3. Indemnizatia de dispozitiv prevazuta de art. 13 din Legea nr. 138/1999 si de pct. 9.2 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul M.I. nr. 275/2002, astfel cum a fost modificat si completat prin Ordinul M.A.I. nr. 4962003. Sfera subiectelor de drept carora le este aplicabila. Functionari publici din administratia publica locala.
Contencios administrativ. Dreptul functiei publice.
Art. 13, art. 47 si art. 64 din Legea nr. 138/1999
Anexa nr. 1 din Ordinul M.I. nr. 275/2002. modificata si completata
prin Ordinul M.A.I. nr. 496/2003.
Eliminarea deosebirilor existente cu privire la salarizarea personalului din serviciile administratiei publice locale nu poate fi atinsa pe cale judiciara, caci judecatorului nu îi este permis sa extinda, peste ceea ce legea îi îngaduie, dispozitii dintr-o lege speciala aplicabile anumitor subiecte de drept, considerându-le aplicabile si altor subiecte de drept care se considera discriminate. O asemenea conduita a judecatorului ar fi contrara principiului constitutional al separatiei puterilor în stat (art. 1) si dispozitiilor art. 61 din Constitutie potrivit carora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare.
Curtea de Apel Bacau - Sectia comerciala,
de contencios administrativ si fiscal
Sentinta nr. 737 din 30.10.2008
Prin actiunea înregistrata la Tribunalul Neamt sub nr. 134/103/25.01.2008 Sindicatul liber al salariatilor din Primaria X si din Serviciile publice aflate în subordinea Consiliului Local X, în numele si pentru reclamantii functionari publici ai acestui sindicat, au solicitat obligarea pârâtului Consiliul Local al municipiului X si a pârâtului Primarul municipiului X la alocarea, calcularea si plata drepturilor banesti reprezentând „indemnizatia de dispozitiv în cuantum de 25% din salariul de baza retroactiv, începând cu data de 25.01.2005 si în continuare, pâna la încetarea raporturilor de serviciu si în functie de perioada efectiv lucrata pentru fiecare dintre reclamanti. Sa solicitat ca sumele sa fie reactualizate în functie de coeficientii ratei de inflatie de la data scadentei fiecarei indemnizatii si pâna la efectuarea platii efective. De asemenea, s-a solicitat obligarea pârâtului Primarul municipiului X sa dispuna serviciului competent consemnarea în carnetele de munca ale functionarilor publici si personalului contractual a „Indemnizatiei de dispozitiv" retroactiv, începând cu data de 24.01.2005 si în continuare pentru beneficiarii acestui drept salarial.
Pârâtul Consiliul Local al municipiului X a depus întâmpinare prin care a invocat exceptia lipsei calitatii sale procesuale pasive.
Prin încheierea pronuntata la data de 19.06.2008 Tribunalul Neamt a admis exceptia de necompetenta materiala a cererii formulata de Sindicatul liber al Salariatilor din Primaria municipiului X si din serviciile publice aflate în subordinea Consiliului local X, în numele reclamantilor având calitate de personal contractual în contradictoriu cu pârâtii Consiliul Local al municipiului X si Primarul municipiului X; a disjuns aceasta cerere si a scoaterea acesteia de pe rolul sectiei comerciale si de contencios administrativ a Tribunalului neamt si trimiterea acesteia spre competenta solutionare sectiei civile - litigii de munca a aceleiasi instante, formându-se un nou dosar.
Pentru a hotarî astfel, tribunalul a retinut ca salariatii - personal contractual nu atrag competenta de solutionare a cauzei formulate de ei în favoarea sectiei de contencios administrativ, ci în favoarea sectiei civile - litigii de munca se impune disjungerea si solutionarea separata a cauzei functionarilor publici de cauza personalului contractual.
Prin sentinta civila nr. 154/CA din 20.06.2008 Tribunalul Neamt a admis exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a pârâtului Consiliul local al municipiului X, dispunând scoaterea acestuia din cauza si a respins actiunea.
Pentru a hotarî astfel, tribunalul a retinut urmatoarele:
Reclamantii au calitatea de functionari publici în aparatul administrativ al Primarului sau în serviciile publice din subordinea Consiliului Local.
Exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Consiliului local este întemeiata. Functionarii publici din cauza se afla în raporturi de serviciu fie cu institutia primarului, fie cu institutiile publice subordonate Consiliului Local. Atâta timp cât o parte din functionarii publici au raporturi de serviciu cu Institutia Primarului, acestia neavând raporturi de serviciu cu Consiliul Local, aceasta autoritate publica nu are calitate procesuala pasiva. Pentru cealalta parte din functionari aflata în raporturi de serviciu cu institutiile publice subordonate Consiliului Local, institutiile publice subordonate au personalitate juridica, patrimonii si bugete proprii, Consiliul Local neavând alta calitate decât cea de actionar, astfel încât nici pentru acestia pârâtul nu are calitate procesuala pasiva.
Singurul pârât cu calitate procesuala pasiva este primarul în calitate de ordonator de credite pentru Consiliul Local si institutiile subordonate acestuia.
Pe fondul cauzei, actiunea se dovedeste neîntemeiata.
Ordinul Ministrului Administratiei si Internelor cu nr. 496 din 28.07.2003 invocat de reclamanti nu este un act normativ, ci constituie un act administrativ ale carui efecte administrative se limiteaza în cadrul Ministerului Administratiei si Internelor si se adreseaza exclusiv personalului acestui minister.
Legea nr. 138/1999 nu este aplicabila altor categorii de personal decât personalului militar si civil din cadrul Ministerului Apararii Nationale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, Serviciului de Telecomunicatii Speciale si Ministerului Justitiei.
Prin personal civil, atât la data promulgarii Legii nr. 138/1999, cât si în prezent se întelege personal contractual si functionari publici (de regula) ai unitatilor militare.
Desi politistii nu mai au statut de militari, au pastrat dreptul la îndemnizatia de dispozitiv, acesta fiind pentru acestia un drept câstigat. Aceeasi situatie este valabila si pentru ceilalti functionari publici ai M.A.I..
Desi reclamantii desfasoara activitati profesionale în colaborare directa cu functionari publici ai Ministerului Internelor si Reformei Administrative, drepturile salariale ale acestora difera fara ca aceasta sa constituie discriminare în acceptiunea O.G. nr. 137/2000. In acest sens, desi lucreaza în conditii aparent egale, raporturile de serviciu sunt stabilite cu autoritati publice diferite. Implicit obligatiile profesionale sunt diferite. Statutul socio-profesional, cariera profesionala, îndatoririle de serviciu nu sunt echivalente.
Beneficiari ai „indemnizatiei de dispozitiv" sunt de regula militari si personalul civil în raporturi de serviciu cu unitati militare. Nu pot fi echivalate obligatiile, îndatoririle si privatiunile specifice acestei categorii cu cele ce decurg din raporturile de serviciu ale functionarilor publici. Regimul sanctionator, disciplinar sau penal al beneficiarilor „indemnizatiei de dispozitiv" este unul mult mai sever decât cel al persoanelor care nu sunt prevazute în calitate de beneficiari ai acestui drept salarial. Obligatiile de serviciu ale celor ce fac parte din unitati militare nu se limiteaza la programul de lucru de 8 ore, acestia putând fi chemati oricând sa se prezinte la unitate. Pentru functionarii reclamanti prezenta în afara programului le confera dreptul la sporuri suplimentare iar aceasta prezenta este facultativa.
În afara muncii pe care reclamantii o considera egala cu cea desfasurata de functionarii M.A.I. nu pot fi ignorate regimul juridic diferit aplicabil celor doua categorii, regim diferit si sub aspectul obligatiilor diferite avute cu autoritati publice diferite cât si cu privire la regimul sanctionator diferit aplicabil.
Simplul fapt al colaborarii directe în îndeplinirea sarcinilor de serviciu nu echivaleaza cu necesitatea acordarii de drepturi egale, motive pentru care actiunea va fi respinsa ca neîntemeiata.
În termen legal împotriva hotarârii tribunalului reclamantul Sindicatul liber al salariatilor din Primaria municipiului X si din Serviciile publice aflate în subordinea Consiliului Local X a formulat prezentul recurs în motivarea caruia a aratat urmatoarele:
Actiunea a avut ca scop eliminarea deosebirilor existente la nivel de salarizare în serviciile administratiei locale dupa aparitia Ordinului MAI nr. 496/2003 prin care angajatilor acestui minister li s-a acordat un spor de dispozitiv. Aceasta deosebire îmbraca forma unei discriminari a carei înlaturare a fost solicitata prin actiune. Actiunea s-a întemeiat atât pe dispozitiile legislatiei nationale, cât si pe normele dreptului comunitar prin care se interzice orice forma de discriminare.
Ordinul MI nr. 275/2002 a fost modificat si completat prin Ordinul MAI nr. 496/2003, în cauza relevanta juridica având punctele 9.2 si 31.1. Conform acestui ordin trebuie sa beneficieze de indemnizatia de dispozitiv de 25% calculata la salariul de baza nu numai personalul din prefecturi, ci si personalul din aparatul propriu al consiliilor locale. O alta interpretare ar fi contrara prevederilor din Constitutia României, dar si Conventiei Europeana a Drepturilor Omului si Cartei Europene a Autonomiei Locale.
Acordarea indemnizatiei de dispozitiv numai personalului prefecturilor ar conduce la o grava diferentiere între aceasta categorie de personal si cea din consiliile locale, diferentiere care reprezinta o situatie de discriminare interzisa prin art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, art. 1 din Legea nr. 13/2008, art. 16 din Constitutia României, art. 1 alin. 2 lit. i) si alin. 3 din Ordonanta Guvernului nr. 137/2000.
Ori, nu exista nici o diferenta între munca depusa de persoana din administratia publica si care nu este angajata a MAI si cea care are aceasta calitate, iar timpul lucrat este acelasi.
Dreptul comunitar introduse posibilitatea si chiar obligatia pentru judecatorul national de a asigura efectul deplin al normelor comunitare, lasând neaplicata orice dispozitie contrara din legislatia nationala. Cu atât mai mult, instanta trebuia sa sanctioneze un act discriminatoriu - fie la si legislativ - în masura în care norma interna enunta expres interzicerea discriminarii. Nu pot fi retinute argumentele instantei de fond potrivit referitoare la regimurile juridice diferite sub aspect socio-profesional al celor doua categorii de personal. Normele la care s-a facut refere (de catre recurenti) nu au în vedere aceste aspecte, ci se refera la faptul ca aceeasi munca trebuie remunerata la fel, iar remuneratia are în vedere inclusiv sporurile care se acorda.
Alte instante au pronuntat solutii în sens contrar celei recurate. Desi, în sistemul nostru juridic, practica nu creeaza drept, trebuie avuta în vedere pozitia CEDO exprimata în mai multe decizii, iar neacordarea sporului de dispozitiv reclamantilor constituie un tratament inegal în raport de persoanele care au avut câstig de cauza în alte litigii. în situatia în care hotarârea recurata ar fi mentinuta s-ar încalca art. 1 din Primul Protocol Aditional combinat cu art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului (cauza Aurel Beain împotriva României).
Recursul este nefondat.
Indemnizatia de dispozitiv este una dintre componentele soldei lunare reglementata de art. 3 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului militar din institutiile publice de aparare nationala, ordine publica si siguranta nationala, precum si acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste institutii. Potrivit textului cadrele militare în activitate si militarii angajati pe baza de contract au dreptul la o solda lunara, compusa din: solda de functie, solda de grad, solda de merit, indemnizatia de comanda, gradatii si indemnizatia de dispozitiv. Totodata, aceasta indemnizatie este prevazuta si de art. 13 din aceeasi lege; potrivit acestui articol, cadrele militare în activitate, militarii angajati pe baza de contract si salariatii civili beneficiaza de o indemnizatie de dispozitiv lunara de 25% din solda de functie, solda de grad, solda de merit, indemnizatia de comanda si gradatii, respectiv din salariul de baza.
Personalul civil din ministerele si institutiile centrale prevazute la art. 1 (Ministerului Apararii Nationale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, Serviciului de Telecomunicatii Speciale si Ministerului Justitiei) beneficiaza, potrivit art. 47 din Legea nr. 138/1999, de drepturile salariale reglementate în legislatia aplicabila în sectorul bugetar si de unele drepturi salariale prevazute de Legea nr. 138/1999.
În executarea si pentru aplicarea (între altele) a prevederilor acestei legi, ministrul de interne a emis Ordinul nr. 275/2002. Astfel, prin art. 1 al ordinului au fost aprobate Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor legii cu privire la salarizarea personalului militar din institutiile publice de aparare nationala, ordine publica si siguranta nationala, precum si acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste institutii, norme prevazute în anexa nr. 1, conform art. 64 din Legea nr. 138/1999; potrivit art. 64 ministerele si institutiile prevazute la art. 1 - respectiv, Ministerului Apararii Nationale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, Serviciului de Telecomunicatii Speciale si Ministerului Justitiei,- în aplicarea legii, emit norme metodologice în termen de 30 de zile de la publicarea legii în Monitorul Oficial al României.
În ceea ce priveste aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 normele prevad, la pct. 9.1, ca de indemnizatia de dispozitiv beneficiaza si studentii care au obtinut gradul de sublocotenent dupa absolvirea anului IV la Academia de Politie „Alexandru Ioan Cuza" sau alte institutii militare de învatamânt superior.
Ordinul nr. 275/2002 a fost modificat si completat prin Ordinul ministrului administratiei si internelor nr. 496/2003. In ceea ce priveste art. 13 din Legea nr. 138/1999, în norme a fost introdus, dupa pct. 9.1, pct. 9.2 potrivit caruia indemnizatia de dispozitiv se acorda si personalului civil care îsi desfasoara activitatea în domeniul administratiei publice. Pct. 31.1 din norme - dat în aplicarea art. 47 din Legea nr. 138/1999 - defineste personalul civil, în sensul prevederilor ordinului, ca fiind functionarii publici si personalul contractual din Ministerul Administratiei si Internelor (alin. 1); la alin. 2 se prevede ca personalul civil din acest din urma minister beneficiaza de drepturile stabilite de Legea nr. 138/1999, cu exceptia celui din domeniul administratiei publice care beneficiaza doar de dreptul prevazut de art. 13 din lege, precum si de celelalte drepturi prevazute în reglementarile în vigoare aplicabile salariatilor omologi din sectorul bugetar.
Daca s-ar avea în vedere doar prevederile normelor metodologice date în aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 ar rezulta ca normele adauga la dispozitiile legii, în sensul ca indemnizatia de dispozitiv se acorda - pe lânga categoriile prevazute de lege: cadrele militare în activitate, militarii angajati pe baza de contract si salariatii civili - si altor doua categorii: studentii care au obtinut gradul de sublocotenent dupa absolvirea anului IV la Academia de Politie „Alexandru Ioan Cuza" sau alte institutii militare de învatamânt superior, respectiv personalului civil care îsi desfasoara activitatea în domeniul administratiei publice. O astfel de concluzie nu ar putea fi retinuta întrucât nu pot capata eficienta juridica prevederi ale unor norme date în aplicarea unei legi, care adauga prevederilor legii. Pe de alta parte, autoritatea emitenta nu putea edicta norme care sa priveasca personalul altor autoritati întrucât s-ar fi încalcat dispozitiile art. 4 alin. 3, art. 75 si art. 76 din Legea nr. 24/2000; potrivit acestor texte actele normative date în executarea legilor se emit în limitele si potrivit normelor care le ordona (art. 4 alin. 3), iar ordinele cu caracter normativ ale conducatorilor ministerelor se emit numai pe baza si în executarea legilor, a hotarârilor si a ordonantelor Guvernului (art. 75), fiind necesar a se limita strict la cadrul stabilit de actele pe baza si în executarea carora au fost emise si nu pot contine solutii care sa contravina prevederilor acestora (art. 76).
Însa, dispozitiile din normele metodologice date în aplicarea art. 13, astfel cum a fost modificate prin Ordinul nr. 496/2003, trebuie interpretate tinându-se seama de definitia continuta de pct. 31.1. alin. 1, personalul civil la care se refera normele fiind doar functionarii publici si personalul contractual din Ministerul Administratiei si Internelor. O asemenea definitie poate fi folosita doar în interpretarea Legii nr. 138/1999 si a normelor sale de aplicare, neputând fi extinsa la alte categorii de personal civil, indiferent ca este vorba de functionari publici ori de personal contractual. Atunci când cel care edicteaza o norma juridica recurge la definirea unor termeni o face pentru a le conferi un înteles diferit de cel comun si, prin urmare, definitiile nu pot fi extinse de la actul normativ care le contine la altul, în afara cazului în care legea permite acest lucru. Ori, Legea nr. 138/1999, prin art. 64, nu contine o astfel de îngaduire. In context trebuie retinuta sfera persoanelor care intra în categoria personalului civil prevazuta de art. 47 din Legea nr. 138/1999.
Asadar, rezulta cu claritate ca indemnizatia de dispozitiv se acorda doar cadrelor militare în activitate, militarilor angajati pe baza de contract si salariatilor civili din ministerele si institutiile centrale prevazute la art. 1 din Legea nr. 138/1999 (Ministerului Apararii Nationale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, Serviciului de Telecomunicatii Speciale si Ministerului Justitiei), pct. 31.1. din normele modificate prin Ordinul nr. 496/2003 referind-se expres la personalul civil din cadrul Ministerului Administratiei si Internelor.
Scopul declarat al reclamantilor la formularea actiunii - acela de a elimina deosebirile existente cu privire la salarizarea personalului din serviciile administratiei publice locale - nu poate fi atins pe cale judiciara, caci judecatorului nu îi este permis sa extinda, peste ceea ce legea îi îngaduie, dispozitii dintr-o lege speciala aplicabile anumitor subiecte de drept, considerându-le aplicabile si altor subiecte de drept care se considera discriminate. O asemenea conduita a judecatorului ar fi contrara principiului constitutional al separatiei puterilor în stat (art. 1) si dispozitiilor art. 61 din Constitutie potrivit carora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare.
Art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului (invocat de recurenti) se refera la interzicerea discriminarii în exercitarea drepturilor si libertatilor recunoscute de conventie. Ori, astfel cum s-a retinut anterior, salarizarea diferitelor categorii de personal este atributul exclusiv al legiuitorului national si nu face obiectul conventiei. Pe de alta parte, discriminarea se constata în raport de anumite criterii - definite atât de art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului si de art. 1 din Protocolul nr. 12 la conventie, cât si prin art. 2 alin. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 137/1999 - criterii a caror incidenta în cauza nu poate fi retinuta. Nu se poate vorbi de discriminare în materia salarizarii decât în masura în care se constata existenta unor conditii de egalitate, astfel cu se prevede expres prin art. 2 alin.1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 137/1999; ori, în cauza, astfel cum a retinut în mod corect tribunalul, asemenea de conditii de egalitate nu subzista dat fiind statutul socio-profesional, cariera profesionala, îndatoririle de serviciu si raspunderile diferite. In acest sens s-a pronuntat si Curtea Europeana a Drepturilor Omului în Hotarârea Marckx împotriva Belgiei din 13 iunie 1979; s-a considerat ca o distinctie este discriminatorie daca "este lipsita de justificare obiectiva si rezonabila", adica daca nu exista un "raport rezonabil de proportionalitate între mijloacele utilizate si scopul urmarit".
Desi recurentii au facut apel la dreptul comunitar se constata ca dispozitiile acestuia au fost invocate generic, fara a se arata, în concret, care anume dispozitii comunitare au fost încalcate. Este adevarat ca prin art. 141 al Tratatului de Instituire a Comunitatii Europene se interzice orice forma de discriminare. Insa, textul reglementeaza expres obligatia fiecarui stat membru de a aplica principiul egalitatii de remunerare pentru aceeasi munca sau pentru munca de aceeasi valoare. Jurisprudenta Curtii Europene de Justitie, în cazul unor locuri de munca în domenii în care competenta statelor membre este mai mare nu a acceptat usor existenta discriminarii (cauza 222/84, Johnston c. Chief Constable of the RUC).
Sunt inaplicabile prevederile Tratatului de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeana si a Tratatului de instituire a Comunitatii Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007. Aceasta întrucât ratificarea de catre România a prevederilor Tratatului de la Lisabona - prin Legea nr. 13/2008 - este o conditie necesara, dar nu si suficienta, pentru ca acest act comunitar sa intre în vigoare. Sub acest aspect relevante sunt dispozitiile art. 6 din Tratat potrivit carora acesta se ratifica de catre înaltele Parti Contractante, în conformitate cu normele lor constitutionale (alin. 1); potrivit alin. 2, tratatul intra în vigoare la 1 ianuarie 2009 cu conditia ca toate instrumentele de ratificare sa fi fost depuse sau în prima zi a lunii care urmeaza depunerii instrumentului de ratificare de catre statul semnatar care îndeplineste ultimul aceasta formalitate.
În ceea ce priveste hotarârile judecatoresti prin care problema acordarii indemnizatiei de dispozitiv a fost solutionata în mod diferit de instantele de fond este de constatat, pe de o parte, ca practica instantelor nationale nu constituie izvor de drept în sistemul judiciar român. Pe de alta parte, în cauza Beian contra România, în ceea ce priveste încalcarea art. 14 din Conventie referitor, Curtea Europeana a Drepturilor Omului nu a retinut ca relevanta existenta unor simple divergente de jurisprudenta, care sunt consecinta inerenta oricarui sistem judiciar care se bazeaza pe un ansamblu de instante de fond, României imputându-i-se neîndeplinirea de catre înalta Curte de Casatie a rolului sau de regulator al acestor conflicte.
Fata de cele ce preced, curtea de apel constata ca nu exista motive de casare ori de modificare a hotarârii recurate urmând ca, în temeiul art. 312 alin. 1 din Codul de procedura civila, sa respinga recursul.