugetar se stabilesc prin lege, dar acordarea masei calde zilnice sau contravaloarea ei, precum şi a sumelor de reprezentare, nu constituie drepturi de natură salarială şi prin urmare nu pot fi asimilate acestora, fiind obligaţii contractuale asumate de angajator pentru a asigura un climat corespunzător desfăşurării activităţii la locul de muncă.

Potrivit art. 7 din Legea nr.130/1996, contractele colective de muncă încheiate cu respectarea dispoziţiilor legale, constituie legea părţilor. Legea reglementează şi condiţiile în care se analizează respectarea dispoziţiilor legale de încheiere a contractelor colective de muncă. La înregistrarea contractelor colective de muncă, MMPS sau după caz Direcţiile teritoriale, verifică dacă contractele conţin clauze negociate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 8 din lege şi au obligaţia să sesizeze, dacă este cazul, părţile contractante (art. 27 din Legea nr. 130/1996). În art. 8 alin. 1, se prevede că, clauzele contractului colectiv de muncă pot fi stabilite numai în condiţiile prevăzute de prezenta lege, iar în art. 12 alin. 1 se prevede că, prin contractele colective de muncă încheiate pentru salariaţii din instituţiile bugetare, nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale. Cu toate acestea, contractul colectiv de muncă( filele 41-46 dosar fond) şi actul adiţional la acesta (fila 39 dosar fond) au fost înregistrate la DJMSS Mureş în 2006 şi 2007,  presupunându-se că au fost verificate condiţiile de legalitate menţionate din moment ce nu s-a refuzat înregistrarea şi în plus,  alocarea sumelor necesare punerii în aplicare a prevederilor contractuale s-a făcut prin hotărâri ale Consiliului local al Comunei Eremitu ( filele 47-91 dosar fond ), hotărâri care nu s-au atacat pentru nelegalitate.

În altă ordine de idei, nefiind vorba de drepturi de natură salarială, nici nu s-ar pune problema interzicerii acordării lor prin contractul colectiv de muncă, dar, chiar şi în situaţia în care ar fi vorba de clauze potrivnice prevederilor legale, nulitatea acestora ar trebui constatată, or, în cazul în speţă, nu s-a constatat nulitatea clauzei în baza căreia s-au acordat sumele care formează obiectul deciziei contestate, de către o instanţă judecătorească în cadrul unei acţiuni având acest obiect.

În privinţa sporului de dispozitiv acesta a fost acordat prin hotărâri judecătoreşti (sentinţa civilă nr.452/23.10.2007 pronunţată de Tribunalul Mureş, respectiv sentinţa civilă nr.931/19.06.2007 pronunţată de Tribunalul Mureş), iar alocarea sumelor  din bugetul local necesare plăţii acestui spor s-a făcut prin  hotărâri ale Consiliului local al comunei Eremitu.

În consecinţă, faţă de această includere a sumelor necesare plăţii sporului de dispozitiv în hotărârile Consiliului local, devin aplicabile prevederile art.1 lit.b raportat la art.2 din Legea nr.84/2012, care exonerează de la plată sumele reprezentând venituri de natură salarială stabilite, între altele, prin hotărârile consiliilor locale, pe care personalul din sistemul bugetar trebuie să le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi a României.

De altfel, şi în privinţa sumelor de reprezentare şi a indemnizaţiilor de hrană ce au fost stabilite în  baza contractelor colective de muncă încheiate, înregistrate la inspectoratele teritoriale de muncă şi necontestate la instanţele judecătoreşti competente, pe lângă argumentele expuse anterior devin aplicabile aceleaşi prevederi ale art.2 alin.1 din Legea nr.84/2012 privind exonerarea de la plata acestor sume.

Cu privire la dispoziţiile cuprinse  la pct.I al deciziei atacate, privind suspendarea plăţii sumelor acordate cu titlu de spor de dispozitiv, Curtea a avut în vedere considerentele expuse de Curtea Constituţională prin Decizia nr.1601/09.12.2010 prin care se arată că după ce temeiul juridic în baza căruia a fost pronunţată hotărârea judecătorească a fost modificat sau abrogat, începând cu data intervenirii evenimentului legislativ menţionat, autoritatea publică urmează să acorde sporul corespunzător  potrivit noului cadru normativ existent.

Actul normativ care a reglementat acordarea acestui spor (Legea nr.138/1999) a fost abrogat expres prin art.48 din Legea-cadru a salarizării nr.330/2009.

Prin intrarea în vigoare a prevederilor Legii nr.285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice au fost reglementate sporurile, indemnizaţiile speciale şi compensaţiile specifice domeniului de activitate ce se acordă personalului bugetar, între acestea neregăsindu-se sporul de dispozitiv.

În raport de aceste considerente, suspendarea prin decizia atacată a plăţii acestui element salarial începând cu data de 01.04.2011 este temeinică şi legală.

În privinţa suspendării acordării sumelor de reprezentare şi indemnizaţiilor de hrană, Curtea a observat că Actul adiţional nr.1/07.09.2007 a fost încheiat pentru o durată de 4 ani, iar la dosarul cauzei nu a fost depus un contract colectiv de muncă înregistrat la ITM care să prevadă obligaţia acordării sumelor de reprezentare şi a  indemnizaţiilor de hrană.

Faţă de aceste considerente, Curtea a admis recursul, a modificat  în parte hotărârea atacată în sensul că, a admis în parte cererea formulată de Comuna Eremitu prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României-Camera de Conturi a Judeţului Mureş, au fost anulate pct.1 şi 2 ale Cap.II din  Decizia nr.558/28.04.2011 a Camerei de Conturi a Judeţului Mureş şi dispoziţiile corespunzătoare din  Încheierea nr.733/01.06.2011 a Curţii de Conturi a României-Camera de Conturi a Judeţului Mureş. S-au menţinut celelalte dispoziţii ale Sentinţei atacate.

Domenii speta

Spete similare