Anulare act administrativ

Titlu: anulare act administrativ

Domeniu asociat: cereri

R O M Â N I A

TRIBUNALUL GORJ

SECŢIA CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL

Sentinţa Nr. 325

Şedinţa publică de la 03 Iulie 2020

Pe rol fiind judecarea cauzei privind pe reclamanţii A şi B, în contradictoriu cu pârâtul C, având ca obiect anulare act administrativ.

La apelul nominal făcut în şedinţa publică au lipsit părţile.

Procedura completă din ziua dezbaterilor.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de ......., fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când instanţa, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea pentru termenul de astăzi, ..........., când a hotărât următoarele:

TRIBUNALUL

Deliberând asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Gorj - Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal la data de ......, sub dosar nr. ......, reclamanţii A şi B au chemat în judecată pârâtul C, solicitând instanţei de judecată ca pe baza probelor ce vor fi administrate să pronunţe o hotărâre judecătorească prin care să se dispună anularea avizului de legalitate nr. ........., precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamanţii au arătat că la data de ....... C. L.M.T. a adoptat H.C.L. nr. .... în şedinţa ordinară publică, cu un număr de ...... voturi pentru, ... voturi împotrivă, o abţinere, exprimate din numărul total de .... de consilieri prezenţi la şedinţă şi din totalul de ...... de consilieri în funcţie

Conform art. 3 din această hotărâre, se constată intervenită exonerarea la plata prevăzută de dispoziţiile imperative ale Legii nr. 78/2018 în ceea ce priveşte dispoziţiile de imputare nr. ......, nr........., nr........, nr........, nr........, nr........... şi nr........ din ……., respectiv dispoziţiile de imputare nr. ....., nr......., nr......,  nr........, nr......., nr.......... şi nr........... din .........

Având în vedere că exonerarea la plată se face pentru sumele din categoria drepturilor salariale, fiind vorba astfel de patrimoniul U.A.T, în conformitate cu dispoziţiile art. 45 din Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale, republicată care prevăd că „ (1) În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorității membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate. (3) Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”.

Astfel, conform art.14 din OG nr.53/2002 „(1) Potrivit legii, patrimoniu unităţii administrativ-teritoriale este alcătuit din bunurile mobile şi imobile aflate în proprietatea publică şi în proprietatea privată ale acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”. Ţinând seama de textele de lege menţionate mai sus, HCL-urile care produc efecte prin mărirea sau diminuarea patrimoniului autorităţii publice se adoptă nu cu majoritate simplă de 50 plus 1, ci cu majoritate calificată adică două treimi. Nu se poate face distincţie, în acest sens, între hotărârile care produc efecte cu privire la bunurile imobile, terenuri şi clădiri şi cele care privesc bunuri mobile în general sau bunuri incorporate (sumele amnistiate), întrucât ambele categorii de bunuri sunt elemente ale patrimoniului.

La emiterea avizului de legalitate trebuie avută în vedere relaţia dintre legalitate şi oportunitate. Oportunitatea vizează conformitatea actului administrativ cu scopul legii. Legalitatea este elementul central al regimului juridic al actelor administrative şi exprimă conformarea acestora cu legea. Noţiunea de oportunitate este considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a acestuia, numită şi actualitate.

Pornind de la ideea că actele administrative sunt acte de realizare a legii, înseamnă că ele trebuie să fie, în primul rând, în deplină concordanţă cu actul normativ suprem, cât şi cu realitatea în care se aplică. Posibilitatea de acţiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este limitată strict de lege. Dreptul de a acţiona pe considerente de oportunitate este stabilit prin ipoteza normei juridice.

Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalităţii, nefiind valabil un act oportun ,dar ilegal.

De asemenea, au învederat faptul că a formulat plângere prealabilă, la care nu au primit răspuns până la această dată.

În concluzie, având în vedere motivul de nelegalitate invocat, cu privire la lipsa cvorumului necesar adoptării HCL nr. ....... îndreptată prin referatul nr. ..........., a solicitat anularea avizului de legalitate nr. ........, privind HCL nr. ..............

În drept, şi-au întemeiat cererea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale şi OG nr.53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale.

În probaţiune, a solicitat încuviinţarea probei cu înscrisuri şi probei cu interogatoriu pârâtului.

 În temeiul art.232 alin.3 Cod procedură civilă a solicita judecarea cauzei în lipsă.

La data de ......, pârâtul Instituţia Prefectului - Judeţul Gorj a depus la dosar întâmpinare (file 20-21), prin care a solicitat respingerea acţiunii.

În apărare a susţinut că prin cererea de chemare în judecată Instituţia Primarului Municipiului Tg-Jiu solicită ca, prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea avizului de legalitate nr. ........, precum şi obligarea sa la plata eventualelor cheltuieli de judecată.

În motivare reclamanţii învederează că la data de ......... C. L.M. T. a adoptat HCL nr. ........ în şedinţa ordinară publică, cu un număr de ........ voturi pentru, ........ voturi împotrivă, ....... voturi abţinere, exprimate din numărul total de ........ consilieri prezenţi la şedinţă şi din totalul de ........ consilieri în funcţie.

De asemenea, reclamanţii invocă faptul că potrivit art. 3 din hotărârea menţionată, se constată intervenită exonerarea la plata prevăzută de dispoziţiile imperative ale Legii nr. 78/2018 în ceea ce priveşte dispoziţiile de imputare nr. ........., nr........., nr......., nr....., nr......, nr..... şi nr...... din ......, respectiv dispoziţiile de imputare nr. ....., nr........, nr...., nr.........., nr....... şi nr........ din ........ şi faptul că actul administrativ pentru care a fost emis avizul de legalitate trebuia adoptat cu majoritate calificată.

Referitor la solicitarea de revocare a avizului de legalitate nr. ......., precum şi reanalizarea legalităţii adoptării Hotărârii nr. ...... ........... cu privire la îndeplinirea cvorumului necesar adoptării actului administrativ şi anume votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie, a învederat că din analiza cadrului legal aplicabil tutelei administrative exercitate de prefect se pot reţine următoarele aspecte, şi anume:

Cadrul legal aplicabil nu reglementează noţiunea de aviz de legalitate emis de prefect cu privire la un act administrativ emis-adoptat de o autoritate a administraţiei publice locale, comunicat prefectului, în practica de lucru acest aviz nu reprezintă altceva decât o apreciere, la un moment dat, cu privire la legalitatea actului, mai exact un răspuns la o solicitare adresată prefectului.

Răspunsul Instituţiei Prefectului nr. .......... la solicitarea Instituţiei Primarului, nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin.1 lit. c din Legea nr. 554/2004, întrucât nu este cu nimic opozabil autorităţilor locale, iar prin el însuşi nu a dat naştere, nu a modificat şi nici nu a stins raporturi juridice. Actul administrativ (HCL) se bucură de prezumţia de legalitate, iar executarea acesteia nu este condiţionată de vreun aviz de legalitate emis de prefect, pentru a putea fi considerată o operaţiune premergătoare executării actului administrativ. Consiliul local îşi poate modifica/revoca actul administrativ în situaţia în care constată că acesta nu este în concordanţă cu dispoziţiile legale.

Singurul act emis pe care îl emite prefectul ce produce efecte juridice este o eventuală acţiunea formulată la instanţa de contencios administrativ pentru anularea actului respectiv care conduce la suspendarea de drept a acestuia, dreptul prefectului de ataca actul administrativ nu este condiţionat de existenţa/inexistenţa unui aviz de legalitate şi nici de efectuarea procedurii prealabile, aprecierea finală cu privire la nelegalitatea unui act administrativ se concretizează în formularea acţiunii.

Instituţia Prefectului nu a atacat în contencios administrativ respectivele acte- dispoziții, tocmai pentru că acestea au fost emise cu respectarea cadrului legal aplicabil, la data emiterii lor, iar evenimentul legislativ înregistrat ulterior emiterii actelor de recuperare, respectiv Legea nr.78/2018, nu este de natură a afecta legalitatea actelor de constatare a prejudiciului, emise atât anterior cât şi ulterior intrării în vigoare a actului de clemenţă adoptat de legiuitor, întrucât norma juridică vizează faza de executare a titlurilor executorii care au ca obiect drepturi salariale încasate necuvenit.

De asemenea, a susţinut faptul că dispoziţiile emise ulterior intrării în vigoare a Legii nr. ..... au fost contestate de persoanele în cauză, iar soluţia instanţei de fond, respectiv Tribunalul Gorj a fost de anulare a respectivelor dispoziţii la care fac trimitere reclamanţii (dosar nr......., dosar nr........, dosar nr........, dosar nr........, şi dosar nr.........).

Din analiza HCL nr. ....... (modificat în HCL nr. .....) se reţine că acesta este un act constatator prin care autoritatea deliberativă ia act de incidenţa Legii nr. 78/2018, act de clemenţă care vizează faza de executare a deciziilor de impunere, respectiv încasarea creanţelor bugetare constituite ca drepturi de încasat la subdiviziunea bugetară - venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii şi despăgubiri, în momentul în care acestea au devenit executorii, şi care se reflectă în contul de venituri al bugetului local anexa 12, atât la rubricaţiile prevederi bugetare, cât şi la rubricaţiile drepturi constatate de încasat din anul în curs, şi ca efect al Legii nr. 78/2018 la rubricaţia stingeri pe alte căi decât încasări (stingere ca efect al legii).

Având în vedere rolul, atribuţiile şi competenţele autorităţilor deliberative cu privire la execuţia bugetară, această autoritate are obligaţia de a analiza conţinutul fiecărui indicator din structura clasificaţiei bugetare a veniturilor proprii, în ceea ce priveşte încasările realizate, drepturile constatate, stingerile pe alte căi decât încasările şi drepturile constatate de încasat.

Ori, din conţinutul HCL-ului reiese că autoritatea deliberativă a constatat că drepturile ce au fost constatate prin deciziile de impunere au fost stinse de drept, ca efect al legii (oper legis) şi nu această autoritate a decis stingerea creanţelor respective prin voinţa proprie exercitată în temeiul atribuţiilor reglementate de prevederile art. 185 raportat la art. 184 din Codul de procedură fiscală.

Astfel, a precizat că se poate observa că nu actul administrativ adoptat de autoritatea deliberativă a produs în mod direct un efect asupra patrimoniului entităţii publice în sensul diminuării acestuia, ca efect direct asupra patrimoniului a operat ca efect al actului de clemenţă respectiv Legea nr. 78/2018. În măsura în care Consiliul Local al Municipiului Târgu Jiu, ar fi autorizat prin buget, după data intrării în vigoare a Legii nr. 78/2018, încasarea în continuare a drepturilor constatate prin dispoziţiile de imputare emise de autoritatea executivă ar fi nesocotit prevederile respectivei legi.

Deci, raportat la conţinutul actului administrativ şi la efectele acestuia se poate aprecia că actul administrativ emis de autoritatea deliberativă, se circumscrie atribuţiilor, responsabilităţilor şi competenţelor reglementate la art. 20, alin.1, lit. a, b şi c, la art. 49, alin. 12 şi art. 57, alin.1, 2, indice 1 şi 4 din Legea nr. 273/2016, iar în ceea ce priveşte cvorumul acestor categorii de hotărâri le sunt aplicabile prevederile art.45 alin.2 din Legea nr. 215/2001, respectiv majoritate simplă.

A subliniat că potrivit art. 34, din Ordonanţa nr. 35/2002 actualizată, secretarul participă în mod obligatoriu la şedinţele consiliului, având obligaţia de a informa pe preşedintele de şedinţă cu privire la cvorumul necesar pentru adoptarea fiecărei hotărâri a consiliului local.

Ulterior adoptării HCL-ului în cauză şi a emiterii avizului de legalitate, aparatul de specialitate al primarului a constatat o serie de presupuse motive de nelegalitate, motive care nu au fost supuse analizei consilierilor locali, situaţie care poate conduce la o reanalizare a actului administrativ adoptat, ci s-a procedat la solicitarea reanalizării legalităţii de către prefect, deşi aveau obligaţia informării consilierilor prin rapoartele ce trebuie să însoţească proiectele de hotărâri asupra tuturor aspectelor de nelegalitate.

Prin urmare, a susţinut că adresa - avizul de legalitate în litigiu, nu se constituie ca un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, din moment ce nu „dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”, prin el însuşi.

Faţă de cele menţionate şi în raport de dispoziţiile legale aplicabile în cauza dedusă judecăţii, de probatoriile administrate, a solicitat respingerea acţiunii. În subsidiar, solicită exonerarea de la plata eventualelor cheltuielilor de judecată.

În drept, şi-a întemeiat întâmpinarea pe dispoziţiile art. 205-208 Cod procedură civilă. În temeiul prevederilor art.223 Cod de procedură civilă a solicitat judecarea în lipsă a cauzei.

La termenul de judecată din data de ...... (fila 54 dosar), tribunalul a dispus emiterea unei adrese către C pentru a se înainta la dosar documentaţia care a stat la baza emiterii răspunsului aviz nr. ...... din data de .........

La data de ...... a fost înaintată la dosar documentaţia care a stat la baza emiterii răspunsului aviz nr. ...... din data de ..... de C (filele 57 - 90 dosar).

La termenul de judecată din data de ..... (fila 91 dosar), tribunalul a dispus emiterea unei adrese către CLM TJ pentru a se înainta la dosar documentaţia care a stat la baza emiterii HCL nr. ... din data de ....., îndreptată sub nr. ....... din data de .............

La data de ....... a fost înaintată la dosar documentaţia care a stat la baza emiterii HCL nr. ...... din data de ......., îndreptată sub nr. ....... din data de ....... de CLMTJ (filele 93 - 109 dosar).

Sub aspectul materialului probator, tribunalul a încuviinţat proba cu înscrisurile aflate la dosar pentru reclamanţi şi pentru pârât.

Analizând ansamblul materialului probator administrat în cauză, tribunalul reţine următoarele:

 Prin cererea de chemare în judecată A şi B au solicitat anularea avizului de legalitate nr. ...... motivat de faptul că, la data de ......... C. L.M. T. J. a adoptat H.C.L. nr. ..... în şedinţa ordinară publică, cu un număr de .... voturi pentru, ........ voturi împotrivă, o abţinere, exprimate din numărul total de ....... de consilieri prezenţi la şedinţă şi din totalul de ..... de consilieri în funcţie

De asemenea s-a invocat faptul că, potrivit art. 3 din această hotărâre, se constată intervenită exonerarea la plata prevăzută de dispoziţiile imperative ale Legii nr. 78/2018 în ceea ce priveşte dispoziţiile de imputare nr. ..., nr...., nr...., nr........, nr......, nr...... şi nr....... din …….. respectiv dispoziţiile de imputare nr. ......, nr........, nr......,  nr....., nr......, nr....... şi nr....... din ....... şi faptul că actul administrativ pentru care a fost emis avizul de legalitate trebuia adoptat cu majoritate calificată.

În conformitate cu prevederile art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Art. 8 alin. 1 din aceeaşi lege, statuează că persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de art. alin. 1 lit. h, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.

Actul administrativ este definit în art. 2 alin.1 lit. c din Legea 554/2004 ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Cu alte cuvinte, actul administrativ tipic este actul unilateral, expresia de voinţă a unui singur subiect al raportului juridic, în speţă cel înzestrat cu putere publică, emis de autorităţi publice în scopul executării sau organizării legii, fiind esenţialmente un act juridic, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Pe de altă parte, legea, în art. 2 alin. 2 asimilează actelor administrative şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, acestea având caracterul unui act administrativ atipic.

Din interpretarea acestor dispoziții legale rezultă fără echivoc că actul administrativ reprezintă forma juridică principală a activității structurilor administrației publice, precum și faptul că nu orice manifestare de voință este un act juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituții publice administrative nefiind un act administrativ.

Astfel, în analiza naturii juridice a unui act administrativ, esențiale sunt efectele juridice pe care acesta le produce, natura măsurilor dispuse în conţinutul său, iar nu forma sau denumirea.

Actul administrativ trebuie delimitat de acele înscrisuri care nu fac decât să expună o opinie, un punct de vedere, fără a modifica ceva în ordinea juridică existentă sau să aducă la cunoștința destinatarilor un fapt sau o decizie administrativă.

Tribunalul reţine,  cu privire la criticile din cererea de chemare în judecată, că răspunsul C nr. ..... nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin.1 lit. c din Legea nr. 554/2004, întrucât nu este cu nimic opozabil autorităţilor locale, iar prin el însuşi nu a dat naştere, nu a modificat şi nici nu a stins raporturi juridice. Actul administrativ (Hotărârea de Consiliu Local) se bucură de prezumţia de legalitate, iar executarea acesteia nu este condiţionată de vreun aviz de legalitate emis de prefect, pentru a putea fi considerată o operaţiune premergătoare executării actului administrativ. Astfel, Consiliul local îşi poate modifica sau revoca actul administrativ în situaţia în care constată că acesta nu este în concordanţă cu dispoziţiile legale.

Singurul act pe care îl emite prefectul, ce produce efecte juridice, este o eventuală acţiunea formulată la instanţa de contencios administrativ pentru anularea actului respectiv, care conduce la suspendarea de drept a acestuia, iar dreptul prefectului de a ataca actul administrativ nu este condiţionat de existenţa sau inexistenţa unui aviz de legalitate şi nici de efectuarea procedurii prealabile, aprecierea finală cu privire la nelegalitatea unui act administrativ  concretizându-se în formularea acţiunii.

Din analiza Hotărârii Consiliului Local nr. ... (modificată în HCL nr. ......) se reţine că acesta este un act constatator prin care autoritatea deliberativă a luat act de incidenţa Legii nr. 78/2018, act de clemenţă care vizează faza de executare a deciziilor de impunere, respectiv încasarea creanţelor bugetare constituite ca drepturi de încasat la subdiviziunea bugetară - venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii şi despăgubiri, în momentul în care acestea au devenit executorii, şi care se reflectă în contul de venituri al bugetului local anexa 12, atât la rubricaţiile prevederi bugetare, cât şi la rubricaţiile drepturi constatate de încasat din anul în curs, şi ca efect al Legii nr. 78/2018 la rubricaţia stingeri pe alte căi decât încasări (stingere ca efect al legii).

Având în vedere rolul, atribuţiile şi competenţele autorităţilor deliberative cu privire la execuţia bugetară, această autoritate are obligaţia de a analiza conţinutul fiecărui indicator din structura clasificaţiei bugetare a veniturilor proprii, în ceea ce priveşte încasările realizate, drepturile constatate, stingerile pe alte căi decât încasările şi drepturile constatate de încasat.

Ori, din conţinutul HCL-ului reiese că autoritatea deliberativă a constatat că drepturile ce au fost constatate prin deciziile de impunere au fost stinse de drept, ca efect al legii (oper legis) şi nu această autoritate a decis stingerea creanţelor respective prin voinţa proprie exercitată în temeiul atribuţiilor reglementate de prevederile art. 185 raportat la art. 184 din Codul de procedură fiscală.

Ulterior adoptării HCL-ului în cauză şi a emiterii avizului de legalitate, aparatul de specialitate al primarului a constatat o serie de presupuse motive de nelegalitate, motive care nu au fost supuse analizei consilierilor locali, situaţie care ar fi putut conduce la o reanalizare a actului administrativ adoptat, ci s-a procedat la solicitarea reanalizării legalităţii de către prefect, deşi există obligaţia informării consilierilor prin rapoartele ce trebuie să însoţească proiectele de hotărâri asupra tuturor aspectelor de nelegalitate.

Drept urmare, atâta timp cât prin avizul de legalitate contestat, a fost relevată doar o opinie a instituție pârâte, fără ca aceasta să dea naştere, să modifice sau să stingă vreun raport juridic, tribunalul constată că acest  raport nu constituie un act administrative de autoritate, care să poată fi contestat pe calea contenciosului administrativ.

Referitor la susținerea reclamanţilor de reanalizare a legalităţii adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 99/2019 (modificată în HCL nr. .........) cu privire la îndeplinirea cvorumului necesar adoptării actului administrativ şi anume votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie, tribunalul, reține că o astfel de susținere ar fi putut fi analizată numai dacă s-ar fi reținut caracterul de act administrativ al avizului de legalitate  contestat, deoarece aceasta vizează aspecte de fond. 

Or, reținând că avizul de legalitate în litigiu nu poate fi contestat pe calea contenciosul administrativ, tribunalul nu va mai proceda la analiza acestei susțineri și a celorlalte apărări care vizează fondul cauzei.

Faţă de toate considerentele ce preced, tribunalul urmează să admită respingă acţiunea dedusă judecăţii ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

HOTĂRĂŞTE

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A şi B în contradictoriu cu pârâtul C, ca fiind inadmisibilă.

Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare, cererea de recurs urmând a fi depusă, în cazul exercitării căii de atac, la sediul T.G.

Pronunţată în şedinţa publică din ....., la T.G.

Domenii speta

Spete similare