Hotărâri Consiliu local. Lipsa raportului compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al Primarului. Anulare . Acțiune promovata de Prefect.

Hotărâri Consiliu local. Lipsa raportului compartimentului  de  resort din cadrul aparatului de  specialitate al  Primarului. Anulare . Acțiune  promovata de  Prefect.

Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia  nr.2675/20 aprilie 2018

Prin sentinţa administrativă nr. 4537/CAF/2017 Tribunalul Alba a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Prefectul Judeţului A.  în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului A.  şi în consecinţă:

A anulat  H.C.L. nr…/26.01.2017 adoptată de Consiliul Local al Municipiului A.

A respins cererea de intervenţie accesorie în sprijinul pârâtului formulată de intervenientul  Cabinet Individual de Avocat S.I.C.F.

Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut în esenţă că sunt întemeiate motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 44 alin. 1 din Legea nr.215/2001 şi pe art. I alin. 2 lit. b din O.U.G. nr.26/2012.

2. Calea de atac declarată în cauză.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtul Consiliul Local al Municipiului A. şi intervenientul accesoriu în interesul  pârâtului,  Cabinet Individual de Avocat S.I.C.F., care au solicitat casarea sentinţei şi rejudecarea cauzei în sensul respingerii acţiunii reclamantului ca nefondată.

În expunerea de motive, recurentul pârât a criticat sentinţa instanţei de fond pentru  greşita interpretare şi aplicare a art. 44 din Legea nr.215/2001 şi ale art. I alin. 2 din O.U.G. nr.26/2012. În ceea ce priveşte art. 44 din Legea nr.215/2001, aliniatul 2 al acestui articol prevede că  dacă rapoartele prevăzute la alin. 1 nu sunt întocmite în termen de 30 de zile  de la înregistrarea proiectului, acestea se consideră implicit favorabile, astfel că instanţa era obligată să se pronunţe asupra textului de lege în integralitatea sa.  Din probatoriul depus la dosar rezultă că au fost comunicate  atât raportul de specialitate  cât şi rapoartele comisiilor de specialitate  ale consiliului local, care au analizat proiectul de hotărâre supus dezbaterii  în şedinţa consiliului local din 26.01.2017.

Consideră nefondate susţinerile reclamantului intimat  cu privire la lipsa raportului compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, pe ideea că secretarul UAT nu ar fi compartiment de resort în cadrul aparatului de specialitate al primarului. Aceste susţineri sunt nefondate câtă vreme potrivit art.117 şi următoarele  din Legea nr. 215/2001, la nivelul unităţii administrativ teritoriale secretarul este un funcţionar public de conducere, ce garantează şi contrasemnează pentru legalitate orice act administrativ adoptat de consiliu local sau emis de primar, după cum în relaţia cu consiliul local, acesta gestionează orice circuit juridic al documentelor ce intră în dezbaterea consiliului.

După cum se poate observa la baza proiectului de hotărâre a stat raportul de specialitate întocmit de către secretarul unităţii administrativ teritoriale, care prin atribuţiile sale, legal stabilite, prin complexitatea şi importanţa acestora, este în măsură să întocmească un raport de specialitate în vederea iniţierii unui proiect de hotărâre.

Având în vedere rolul secretarului unităţii administrativ teritoriale, legiuitorul a creat o normă imperativă ce impune ca persoana ce ocupă această funcţie să aibă funcţii superioare, juridice sau administrative, iar potrivit atribuţiilor sale, coordonează compartimentele de stare civilă şi autoritate tutelară, de asistenţă socială şi cele ale compartimentului juridic, motiv pentru care opinează că întocmirea raportului de specialitate de către acesta la iniţierea proiectului de hotărâre cade în sarcina sa. Raportat la rolul său de coordonator pentru aceste compartimente consideră că era primul funcţionar public de conducere chemat de lege şi cel mai în măsura de a întocmi un astfel de raport, dat fiind faptul că, acesta cunoaşte complexitatea şi volumul de muncă, în special pentru compartimentul cu profil juridic.

Totodată a făcut precizarea că, potrivit atribuţiilor pe care le are, precum şi prin complexitatea sferei de desfăşurarea a acestora, secretarul de UAT, prin prisma competenţelor legale evidenţiate la art. 117 din legea reiterată mai sus, are în responsabilitate şi gestionarea activităţii serviciilor publice din subordinea consiliului local, înfiinţate prin hotărâri de către autoritatea deliberativă, acesta împreună cu primarul unităţii administrativ teritoriale conduce serviciile publice aflate în subordine şi veghează ca activitatea acestora să se desfăşoare în condiţii de legalitate.

Consideră a fi  nefondată şi critica de nelegalitate a Hotărârii nr.19/2017 în ceea ce priveşte nerespectarea O.U.G. nr.26/2012. Potrivit organigramei aparatului de specialitate, secretarul are în subordine şi Compartimentul Juridic, aşa încât secretarul este pe deplin îndreptăţit să analizeze  activitatea, complexitatea  şi volumul de muncă  al acestui compartiment şi să întocmească rapoarte de specialitate pe probleme şi chestiuni juridice.

Recurentul pârât  invocă prevederile  imperative ale  art. 123  alin. 5 din Constituţie, art. 3 alin.1 din Legea nr.554/2004, art. 19 alin.1 lit.c)  din Legea nr.340/2004, privind prefectul şi instituţia prefectului,  acesta având dreptul de a se pronunţa doar asupra legalităţii actelor emise de către autorităţile publice locale nu şi asupra oportunităţii acestora. În acest sens, pârâtul  se prevalează de principiul autonomiei locale consacrat de Constituţia României şi de Legea nr.  215/2001 şi de prevederile art. 3 alin. (1) din Carta autonomiei locale. Acest principiu este un principiu fundamental care guvernează autonomia  publică locală şi activitatea  autorităţilor acesteia, care constă în dreptul unităţilor administrativ teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul  autorităţii centrale, principiu ce atrage după sine, descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea, un sistem care implică autonomia.

Recursul  pârâtului a fost întemeiat în  drept pe disp. art. 483, 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă,  Legea  nr. 215/2001, Legea nr.554/2004, Constituţia României.

În expunerea de motive, recurentul intervenient accesoriu Cabinet Individual de Avocat  S.I.C.F. a arătat că instanţa de fond  a depăşit atribuţiile  puterii judecătoreşti în sensul că a împărtăşit  critica reclamantului  referitoare la  nerespectarea art. I alin. 2 din O.U.G. nr.26/2012, aceste elemente, raţiuni, considerente, motive de necesitate şi oportunitate aparţin şi sunt la îndemâna  aprecierii emitentului actului administrativ.  Instanţa de fond nu a observat că Legea nr.140/2017 a intrat în vigoare  la data de 23.06.2017, moment anterior introducerii acţiunii dedusă judecăţii.

Reclamantul  era dator să-şi întemeieze activitatea, potrivit disp. art. 5 lit. a din Legea nr.340/2004 privind prefectul şi  instituţia prefectului, pe principiul legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii. De asemenea, art. 6 alin. 1 pct. 2 lit. b din H.G. nr.460/2006 pentru aplicarea unor prevederi  din Legea nr.340/2004, stabilesc pentru structurile de specialitate ale instituţiei prefectului  ca atribut principal pe relaţia de verificare a legalităţii actelor. Se apreciază că acţiunea reclamantului este promovată  prin exces de putere, iar sentinţa instanţei de fond este pronunţată  cu depăşirea atribuţiilor  puterii judecătoreşti, în sensul art. 488 pct. 4 Cod procedură civilă. 

Se invocă şi dispoziţiile  art. 21 alin. 3 din Legea nr.215/2001 prin care  s-a recunoscut primarului  posibilitatea  de a asigura reprezentarea în faţa instanţelor de judecată fie prin intermediul unui funcţionar cu studii superioare, fie prin intermediul unui avocat.

Sentinţa primei instanţe este criticată şi pentru motivul de recurs prev. de art. 488 pct. 6, respectiv hotărârea cuprinde  motive contradictorii ori  numai motive străine de natura cauzei.

Sub acest aspect se arată că  în mod corect a fost respins singurul motiv de nulitate absolută al  HCL nr…/2017, referitor la nerespectarea art. 45 alin. 3 din Legea nr.215/2001, însă instanţa aduce motive contradictorii când argumentează critica de la punctul 2  din acţiune, referitoare la nerespectarea art. 44 alin. 1 din Legea nr.215/2001. Or, atâta timp cât HCL nr…/2017 nu dezvoltă obligaţii  cu caracter patrimonial  în sarcina UAT A., nu incumbă obligaţii cu caracter economic, astfel nu era necesar ca proiectul să fie  însoţit de raportul Direcţiei Economice din cadrul aparatului de specialitate al primarului.

Recurentul intervenient accesoriu critică sentinţa şi pentru motivul prev. de art. 488 pct. 8, arătând că instanţa a făcut  o greşită interpretare şi aplicare a art. 44 alin. 1, 116 – 117 din Legea nr.215/2001.

Din teza finală a art.116 alin. 1 coroborat cu art.117  alin. 1 lit. g) din Legea nr. 215/2001, rezultă că secretarul UAT este  funcţionarul public de conducere din aparatul de specialitate al primarului  cel mai în măsură să întocmească raportul de specialitate dedus proiectului de hotărâre, materializat în urma votului în HCL nr…/2017.

Textul art.44  alin. 1 din Legea nr.215/2001 vorbeşte de raportul de specialitate al compartimentului de resort, ori în aceste condiţii secretarul municipiului era abilitat să întocmească raportul de specialitate, aşa încât critica reclamantului era nejustificată şi  în dezacord cu textul art.128 alin. 3 din Legea nr.215/2001, aşa cum a fost acesta modificat prin art. I din Legea nr.140/2017, necesitatea şi oportunitatea adoptării actelor administrative fiind un atribut exclusiv al autorităţii deliberative şi nu pot face obiectul controlului altor autorităţi.

Din analiza Regulamentului de organizare şi funcţionare al aparatului de specialitate al primarului, aprobat prin HCL nr…/29.01.2013, art. 8, respectiv din organigrama aprobată prin HCL nr…/27.04.201, în vigoare la momentul adoptării actului atacat, coroborat cu atribuţiile şi relaţiile ierarhice din fişa postului, înscrisuri ataşate prezentei cereri, rezultă fără echivoc faptul că Secretarul Municipiului A.  era competent  să întocmească raportul de specialitate în discuţie, criticat de reclamant.

 Aceasta cu atât mai mult cu cât  nici un text de lege nu interzice secretarului  UAT să elaboreze şi să întocmească un raport sau un referat de specialitate care să însoţească proiectul. Sunt invocate în acest sens dispoziţiile  art. 34 alin. 1 lit. a, b, i, k, l  şi alin. 2  din O.G. nr.35/2002 privind aprobarea Regulamentului  - cadru de organizare  şi funcţionare a consiliilor locale, funcţia publică de conducere în discuţie  fiind o componentă a aparatului de specialitate al primarului. Art. 46  alin. 1 din O.G.  nr.35/2002 recunoaşte abilitarea  legală la nivelul  primarului  şi secretarului în nominalizarea comisiilor şi compartimentelor cărora li se trimit materiale  spre analiză, în vederea întocmirii raportului ce va însoţi proiectul, prevederi legale ce nu diminuează şi nu împiedică secretarul să reţină  spre întocmire un raport  pe o chestiune, problemă care îi revine fie  potrivit prevederilor legale, regulamentului sau atribuţiilor  din fişa postului.  Aceste susţineri sunt dovedite cu prevederi similare din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Consiliului Local  A., aprobat prin HCL nr…/2016.

Se arată în continuare că instanţa de fond nu a observat  dispoziţiile art. 116  - 117 din Legea nr.215/2001 ce stabileşte pentru secretar  atribuţii de conducere, organigrama  aprobată de Consiliul Local A.  prin HCL nr…/2016, atribuţiile secretarului  UAT  aşa cum rezultă şi din prevederile Legii nr.69/1991 care reglementa activitatea şi organizarea administraţiei publice anterior Legii nr.215/2001.

Se invocă şi disp. Legii nr.188/1999 care la art. 13 alin.1 lit. c prevede că  secretarul UAT face parte din categoria  funcţionarilor publici de conducere.

Recurentul critică sentinţa  şi pentru greşita reţinere  de la  pct.3 din acţiunea reclamantului, în sensul că dovada şi existenţa situaţiilor temeinic justificate  la care face vorbire  art. I alin. 2 lit. b din O.U.G. nr. 26/2012, o apreciază doar autoritatea deliberativă – Consiliul Local, aceasta nefiind în sfera de reglementare  şi de competenţa  a reclamantului. Situaţiile sunt justificate prin raportul secretarului  care relevă un volum mare de lucru pentru Compartimentul juridic, aşa cum rezultă şi din  procesul verbal de şedinţă  din data de 26.01.2017  unde sunt consemnate discuţiile  din data de 26.01.2017.

Adresa reclamantului  nr…/17.05.2017 prin care se solicită informaţii  privind situaţia funcţiilor  de consilier juridic din organigrama aparatului de specialitate al primarului  sfidează orice autonomie administrativă locală, fiind un derapaj de la principiile constituţionale.  Analiza şi auditul reclamantului pe încărcătura şi situaţia repartizării dosarelor din compartimentul juridic al aparatului de specialitate al Primarului Municipiului A., contravine flagrant principiului constituţional al autonomiei locale, justificarea sau nejustificarea uzitată de reclamant fiind tranşată de legiuitor prin textul art. 128  alin. 3 din Legea nr.215/2001, aşa cum a fost acesta modificat prin art. I din Legea nr.140/2017, evidenţiat mai sus, necesitatea şi oportunitatea adoptării actelor administrative fiind un atribut exclusiv al autorităţii deliberative şi nu pot face obiectul controlului altor autorităţi.

În drept, recursul  intervenientului  accesoriu a fost întemeiat  pe disp.  art. 488  pct. 4, 6 şi 8 Cod procedură  civilă, art. 28, alin. 1 din Legea nr. 554/2004, Legea nr. 215/2001, art. I, alin. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 26/2012, contractul de servicii nr…/30.03.2017.

Intimatul reclamant Prefectul Judeţului A. a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor declarate în cauză, arătând în esenţă că sentinţa primei instanţe este temeinică şi legală, criticile formulate fiind nefondate.

În expunerea de motive se arată că  nu este întemeiat motivul de recurs fundamentat pe disp. art. 488 pct. 4, în sensul că nu ne aflăm în situaţia depăşirii atribuţiilor judecătoreşti, Legea nr.140/2017 neavând aplicabilitate asupra  HCL nr…/2017, fiind un act normativ adoptat ulterior  emiterii actului administrativ atacat.

În ceea ce  priveşte motivul de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 6, se arată că  nu există nicio contradicţie  în sentinţa primei instanţe, arătându-se în esenţă  că se impunea  ca proiectul  de hotărâre să fie însoţit şi de un raport  al Direcţiei Economice atâta timp cât Primarul Mun. A. este împuternicit  să negocieze onorariul aferent serviciilor  de consultanţă şi reprezentare juridică.

Se solicită instanţei de recurs să respingă şi motivul de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 8 Cod procedură  civilă, instanţa de fond dând o corectă interpretare actelor normative incidente în speţă, respectiv: art. 44 alin. 1, art. 116 – 117  din Legea 215/2001, art. 46 alin. 1 din O.G . nr.35/2002, art. I  alin. 2 lit. b din O.U.G.  nr.26/2012.

Asupra recursului declarat de intervenientul accesoriu Cabinet Individual de Avocat S.I. C.F. privire la motivele prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 4 şi 6 din noul Cod de procedură civilă.

Potrivit art. 488 alin. 1  Cod de procedură civilă  casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru motivele de nelegalitate enumerate în mod limitativ la pct. 1-8, iar recurentul a înţeles să invoce motivele prevăzute  de art. 488 alin. 1 pct. 4, 6 şi 8  din Codul de procedură civilă, respectiv când instanţa a depăşit atribuţiile  puterii judecătoreşti, hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine  de natura cauzei şi când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Motivul de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 4 presupune depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti,  ceea ce reprezintă  o situaţie gravă de natură a înfrânge principiul separaţiei puterilor în stat, săvârşirea unui exces de putere, în sensul că judecătorul a trecut în atribuţiile altei puteri constituite  în stat.

Recurentul  argumentează acest motiv de recurs arătând că instanţa de fond nu a observat că Legea nr.140/2017 era aplicabilă în cauză întrucât a intrat în vigoare la o dată anterioară  formulării cererii de chemare în judecată, respectiv la data de 23 iunie 2017, acţiunea reclamantului fiind promovată la data de 28 iulie 2017.

Motivul de recurs astfel cum a fost formulat este nefondat, întrucât legalitatea actului administrativ atacat nu poate fi apreciată decât prin prisma actelor normative în vigoare la data emiterii sale, respectiv la data de 26.01.2017; la acea dată,  Legea nr.140/2017  nu era în vigoare,  astfel că legalitatea actului nu poate fi apreciată prin prisma prevederilor acestei legi decât cu încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legilor.

Pe de altă parte,  recurentul  grupează în cadrul acestui motiv de recurs argumente referitoare la  actele normative pe care reclamantul era dator  să-şi întemeieze acţiunea, respectiv Legea  nr.340/2004, H.G. nr.460/2006, susţinând în esenţă că limitele  controlului  efectuat de prefect trebuie circumscrise  aspectului legalităţii  actelor administrative adoptate  de autorităţile locale.

Or, aceste argumente vizează aplicarea în concret a art. 128  din Legea nr.215/2001, art. 21 alin.3 din Legea nr.215, art.19 din Legea nr.340/2004, ceea ce se circumscrie motivului de recurs întemeiat pe art.488 pct.8, neavând nicio legătură cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, în sensul art.488 pct.4, nefiind  o imixtiune a instanţei  în sfera activităţii  executive sau legislative.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 Cod procedură civilă  vizează casarea hotărârii când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurentul intervenient apreciind că hotărârea primei instanţe este contradictorie în ceea ce priveşte reţinerea  necesităţii unui raport al Direcţiei Economice, de vreme ce  a constatat întemeiat că HCL nr…/2017 nu naşte obligaţii  cu caracter economic.

Motivul formulat este nefondat, sentinţa primei instanţe fiind foarte clară sub acest aspect. Astfel, prima instanţă a reţinut că HCL  nr…/2017 nu face parte din categoria hotărârilor pentru adoptarea cărora este necesar cvorumul  prevăzut de art.45 alin.3 din Legea nr…215/2001, înlăturând astfel primul motiv de nelegalitate al hotărârii invocat de reclamant.

Potrivit acestui text de lege „Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”, însă instanţa a reţinut definiţia noţiunii de patrimoniu dată de art.119 din Legea nr.215/2001 şi a constatat că această hotărâre nu priveşte un mod direct vreun bun ce aparţine domeniului public sau privat al UAT A.  şi nu a dat naştere vreunei obligaţii cu caracter patrimonial, astfel că nu era necesară  întrunirea majorităţii calificate de 2/3 din numărul total al consilierilor pentru a fi adoptată.

Acest aspect este distinct de analiza ulterioară a legalităţii hotărârii pe care o face instanţa prin prisma art.44  alin.1 din Legea nr.215/2001, reţinând că  se impunea ca proiectul  de hotărâre să fie însoţit de  un raport al  Direcţiei Economice din cadrul aparatului de specialitate al Primarului. Aceasta deoarece hotărârea  este un act premergător  încheierii contractului de prestări servicii de consultanţă  şi reprezentare juridică, primarul fiind împuternicit să negocieze onorariul aferent acestor servicii. Or, aceste din urmă aspecte  nu au nicio legătură cu noţiunea de „hotărâre care priveşte patrimoniul” în sensul art. 45 alin. 3 raportat la art. 119 din Legea nr.215/2001 şi care necesită  o majoritate calificată pentru a fi adoptată, astfel că  pretinsa contradictorialitate  nu există.

Asupra recursului declarat de pârâtul Consiliul Local al Municipiului A.  şi de intervenientul accesoriu Cabinet Individual de Avocat S.I.C.F., respectiv motivul de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 8.

Încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, violarea unor principii generale de drept.

Textul se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, care trebuie să fie în vigoare la momentul judecăţii, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege. Tot în acest motiv de nelegalitate poate fi încadrată şi ignorarea unei norme legale incidente în cauză, aplicarea unei norme generale, deşi se impunea aplicarea unei norme speciale sau invers.

Recurenţii invocă faptul că instanţa a făcut o greşită analiză a criticilor de nelegalitate a HCL nr…/2017 numerotate cu 2 şi 3, transformând acţiunea în nulitate absolută într-o acţiune  în nulitate relativă, devreme ce aceste critici nu sunt motive de nulitate absolută.

Distincţia între nulitatea absolută şi relativă  a motivelor de nelegalitate nu este întemeiată, nici instanţa şi nici reclamantul nu au făcut o astfel  de distincţie, iar ea  nu este specifică contenciosului administrativ.

 În interpretarea dispoziţiilor art. 3 din Legea nr.554/2004 coroborat cu art. 19  din Legea  nr.340/2004  privind prefectul şi instituţia prefectului şi art. 65 alin. 5 lit. e şi art. 115 alin. 2 din Legea nr.215/2001, prefectului îi este recunoscut  dreptul de a ataca  în faţa instanţei de contencios administrativ  actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale. În speţă,  reclamantul a invocat 3 motive de nelegalitate ale HCL nr…/2017, fără a face vreo  distincţie între acestea ca fiind  cazuri de nulitate absolută sau relativă.  Instanţa a găsit întemeiate 2 motive care au condus la anularea actului atacat, astfel că analiza recursului presupune interpretarea  pe care  instanţa de fond a dat-o dispoziţiilor legale  care se circumscriu acestor motive, respectiv:  art. 44 alin. 1 din Legea 215/2001 şi art. I alin.2 lit. b din O.U.G. nr.26/2012.

Instanţa de fond a considerat întemeiat motivul  de nelegalitate prev. de  art.44 alin.1 din Legea nr.215/2001, în conformitate cu care  „proiectele de hotărâri înscrise pe ordinea de zi a şedinţei  consiliului local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului care este elaborat în termen de 30 de zile de la înregistrarea  proiectului,  precum şi de raportul comisiei de specialitate al consiliului, cu excepţia cazurilor prevăzute  la art.39 alin.2 şi 4.” 

Faţă de modul de redactare a textului de lege, este evident  că  obligaţia întocmirii raportului  de către compartimentul de resort din cadrul aparatului de specialitate  al primarului este imperativă, fiind necesar ca printr-un  act pregătitor să se examineze în prealabil, de către compartimentul de specialitate (respectiv de cei angajaţi să realizeze o analiză profesională), problema ce urmează a fi dezbătută de membrii consiliului local, pentru ca aceştia să hotărască în cunoştinţă de cauză. Consilierii locali exprimă voinţa politică de a adopta o anumită măsură (chestiune de oportunitate) însă pentru a decide în cunoştinţă de cauză este necesar un punct de vedere tehnic elaborat de către profesionişti.

În speţă,  este necontestat că  Raportul de specialitate înregistrat sub nr…/17.01.2017 la care face referire HCL nr…/2017  a fost întocmit de către Secretarul Municipiului A., recurenţii invocând dispoziţiile Legii nr.215/2001 pentru a demonstra că acest raport este întocmit de un organ competent, având în vedere atribuţiile secretarului municipiului aşa cum sunt ele enumerate în art. 116 – 117 din Legea nr.215/2001, în fişa postului acestuia precum şi în art. 34 alin. 1 din O.G. nr.35/2002 privind aprobarea Regulamentului cadru  de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.

Criticile recurenţilor sunt nefondate şi nu pot fi primite de instanţa de recurs întrucât, potrivit prevederilor art.116 alin. 1 din Legea nr.215/2001, secretarul unităţii administrativ-teritorială este funcţionar public de conducere cu studii superioare juridice sau administrative care are atribuţiile prevăzute de art.117 din acelaşi act normativ, el neavând atribuţia de a întocmiri rapoarte de specialitate aferente compartimentelor de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Nici un  text  de lege menţionat nu evidenţiază secretarul unităţii administrativ-teritorială drept compartiment de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului.

Sunt reale susţinerile recurenţilor referitoare la prevederile art.8 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al aparatului de specialitate al Primarului Municipiului A., în conformitate cu care  secretarul răspunde de modul de organizare a compartimentelor subordonate şi de buna desfăşurare a activităţilor şi/sau îndeplinirea atribuţiilor stabilite conform legii sau care i-au fost delegate prin Dispoziţia Primarului.

De asemenea, nu poate fi contestată  fişa postului secretarului Municipiului A.  din care  reiese că acesta are atributul de a coordona activitatea Serviciului Juridic din cadrul aparatului de specialitate al Primarului,  Serviciul juridic care este subordonat în mod direct secretarului. 

În virtutea acestor atribuţii acestor atribuţii şi competenţe,  secretarul UAT  cunoaşte,  fără îndoială,  volumul de muncă şi complexitatea activităţii desfăşurate de compartimentul juridic, astfel că, faptic, acesta este în măsură de a întocmi un raport cu privire la activitatea acestui compartiment, însă, din punct de vedere juridic un astfel de raport nu poate fi asimilat  unui raport al compartimentului de resort întrucât nu respectă exigenţele legii în sensul că nu este întocmit de organul competent potrivit legii; aşadar, apreciem că secretarul UAT  nu se poate substitui în atribuţiile şi competenţele care aparţin unui anumit compartiment de specialitate chiar aflat în subordinea sa, întrucât în lipsa unei prevederi exprese,  secretarul, în calitate de şef şi coordonator al Compartimentului juridic, nu poate îndeplini atribuţiile acestui compartiment.

Argumentul  „cine poate mai mult poate şi mai puţin” nu poate fi primit, deoarece activitatea de coordonare este o activitate de administrare a desfăşurării unei activităţi (indiferent de specificul acesteia)  iar activitatea compartimentului de resort este o activitate eminamente tehnică, care presupune cunoştinţe profesionale specifice, astfel că subsituirea unui tehnician cu un coordonator  (în condiţiile în care coordonatorul nu este deţinător al tuturor competenţelor profesionale specifice compartimentelor din subordine) nu poate corespunde scopului avut în vedere de legiuitor la edictarea acestei norme, astfel că este contrar principiului legalităţii, menţionat  de art. 2 alin. 1 din Legea nr.215/2001.

Dealtfel, argumente în acest sens sunt tocmai prevederile legale invocate de intervenientul accesoriu în recursul său, care se referă la atribuţiile administrative ale secretarului în nominalizarea membrilor comisiilor şi compartimentelor, coordonarea activităţii acestora, aspecte care se circumscriu noţiunii de administrare a desfăşurării unei activităţi.

Susţinerea recurenţilor că nici un text de lege  nu interzice secretarului  să întocmească un referat sau un raport cu privire la activitatea compartimentului juridic  nu este de natură să conducă la concluzia că secretarul avea o astfel de atribuţie în baza legii, prin aplicarea  principiului  „ceea ce nu este interzis de lege este permis”, întrucât atribuţiilor organelor administrative sunt enumerate de legiuitor în mod afirmativ, adică ceea ce pot şi trebuie să facă aceste organe, în virtutea competenţelor, iar nu ceea ce nu ar putea să facă. 

Mai mult, potrivit  art. 35 alin. 4 fraza a II – a din O.G. nr.35/2002 pentru aprobarea Regulamentului cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, „Raportul  compartimentului  de resort  se întocmeşte  şi se depune la secretarul unităţii administrativ teritoriale, înainte de întocmirea avizului de către comisia de specialitate , spre a putea fi avut în vedere de această comisie”. Prin urmare, trebuie întocmit un raport  de către compartimentul de resort care se depune la secretarul  unităţii administrativ teritoriale, astfel că nu este posibil şi nici legal ca raportul să fie întocmit de acelaşi organ la care trebuie depus.

 Principiul legalităţii presupune ca un act administrativ să fie îndeplinit de organul competent prevăzut de lege şi cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege, atribuţiile administrative neputând fi exercitate în mod haotic de secretarul unei U.A.T.

Argumentul că secretarul poate să-şi prezinte motivat punctul de vedere în şedinţa consiliului local sau prealabil acesteia nu vine în coliziune cu distincţia între activitatea de coordonare a compartimentelor de resort şi activitatea tehnică derulată de acestea.

Dimpotrivă, normele respective trebuie văzute ca fiind complementare şi servind aceluiaşi scop final: asigurarea unei prezentări cât mai fidele a aspectelor tehnice (atribute ale compartimentelor de resort) şi de legalitate (atribut specific secretarului) cu privire la chestiunea supusă dezbaterii, astfel încât aleşii din Consiliul local să-şi poată exercita mandatul în cunoştinţă de cauză.

Nici argumentele aduse de recurentul Consiliul local A.  relative al aplicarea prevederilor art. 44 alin. 2 din Legea nr.215/2001 nu pot fi primite. Conform, normei respective, dacă rapoartele prevăzute la alin. (1) nu sunt întocmite în termen de 30 de zile de la înregistrarea proiectului, acestea se consideră implicit favorabile.

În mod evident această normă reprezintă o altă excepţie (alături de cele prevăzute de art. 39 alin. (2) şi (4) din Legea nr.15/2001) de la regula generală instituită de art. 44 alin. 1 din Legea nr.215/2001  şi ca orice excepţie este de strictă interpretare.

Or în cauză nu s-a afirmat şi nici dovedit că ar fi existat un astfel de proiect înregistrat cu mai mult de 30 de zile înainte de şedinţa consiliului local iar culpa pentru neîntocmirea rapoartelor aparţine compartimentelor de resort. În lipsa acestei situaţii premise argumentul recurentei apare ca fiind lipsit de suport.

Mai mult, a accepta poziţia recurentei, bazată pe o analiză trunchiată a normei (cu ignorarea situaţiei premise) înseamnă a transforma o situaţie de excepţie în regulă, aspect incompatibil cu principiul legalităţii.

În ce priveşte critica de nelegalitate întemeiată pe nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 26/2012, Curtea apreciază că a fost corect reţinută de prima instanţă, motivele de recurs formulate sub acest aspect fiind lipsite de fundament.

Instanţa de recurs reţine titulatura şi scopul adoptării O.G. nr.26/2012, legiuitorul urmărind prin acest act normativ ca autorităţile  şi instituţiile publice să ia  măsuri de reducere a cheltuielilor publice şi de întărire a disciplinei financiare,  având în vedere neregularităţile constatate de Curtea de Conturi cu privire la anumite zone de utilizare a fondurilor publice.

Astfel,  chiar  Art. I - (1) al ordonanţei prevede că „Autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, indiferent de modul de finanţare şi subordonare, societăţile naţionale, companiile naţionale şi societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, precum şi regiile autonome care au în structura organizatorică personal propriu de specialitate juridică nu pot achiziţiona servicii juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare.

De la această regulă este stabilită o situaţie de excepţie, potrivit disp. art. I alin.  2 din O.U.G. nr. 26/2012:

(2) În situaţii temeinic justificate, în care activităţile juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare, necesare autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute la alin. (1), nu se pot asigura de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi, pot fi achiziţionate servicii de această natură, în condiţiile legii, numai cu aprobarea:

a) ordonatorilor principali de credite pentru autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale;

b) consiliilor locale, consiliilor judeţene sau Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, pentru autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice locale.

Din coroborarea acestor texte de lege rezultă că legiuitorul a înţeles să acorde autorităţilor şi instituţiilor publice posibilitatea  de a achiziţiona  servicii de această natură numai cu titlu de excepţie, în situaţii temeinic justificate  în care aceste servicii nu pot fi asigurate  de personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi.

Prin urmare, adoptarea unei asemenea hotărâri prin care se achiziţionează servicii  de consultanţă,  de asistenţă şi /reprezentare juridică trebuia justificată  temeinic de Consiliul Local Aiud, atâta timp cât acesta  are un compartiment juridic  în care funcţionează 3 consilieri juridici şi încă 2 funcţii publice  de consilier juridic, toate ocupate.

Or, deşi  în preambulul H.C.L. nr…/2017 s-a făcut referire la prevederile legale mai sus menţionate, în cuprinsul hotărârii nu se arată în concret care sunt acele situaţii temeinic justificate existente la nivelul U.A.T. Aiud, respectiv motivele pentru care nu se pot asigura activităţile juridice necesare de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare, de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi.

Este de necontestat că hotărârea  nu este deloc motivată sub acest aspect.

Simpla afirmaţie cu privire la „volumul mare de muncă ce revine în sarcina Compartimentului juridic din cadrul aparatului de specialitate al primarului” făcută în acel raport de specialitate întocmit de un organ necompetent,  în lipsa unor date concrete cu privire la  numărul cauzelor aflate pe rolul  instanţelor judecătoreşti în care U.A.T. Municipiul A. are calitatea de parte şi la situaţia repartizării dosarelor pe fiecare consilier juridic încadrat în cadrul aparatului de specialitate al Primarului Municipiului Aiud, nu este suficientă prin ea însăşi pentru a justifica achiziţionarea de servicii de consultanţă şi reprezentare juridică.

Justificarea temeinică presupune o prezentare a unor factori obiectivi, măsurabili şi cuantificabili însoţiţi de o analiză adecvată şi particularizată care să fundamenteze dincolo de orice dubiu rezonabil concluzia prezentată, formulările generale fiind incompatibile cu acest concept.

Este de reţinut faptul că reclamantul a solicitat pârâtului prin adresa  nr…/26.05.2017 să comunice dacă în organigrama serviciilor publice subordonate Consiliului Local al Municipiului A. există compartimentul juridic, dacă organigrama cuprinde şi alte funcţii  publice de  consilier juridic, numărul  persoanelor care ocupă respectivele funcţii,  numărul dosarelor aflate pe rol la instanţele judecătoreşti în care au calitatea de parte U.A.T., Municipiul A., Consiliul Local al Municipiului A., Primarul Municipiului A., respectiv instituţiile şi serviciile publice subordonate Consiliului Local al Municipiului A.,  cu menţionarea  în concret a  numărului  dosarelor repartizate pe fiecare consilier juridic.

Această solicitare a reclamantului a fost formulată în deplin acord cu prevederile art. 25 din Legea nr.340/2004, în conformitate cu care „pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul solicită instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei publice locale documentaţii, date şi informaţii, iar acestea sunt obligate  să i le furnizeze cu celeritate şi în mod gratuit.”

Prin urmare, pentru a verifica  legalitatea adoptării HCL nr…/2017 era necesar a se stabili dacă există acele situaţii temeinic justificate prev. de  art. I  alin.  2 din O.U.G. nr.26/2012, care permit autorităţilor şi instituţiilor publice să  achiziţioneze  servicii de consultanţă şi asistenţă juridică, dacă aceste  servicii nu pot fi asigurate  de personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi.

Prin adresa Municipiului A. nr…/2017, înregistrată la Instituţia Prefectului - Judeţul A. sub nr…/30 mai 2017, Primăria răspunde în concret doar cu privire la  primele două solicitări, iar din  răspunsul formulat reiese că la nivelul aparatului de specialitate al Primarului Municipiului A.  există înfiinţat compartiment juridic cu 3 posturi, funcţii publice de execuţie, toate acestea fiind ocupate, precum şi faptul că în acelaşi aparat de specialitate al Primarului mai există încă două funcţii publice de execuţie de consilier juridic, ambele ocupate. În legătură cu situaţia repartizării dosarelor  pe fiecare consilier juridic nu s-a răspuns, cu alte cuvinte nu s-a făcut dovada că există acele situaţii temeinic justificate pe care le pretinde legiuitorul, astfel că în mod justificat, Prefectul a considerat că hotărârea nu respectă rigorile  legii şi a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea acesteia.

Coroborând răspunsul autorităţii locale deliberative a Municipiului A. şi probele administrate în cauză cu prevederea legală mai sus invocată, instanţa de recurs apreciază,  în deplin acord cu instanţa de fond, că nu s-a justificat adoptarea HCL  nr…/2017 de aprobare a achiziţionării de servicii de consultanţă şi reprezentare juridică în faţa instanţelor judecătoreşti în vederea apărării intereselor Municipiului A., Consiliului Local A., Primarului Municipiului A., a instituţiilor şi serviciilor publice subordonate Consiliului Local A., întrucât nu s-a făcut dovada existenţei unor motive temeinic justificate, simpla reţinere „volumul mare de muncă” ce revine compartimentului juridic nefiind suficientă  şi nici susţinută de niciun element probator.

În ceea ce priveşte susţinerea că în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, potrivit disp. 123 alin. 5 din Constituţie, art. 3 alin. 1 din Legea nr.554/2004 şi art. 19 alin. 1 lit.  e) din Legea nr.340/2004, Prefectul are atributul de a verifica doar legalitatea nu şi oportunitatea actelor administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, Curtea reţine că ceea ce s-a invocat de reclamant constituie prin excelenţă motive de legalitate ale actului atacat, iar nu de oportunitate.

Motivarea actului administrativ cu referire la îndeplinirea condiţiilor prevăzute de actul normativ cu forţă juridică superioară în baza căruia a fost adoptat, nu reprezintă o chestiune de oportunitate ci de legalitate, astfel încât poate fi invocată de prefect.

În condiţiile în care actul normativ special impunea, ca cerinţă de legalitate, justificarea temeinică a derogării de la regula generală, folosirea unei formulări generale de tipul „volumul mare de muncă”, fără a fi dublată de date , cifre, analize nu corespunde exigenţei de prezentare a unor factori obiectivi, măsurabili şi cuantificabili însoţiţi de o analiză adecvată şi particularizată care să fundamenteze dincolo de orice dubiu rezonabil concluzia prezentată, pentru a putea fi considerată justificare temeinică, aspect care are drept consecinţă neîntrunirea cerinţei legale privitoare la situaţia premisă şi implicit plasarea sa în afara cadrului legal.

Trebuie precizat că prezentarea, din punct de vedere tehnic, a factorilor obiectivi, măsurabili şi cuantificabili însoţiţi de o analiză adecvată şi particularizată reprezintă o cerinţă de legalitate (care putea şi trebuia solicitată, inclusiv în cadrul controlului de tutelă) în timp ce însuşirea sau nu a propunerii de a suplimenta suportul de servicii juridice prin exprimarea voinţei consilierilor locali reprezintă cerinţa de oportunitate  care nu poate face obiectul acestui control.

Principiul autonomiei locale invocat de pârât este relevant  în cauză, însă nu este  de natură să justifice adoptarea unor acte administrative nelegale. Autonomia locală prev. de art. 4 din Legea nr.215/2001  poate fi exercitată  în baza şi în limitele prevăzute de lege, deci presupune respectarea principiului legalităţii actului administrativ.

Având în vedere aspectele mai sus reţinute, Curtea constată că sentinţa primei instanţe este legală, motivele de recurs  invocate de recurenţi sunt nefondate, astfel că, în temeiul art. 496 Cod procedură civilă se va respinge atât recursul declarat de pârâtul Consiliul Local al Municipiului A.  cât  şi recursul declarat de intervenientul accesoriu Cabinet Individual de Avocat S.I.C.F. împotriva sentinţei  administrative  nr. 4537/CAF/7.12.2017  pronunţată de Tribunalul Alba în dosar nr…/107/2017.

Domenii speta

Spete similare