SECTIA COMERCIALA, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL.
Materie : RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. EXCEPTIE NELEGALITATE ACT ADMINISTRATIV.
- art.4 din Legea 554/2004;
- art.II alin.2 teza finala din Legea 262/2007;
- art.6 CEDO;
- art.47 Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Pe calea exceptiei de nelegalitate nu pot fi cenzurate acte administrative unilaterale emise anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004; dispozitiile legii contenciosului administrativ care permit cenzurarea fara limita în timp, pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrarii în vigoare a legii, contravin unor principii fundamentale conventionale si comunitare a caror respectare asigura exercitiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
Prin sentinta nr.124/CA din 23 februarie 2009, pronuntata de Tribunalul Bihor, a fost admisa exceptia nelegalitatii actelor administrative certificatul de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizatie de construire nr.1067/20.08.1999, certificat de urbanism nr.645/20.03.2002 si autorizatie de construire nr.693/15.05.2002 emise de catre Primaria Municipiului O., în favoarea SC V.R.SA, invocata de catre reclamanta D.S.în dosar nr.10.947/271/2006, al Judecatoriei Oradea.
A constatat nelegalitatea actelor administrative certificat de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizatia de construire nr.1067/20.08.1999, certificat de urbanism nr.645/20.03.2002 si autorizatia de construire nr.693/15.05.2002 emise de catre Primaria Mun .O. în favoarea pârâtei.
Pentru a pronunta aceasta hotarâre, prima instanta a retinut ca în conformitate cu disp.art.4 al.1 din L 554/2004, ,, Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate,, .
Din perspectiva acestor dispozitii legale, instanta a retinut ca prin exceptia invocata de catre D.S. în dosar nr.10947/271/2006 al Judecatoriei Oradea, este chemata sa verifice legalitatea actelor administrative contestate pe aceasta cale, ceea ce presupune cenzurarea acestora, prin raportarea la dispozitiile legii.
Totodata plecând de la definitia data actului administrativ de disp.art.2 lit.c din L 554/2004, si cea data certificatului de urbanism prin diosp.art.6 din L 51/1991 modificata si completata, a rezultat ca se circumscriu notiunii de ,,acte administrative,, cele 2 autorizatii de construire, anume cea cu nr.1067/1999 si respectiv 693/15.05.2002, iar certificatele de urbanism cu nr.1152/15.06.1999 si respectiv 645/20.03.2002 reprezinta operatiuni administrative care au stat la baza emiterii actelor suspuse judecatii si a caror valabilitate este conditionata potrivit art.18 al.2 L 554/2004, de cea a autorizatiilor de construire.
Prin autorizatia nr.1067/20.08.1999, eliberata de primarie, în favoarea pârâtei, s-a dispus autorizarea executarii lucrarilor de constructie sistem antene telefonice G.S.M.-consortiu mobifon, urmând a fi amplasate pe blocul de locuinte situat în O. str.Gen.M. bl.M2.
La data eliberarii, acestei autorizatii de construire, erau în vigoare dispozitiile art.1 pc.t10 lit.a din HG nr.571/1998, pentru aprobarea categoriilor de constructii, instalatii tehnologice si alte amenajari care se supun avizarii si autorizarii privind prevenirea si stingerea incendiilor, potrivit carora pârâta era obligata sa obtina avizul P.S.I.
Aceasta obligativitate rezulta si din adresa nr.456771 din 18.06.1999 emisa de Ministerul de Interne prin care a comunicat avizul de principiu în vederea elaborarii documentatiei tehnice ,,statii de emisie-receptie si emisie G.S.M. consortiu MobiFon, prin care se specifica fara echivoc ca acest aviz nu se substituie celorlalte avize impuse de legislatie privind regimul zonei de frontiera, regimul armelor si munitiilor, substantelor toxice periculoase, prevenirea si stingerea incendiilor, sau alte prevederi legale în vigoare.
Totodata din interpretarea disp.art.3, art. 6 si art,.9 din OMS nr.331/1999 pentru aprobarea normelor de avizare sanitara a obiectivelor cu impact asupra sanatatii publice, de asemenea în vigoare la data emiterii autorizatiei nr.1067/20.08.1999, a rezultat ca acest act administrativ era conditionat de obtinerea în prealabil a autorizatiei sanitare.
Apararea pârâtelor SC V.R.SA si a primariei, în sensul ca nu s-a facut dovada ca obiectul reprezentând statia de antene G.S.M. apartinând V. ar constitui un element cu impact asupra sanatatii publice este contrazisa prin însasi conduita adoptata de Guvernul României fata de problema radiatiilor electromagnetice neionizate emise de antenele de telefonie mobila, care prin O.G. nr.2/2006, iar apoi prin OG. 6/2007, a recunoscut nocivitatea acestor radiatii si a acordat un spor de 10% din salariul de baza functionarilor publici care desfasoara activitate în autoritatile si institutiile publice în care functioneaza instalatii care genereaza câmpuri electromagnetice de radiofrecventa produsa de enuntatorii pentru comunicatii etc.
Din adresa nr.363/17.10.2006, si respectiv nr.424/11.11.2008, emisa de catre Autoritatea de Sanatate Publica, s-a comunicat reclamantei ca nu au fost solicitate si implicit nu s-au emis acte privind avizul sanitar favorabil pentru obiectivul statie telefonie mobila Mobifon(Vodafone) amplasat în O., str.Gen.M., nr.2, bl.M2.
Referitor la autorizatia de construire nr.693/15.05.2002 eliberata pentru executarea lucrarilor de montare antene RF pentru suplimentarea antenelor existente pe acelasi imobil-bloc de locuinte, instanta a retinut ca acest act a fost eliberat, de asemenea, în lipsa avizului P.S.I. si de sanatate mentionate mai sus.
În plus, la data emiterii acestei autorizatii, a fost introdusa prin dispozitia art.4 din L 453/2001 cerinta acordului unic, definit prin anexa 2 a acestui act normativ, sens în care au fost modificate si completate disp.art.44 din L 50/1991.
Cerinta acordului unic în vederea obtinerii autorizatiei de construire este înserata si în avizul nr.C7-362/02.04.2002 emis de Inspectoratul Judetean în Constructii în favoarea pârâtei V. (Mobifon), prin care la pct.1 se prevede expres: ,,pentru executarea lucrarilor, veti obtine autorizatia de construire pe baza acordului unic conform L 453/2001,,.
Ori, acest acord nu face parte din înscrisurile ce compun documentatia depusa de pârâta SC V..SA(fosta M.)în vederea obtinerii autorizatiilor de construire nr.693/2002.
O alta dispozitie legala eludata de catre autoritatea emitenta la eliberarea acestui act administrativ este cel cuprins în Anexa 1 pct.2,5,6 din L 453/2001 potrivit careia „proiectul pentru executarea lucrarilor de construire trebuie sa cuprinda si acordul vecinilor exprimat în forma autentica, pentru constructiile noi, amplasate adiacent constructiilor existente (…), pentru lucrari de constructii necesare în vederea schimbarii destinatiei în cladiri existente; precum si în cazul amplasarii de constructii cu alta destinatie decât cea a cladirilor învecinate”.
În speta este de necontestat faptul ca autorizatia s-a eliberat pentru o constructie cu alta destinatie decât cea a cladirilor(bloc de locuinte), respectiv statie de telefonie mobila, ceea ce presupune în mod obligatoriu existenta acordului proprietarilor de apartamente din imobil, exprimat în forma autentica.
Ori, din tabelul nominal depus la dosar, rezulta, pe de o parte, ca din totalul de 27 de proprietari de apartamente, si-au exprimat acordul pentru montarea statiei antene G.S.M. un numar de 19 persoane, neexistând deci unanimitate în acest sens, iar pe de ala parte manifestarea de vointa a fost materializata sub forma înscrisului sub semnatura privata, iar nu în forma autentica, ceruta de lege.
Apararea pârâtei SC V.R. SRL, în sensul ca prin certificatele de urbanism –acte de informare premergatoare autorizatiilor de construire nu li s-a pus în vedere obligativitatea obtinerii avizelor si acordurilor enumerate, sunt nefondate, în conditiile în care necesitatea obtinerii acestora este prevazuta de lege.
Aceste omisiuni ale autoritatii publice emitente - Primaria Mun.O., nu fac decât sa sublinieze caracterul nelegal al acestor acte.
Din perspectiva celor ce preced, instanta a retinut ca, eliberarea autorizatiilor de construire nr.1067/1999 si respectiv 693/2002 s-a realizat cu ignorarea dispozitiilor legale mentionate, precum si a celor prevazute la art.5 din L 10/1995, privind calitatea în constructii, conform carora pentru obtinerea unor constructii de calitate corespunzatoare sunt obligatorii realizarea si mentinerea pe întreaga durata a existentei constructiilor a urmatoarelor cerinte:….igiena, sanatatea oamenilor, refacerea si protectia mediului…,, considerent pentru care apreciaza ca fiind întemeiata exceptia de nelegalitate invocata de reclamanta D.S., pe care a admis-o, ca atare.
Împotriva acestei sentinte, în termen, a declarat recurs pârâta SC V.R. SA, prin care a solicitat în principal, casarea sentintei si trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanta, iar în subsidiar modificarea în totalitate a hotarârii atacate, în sensul respingerii exceptiei de nelegalitate a certificatului de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizatiei de construire nr.1067/20.08.1999, certificatul de urbanism nr.645/20.03.20002 si autorizatiei de construire nr.693/15.05.2002.
În motivarea recursului s-a aratat ca, hotarârea primei instante este nelegala si netemeinica, având în vedere ca certificatul de urbanism stabileste conditiile care trebuie îndeplinite în vederea emiterii autorizatiei de construire, care se emit ulterior, dupa obtinerea avizelor si acordurilor prevazute în certificatul de urbanism. Prin urmare, necesitatea obtinerii unui tip de aviz sau autorizatie trebuia analizata fata de data emiterii certificatului de urbanism si nu fata de data emiterii autorizatiei de construire.
Atât în 1999 cât si în 2002 societatea recurenta a obtinut toate avizele care i-au fost solicitate prin certificatul de urbanism, în speta prevederile art.1 pct.10 din HG 571/1998 si a autorizatiei sanitare prev.de art.3, 6 si 9 din OMS 331/1999 invocate de prima instanta, nu sunt aplicabile. Aceste acte normative impun obligativitatea obtinerii avizului PSI pentru cladiri civile înalte peste 28 metru sau fostre înalte peste 45 metri. Statia de antene GSM a carei construire a fost aprobata prin autorizatia de construire nr.1067/20.08.1999 nu are însa o înaltime de peste 28 metri, aspecte neclarificate de prima instanta, nepuse în discutie si nu s-au administrat probe în acest sens.
De asemenea OMS 331/1999 nu are aplicabilitate în speta, întrucât priveste procedura avizarii si autorizarii sanitare a obiectivelor cu impact asupra sanatatii publice, ori, nu exista nici o proba în sensul ca statia GSM ar constitui un asemenea obiectiv cu impact asupra sanatatii publice, aceste echipamente se încadreaza în limitele impuse de normele legale române si europene, iar studiile internationale efectuate recent contrazic sustinerile privind efectul nociv al acestora.
În ce priveste autorizatiile de construire, a aratat recurenta ca, argumentatia instantei de fond nu este întemeiata neexistând nici o proba în sensul ca statia GSM ar afecta igiena, sanatatea oamenilor ori refacerea si protectia mediului, iar instanta a analizat legalitatea actelor administrative atacate prin raportare la unele norme juridice care nu au fost invocate de catre intimata reclamanta.
Prin întâmpinare, intimata reclamanta D.S. a solicitat respingerea recursului ca fiind nefondat si mentinerea în totalitate a sentintei atacate .
Prin întâmpinarea depusa la doar intimata pârâta Primaria Municipiului O. a solicitat admiterea recursului si modificarea în totalitate a sentintei recurate în sensul respingerii exceptiei de nelegalitate ridicate de D.S.
Prin notele de sedinta depuse în sedinta publica din 14 ianuarie 2010, recurenta SC V.R.SA a invocat exceptia de inadmisibilitate a exceptiei de nelegalitate a actelor administrative contestate având în vedere dispozitiile art.4 alin.1 si 2 din Legea 554/2004 modificata si completata prin Legea nr.262/2007 precum si practica ICCJ.
Examinând sentinta atacata prin prisma motivelor de recurs invocate, precum si sub toate aspectele, în baza art.304/1 cod procedura civila instanta a apreciat recursul declarat de recurenta SC V.R.SA ca fiind fondat.
Obiectul exceptiei de nelegalitate invocat de reclamanta intimata D.S. îl constituie actele administrative individuale : certificatul de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizatia de construire nr.1067/20.08.1999, certificatul de urbanism nr.645/20.03.2002 si autorizatia de construire nr.693/15.05.2002 emise de catre Primaria Oradea în favoarea recurentei pârâte SC V.R. SA.
Este adevarat ca potrivit, art.4 alin.(l) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, astfel cum a fost modificata prin Legea nr.262/2007 (text de lege care constituie temeiul de drept al exceptiei invocate): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate”, iar potrivit art.II alin.(2) teza finala din Legea nr.262/2007, „Exceptia de nelegalitate poate fi invocata si pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004, în forma sa initiala, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Curtea Constitutionala, prin Deciziile nr.425 din 10 martie 2008 si nr.426 din 10 aprilie 2008, a retinut ca dispozitiile sus - mentionate sunt constitutionale în raport de prevederile art.1 alin.(5), art.15 alin.(2), art.16 alin.(l), art.20 alin.(2), art.21, art.23 si art.44 din Legea fundamentala.
Însa în ceea ce priveste aceste dispozitii legale, respectiv art.4 alin.(l) din Legea nr.554/2004, cu modificarile ulterioare, respectiv a dispozitiilor art.II alin. (2) teza finala din Legea nr.262/2007, ce reprezinta temeiul de drept al invocarii exceptiei de nelegalitate, trebuie precizat ca judecatorului national îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art.20 alin.(2) din Constitutie, republicata, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Conventiei europene), iar, pe de alta parte, în sensul art.148 alin.(2) din Constitutie, republicata, cu privire la compatibilitatea si concordanta normelor din dreptul intern cu reglementarile si jurisprudenta comunitare.
În acest sens, judecatorul national, în calitate de prim judecator al Conventiei europene a drepturilor omului, are obligatia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Conventiei), asigurându-i preeminenta fata de orice alta prevedere contrara din legislatia nationala, fara sa fie nevoie sa astepte abrogarea acesteia de catre legiuitor [C.E.D.O., Hotarârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu c. României (nr.2) (Cerereanr. 71525/01, § 103, M.Of. nr.830 din 5 decembrie 2007].
Curtea de Justitie de la Luxembourg, cu privire la rolul ce revine judecatorului national în calitate de prim judecator comunitar, a retinut si ea ca „este de competenta instantei nationale sa asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepartând sau interpretând, în masura necesara, un act normativ national precum legea generala, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanta nationala poate pune în aplicare principiile comunitare ale securitatii juridice si protectiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarului fondurilor pierdute, cât si al autoritatilor administrative, cu conditia ca interesul Comunitatii sa fie pe deplin luat în considerare” (Hotarârea din 13 martie 2008, cauzele conexe C - 383/06 si C -385/06).
Raportându-se asadar la Conventia europeana a drepturilor omului, la practica C.E.D.O. ( blocul de conventionalitate), precum si la reglementarile comunitare si jurisprudenta Curtii de Justitie de la Luxembourg, instanta urmeaza a înlatura dispozitiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare, care permit cenzurarea fara limita în timp, pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004, retinând ca aceste dispozitii contravin unor principii fundamentale conventionale si comunitare a caror respectare asigura exercitiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
In masura în care permit cenzurarea legalitatii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004, dispozitiile sus-mentionate din Legea contenciosului administrativ încalca astfel dreptul la un proces echitabil, consacrat de art.6 din Conventia europeana a drepturilor omului si în practica C.E.D.O., precum si art.47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiul securitatii juridice, care se regaseste în totalitatea articolelor Conventiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept".
Este de retinut si faptul ca, sub aspectul posibilitatii de cenzurare a legalitatii unui act juridic C.E.D.O. a retinut ca posibilitatea de a anula fara limita în timp o hotarâre judecatoreasca irevocabila reprezinta o încalcare a principiului securitatii juridice (C.E.D.O., Hotarârea din 28 octombrie 1999, cauza Brumarescu c. România, § 62), în opinia separata la aceasta hotarâre precizându-se ca „posibilitatea de a se anula, fara limita în timp, o hotarâre definitiva, obligatorie si executata (...) trebuie considerata ca o înfrângere a dreptului la justitie", garantat de art.6 din Conventie,
Argumentele C.E.D.O. expuse în speta citata sunt perfect valabile si în speta de fata, validitatea lor fiind sustinuta de similitudinea de efecte juridice existente între hotarârea judecatoreasca definitiva si irevocabila si actul administrativ irevocabil emis de catre autoritatea emitenta si definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevazute de legislatia anterioara intrarii în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Jurisprudenta Curtii de Justitie de la Luxembourg este constanta si unitara în ceea ce priveste posibilitatea de invocare a exceptiei de nelegalitate cu privire la actele institutiilor comunitare, în sensul ca, atunci când partea îndreptatita sa formuleze o actiune în anulare împotriva unui act comunitar depaseste termenul limita pentru introducerea acestei actiuni, trebuie sa accepte faptul ca i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv si nu va mai putea solicita în instanta controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate (Hotarârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo, C- 178/1995, pct. 15 si urm., Hotarârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe, C- 239/1999, pct. 28 si urm., Hotarârea din 23 februarie 2006, Artzeni si altii, C- 346/03 si C-529/03, pct. 30, si urm., etc).
Ca o consecinta a celor expuse mai sus, în aplicarea prevederilor art.4 din Legea 554/2004 cu raportare la prevederile art.20 alin.2 si art.148 alin.2 din Constitutie, republicata, la Conventia Europeana a drepturilor Omului si la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene precum si la jurisprudenta CEDO si a Curtii de Justitie de la Luxembourg, Curtea de Apel Oradea în temeiul prevederilor art.312 cod procedura civila raportat la prevederile art.304 pct.9 cod procedura civila a admis ca fondat recursul declarat de recurenta SC V.R. SA împotriva sentintei nr.124/CA/23.02.2009 pronuntata de Tribunalul Bihor care a fost modificata în totalitate în sensul respingerii exceptiei de nelegalitate a actelor administrative – certificatul de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizatiile de construire nr.1057/20.08.1999, certificat de urbanism nr.645/20.03.2002 si autorizatie de constructie nr.693/15.05.2002 emise de Primaria Municipiului O. în favoarea SC V.R.SA invocata de catre reclamanta D.S. în dosar nr.10947/271/2006 al Judecatoriei Oradea.
(Decizia nr.50/CA/28.01.2010 a Curtii de Apel Oradea - Sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal).