Natura juridică a înştiinţării de plată atunci când nu există act anterior de individualizare a creanţei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 14.09.2017, sub nr. 6.../86/2017, reclamanta S.C. B. S.A. în contradictoriu cu pârâţii Oraşul A., Primăria oraşului A. şi Consiliul Local al oraşului A. a solicitat anularea adresei nr. 5649 din 05.07.2017 şi a înştiinţării de plată nr. 5314/16.06.2017 în ceea ce priveşte punctele 2-4, alte taxe de drum din 31.12.2014, 31.12.2015 şi 31.12.2016 prin care s-a stabilit în sarcina sa suma de 90.000 lei (30.000 lei per an), ca fiind nelegale, cu cheltuieli de judecată.

La termenul din 15 martie 2018, apărătorul reclamantei a arătat că îşi restrânge acţiunea în sensul că solicită ca judecarea cauzei să se facă în contradictoriu cu Oraşul A şi cu Consiliul Local al comunei A., context în care a apreciat că excepţia lipsei calităţii procesuale a Primăriei comunei A. a rămas fără obiect.

La termenul din data de 17 mai 2018, apărătorul reclamantei a arătat că din eroare a făcut referire la Oraşul A., fiind de fapt vorba despre comuna A., iar instanţa a dispus rectificarea denumirii pârâţilor în sensul indicat.

Prin sentinţa nr. 780 din 12 iulie 2018, Tribunalul Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii acţiunii, a lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local A., precum şi a inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate.

A admis excepţia de nelegalitate. A constatat nelegalitatea Hotărârii nr. 29/2008 a Consiliului Local al comunei A. cu privire la reclamantă. A admis acţiunea având ca obiect “anulare act emis de autorităţi publice locale” şi „despăgubire” formulată de reclamanta S.C. B. S.A. în contradictoriu cu pârâţii Comuna A. şi Consiliul Local al comunei A. A anulat adresa nr. 5649/2017 şi înștiințarea de plată nr. 5314/2017 cu privire la pct. 2-4.

A obligat pârâtele să-i plătească reclamantei suma de 100 lei cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, au declarat recurs pârâţii Primăria Comunei A., Consiliul Local al Comunei A. şi UAT Comuna A., criticând-o pentru nelegalitate.

Motivându-şi recursul, pârâţii au arătat că sentinţa instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază (art. 488 alin. 1 pct. 6 Cod procedură civilă) şi a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod de procedură civilă).

1. Prin sentinţa recurată prima instanţă în mod netemeinic şi nelegal nu a reţinut motivele invocate prin întâmpinare care conduc la concluzia că taxa instituită prin HCL nr. 29/2008 nu este o taxă specială, aşa cum este aceasta reglementată de art. 282 din Legea nr. 571/2003.

În motivarea hotărârii recurate prima instanţă a reţinut referitor la taxa instituită prin HCL A. nr. 29/2008: „a fost instituită taxa pentru transportul agregatelor minerale (nisip şi pietriş), pe drumurile aflate în administrarea Consiliului Local A. provenite de la exploatările situate pe teritoriul comunei A. cu mijloace de transport, pentru societăţile comerciale de astfel de exploataţii, pentru reclamantă taxa fiind în sumă de 30.000 lei/an”.

Cele reţinute de prima instanţă contribuie la încadrarea eronată a acesteia în categoria taxelor speciale reglementate de art. 282 din Legea nr. 571/2003 şi prin urmare a aplicării regimului juridic al taxelor speciale, deşi nu s-a dovedit că această taxă face parte din categoria taxelor speciale.

Aşa cum s-a arătat şi prin întâmpinare, reclamanta presupune temeiul de drept în baza căruia este instituită această taxă, aspect evidenţiat şi în hotărârea atacată la pag. 5 paragraful 6, dar nu dovedeşte această presupunere, deşi are această obligaţie conform art. 249 Cod proc. civ.

Chiar având în vedere doar art. 2 din HCL A. nr. 29/2008, reţinut de către instanţa de fond, instanţa putea observa încadrarea acestei taxe în categoria „Alte taxe locale” reglementate la art. 283 alin. 2 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal.

Acest articol prevede la alin. 2: „Consiliile locale pot institui taxe pentru deţinerea sau utilizarea echipamentelor şi utilajelor destinate obţinerii de venituri care folosesc infrastructura publică locală, pe raza localităţii unde acestea sunt utilizate, precum şi taxe pentru activităţile cu impact asupra mediului înconjurător.”

Astfel, Consiliul Local A. este, potrivit art. 22 din OG nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, administratorul drumurilor locale de pe raza UAT A.

Reclamanta deţine şi utilizează utilaje şi echipamente destinate obţinerii de venituri utilizând infrastructura locală, activităţi ce au de asemenea impact asupra mediului înconjurător.

Dacă instanţa de fond ar fi avut în vedere şi art. 1 din HCL A. nr. 29/2008 unde se arată scopul instituirii acestei taxe, respectiv protejarea infrastructurii locale şi a mediului înconjurător, ar fi observat un alt argument pentru care taxa se încadrează în categoria „Alte taxe locale”, anume acelaşi scop arătat la art. 283 alin. 2 din Codul fiscal -Legea nr. 571/2003.

Rezumându-se la a reţine doar în parte prevederile HCL A. nr. 29/2008, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că acestei taxe îi este aplicabil regimul juridic al taxelor speciale prevăzut de art. 282 din Legea nr. 571/2003.

2. În mod nelegal Tribunalul Suceava a reţinut că înştiinţarea de plată produce efecte juridice, respectiv stabileşte în sarcina reclamantei plata sumei de 90.000 lei.

Deşi iniţial instanţa de fond a reţinut că prin HCL A. nr. 29/2008 „a fost instituită taxa”, iar mai apoi că „pentru societate taxa fiind în sumă de 30.000lei/an” în paragraful următor arată că UAT A. a comunicat reclamantei înştiinţarea de plată nr. 5314/2017.

Ori dacă cuantumul taxei este stabilit per an în cuprinsul HCL nr. 29/2008 (act administrativ cu caracter individual), aşa cum arată şi instanţa de fond, în mod eronat se arată mai departe că prin înştiinţarea de plată se stabileşte o sumă de bani în sarcina reclamantei.

3. În mod greşit prima instanţa a reţinut faptul că reclamanta a solicitat revocarea înştiinţării de plată, însă prin adresa nr. 5649/2017 i s-a comunicat că potrivit OG nr. 43/2007 Consiliul Local poate constitui taxe de utilizare/folosinţă fiind transmisă HCL nr. 29/2008.

În realitate adresa nr. 5649/2017 reprezintă răspunsul la solicitarea reclamantei nr. 4544/2017 având ca obiect furnizarea informaţiilor de interes public în conformitate cu Legea nr. 544/2001, aşa cum reiese şi din conţinutul acestei adrese, şi nu adresa prin care este soluţionată cererea de revocare a reclamantei cu privire la înştiinţarea de plată, aşa cum în mod greşit se înţelege din ceea ce a reţinut instanţa de fond.

4. În mod nelegal instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată prin întâmpinare.

În cuprinsul sentinţei recurate Tribunalul Suceava a apreciat că nu este întemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii, întrucât înştiinţarea de plată nu are doar caracter informal pentru următoarele motive:

-nu este precedată de întocmirea unei declaraţii fiscale sau decizii de impunere;

-reprezintă mijlocul prin care autorităţile cuantifică scriptic sarcinile fiscale ale societăţii către bugetul local atribuindu-i astfel caracterul unui titlu de creanţă;

-este actul de stabilire a creanţelor fiscale datorate la bugetul local.

Pe de o parte au arătat pârâţii că prin HCL nr. 29/2008 se stabileşte suma de plată pentru reclamantă, acesta fiind actul administrativ care precede înştiinţarea de plată.

HCL nr. 29/2008 a fost comunicată reclamantei conform legii, dovadă fiind plăţile anterioare efectuate de către reclamantă în temeiul acestui act administrativ.

De asemenea, în speţă legea nu impune întocmirea unei declaraţii fiscale sau decizii de impunere.

Prin urmare în mod eronat instanţa de fond a reţinut că înştiinţarea de plată nu are doar un caracter inform. Tot în mod eronat prima instanţă a reţinut faptul că instituţia pârâtă atribuie înştiinţării de plată „caracterul unui titlu de creanţă”. Instituţia pârâtă nu are prerogativa de a schimba natura juridică a unui act, aceasta fiind stabilită de lege.

Totodată au apreciat pârâţii că în mod greşit instanţa a arătat că nu este relevantă denumirea actului deoarece denumirea, natura juridică şi efectele unui act sunt stabilite prin norme juridice.

Argumentul primei instanţe este contrazis şi de jurisprudenţa instanţelor în materia executării silite, unde înştiinţarea de plată, chiar daca i-ar fi atribuit „caracterul unui titlu de creanţă” nu înlocuieşte un titlu de creanţă, nici măcar nu este considerat un act de executare silită şi nici nu este de natură să întrerupă termenul de prescripţie a executării silite.

Conform art. 2 alin. l lit. c din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ raportat la art. 8 din aceeaşi lege, înştiinţarea de plată, cât şi adresa nr. 5649/05.07.2017 nu sunt emise în vederea executării legii şi nici nu sunt de natură a crea sau modifica un raport juridic, înştiinţarea de plată cât şi adresa nr. 5649/05.07.2017 nu consacră şi nu legitimează o plată impusă, ci doar comunică o plată prestabilită legal, respectiv răspunsul la solicitarea reclamantei cu privire la informaţii de interes public.

Deci, înştiinţarea de plată nr. 5314/16.06.2017 cât şi adresa nr. 5649/05.07.2017 nu dau naştere, nu modifică sau sting raporturi juridice.

Totodată, s-a învederat instanţei de fond faptul că din jurisprudenţa Tribunalului Suceava se poate reţine aceeaşi concluzie. Spre exemplu în decizia 721 din 19 mai constituie acte administrativ fiscale în sensul reglementat de dispoziţiile legale mai sus menţionate.

Având în vedere cele arătate mai sus au apreciat pârâţii că în mod eronat instanţa de fond a reţinut că nu este întemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

5. Prima instanţă în mod nelegal şi netemeinic a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocând art. 4 alin. 1 din Legea 554/2004 şi argumentând că HCL nr. 29/2008 este un act administrativ cu caracter individual, dar fără să se pronunţe şi să aibă în vedere motivele arătate de către pârâte referitoare la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate.

Pe de o parte, în motivarea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, s-a arătat că reclamanta nu mai poate solicita în instanţă, după aproape un deceniu de la comunicarea HCL nr. 29/2008, controlul de legalitate al acestui act administrativ, nici chiar pe cale incidentală a excepţiei de nelegalitate, opinia contrară fiind de natură a aduce atingere principiului stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice.

Astfel, deşi prevederile art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 permit, de principiu, cenzurarea legalităţii actelor administrative, pe calea excepţiei de nelegalitate, fără impunerea unui termen limită, este evident că interpretarea acestui text legal trebuie făcută atât din perspectiva stării de fapt specifice fiecărei cauze, cât şi din aceea a prerogativei judecătorului naţional căruia îi revine rolul de a aprecia cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, cum este cazul CEDO, precum şi cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitară.

Având în vedere reglementările comunitare, se poate ajunge la concluzia că invocarea, la această dată, a excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 29/2008 contravine dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica CEDO, precum şi de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securităţii şi dreptului la justiţie garantat de art.6 din Convenţie.

Mai mult decât atât, această atitudine procesuală a părţii reclamante este contrară şi practicii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care, în cauze similare, a reţinut - în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare - că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universitat Hamburg (C-216/82 pct. 5 şi urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilvverke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 şi urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef şi alţii (C-241/95, pct. 14 şi urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct. 15 şi urm.), Hotărârea din I I noiembrie 1997, Eurolunnel şi alţii (C-408/95, pct. 26 şi urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 şi urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001. Banks (C-390/98, pct. 109 şi urm,) şi Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03, pct. 30 şi următoarele)].

Totodată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, a reţinut în Decizia nr. 1660/2014: „Faţă de cele arătate, Înalta Curte a reţinut că dispoziţiile în discuţie din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a legalităţii oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile şi drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii C..E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, pronunţate în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere şi, conţinut, cu anularea actului respectiv.”

Având în vedere aceste considerente, au apreciat pârâţii că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a legalităţii oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile şi drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii C.E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, pronunţate în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv.

Reclamanta a ignorat faptul că efectele decăderii din dreptul de a îndeplini un act de procedură, atunci când putea să prevadă în mod rezonabil că pasivitatea sa va duce la o astfel de sancţiune.

Prin urmare, au considerat pârâţii că excepţia de nelegalitate nu poate fi invocată decât atât timp cât nu s-a împlinit termenul de prescripţie sau de decădere (prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004) în care dreptul la acţiune al părţii reclamante trebuia exercitat, pentru că dacă acest din urmă drept se află în această situaţie, nici excepţia analizată nu mai poate fi invocată pentru identitate de raţiune.

Ori, potrivit art. 11 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mat târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz”.

Sintagma „oricând” folosită în cuprinsul textului art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, se referă la momentul în care poate fi invocată excepţia, din punct de vedere procesual şi anume, în orice fază a procesului - prima instanţă, apel, recurs şi în căile extraordinare de atac - adică, atâta timp cât părţile litigiului se pot apăra.

Trebuie reţinut că, în speţă, nu a existat niciun impediment legal pentru ca reclamanta să formuleze o acţiune în anularea actului administrativ, în termenele şi cu respectarea dispoziţiilor prevăzute de art. 7 alin. 1 şi alin. 7 şi art. 11. din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, potrivit prevederilor art. 4 coroborat cu art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, pentru a fi admisibilă excepţia de nelegalitate a unui act administrativ trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii imperative:

-trebuie să aibă ca obiect numai acte administrative de autoritate cu caracter individual;

-existenţa unei relaţii de dependenţă între actul administrativ individual şi soluţionarea fondului litigiului în care această excepţie a fost invocată;

-să nu privească acte administrative pentru desfiinţarea cărora se prevede prin lege o altă procedură judiciară.

În prezenta cauza s-a invocat excepţia de nelegalitate a HCL nr. 29/2008 emisă de Consiliul Local al Comunei A., în cadrul unui litigiu în care s-a solicitat anularea adresei nr. 5649/05.07.2017 şi a înştiinţării de plată nr. 5314/16.06.2017, emise de Comuna A.

Având în vedere faptul că adresa nr. 5649/05.07.2017 reprezintă răspunsul, la solicitarea de informaţii de interes public şi înştiinţarea de plată nr. 5314/16.06.2017, în conformitate cu art. 2 alin. l lit. c din Legea 554/2004 nu reprezintă un act administrativ, ci reprezintă doar un act de informare, scopul emiterii acestuia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci constatarea existenţei unor fapte şi împrejurări, astfel că acest înscris nu poate face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, au considerat pârâţii că nu este îndeplinită condiţia prevăzută de art. 4 alin. 2 din Legea 554/2004, respectiv că „de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond”.

Deoarece, Adresa nr. 5649/05.07.2017 şi înştiinţarea de plată nr. 5314/16.06.2017 sunt acte de informare care nu dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice, deci nu sunt acte administrative în sensul Legii nr. 554/2004, au apreciat că soluţionarea litigiului de fond, prin care se cere anularea acestor acte, nu depinde de actul administrativ individual HCL A nr. 29/2008.

Astfel în mod nelegal şi netemeinic instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate.

6. În mod nelegal instanţa de fond a admis excepţia de nelegalitate a HCL nr. 29/2008 pentru considerentul că este o taxă specială instituită conform art. 282 Cod fiscal şi „întrucât această taxă nu a fost constituită pentru funcţionarea unui serviciu public local”.

Reclamanta a arătat în înscrisul prin care a invocat excepţia de nelegalitate că „probabil” a fost adoptată în temeiul art. 282 din Codul fiscal, fără să facă dovada acestei afirmaţii.

Instanţa de fond a reţinut în mod nelegal faptul că taxa instituită prin HCL nr. 29/2008 este o taxă specială, fără să arate care sunt motivele pentru care încadrează taxa în această categorie.

Pentru ca prevederile legale referitoare la taxa specială, să fie aplicabile taxei instituite de HCL nr. 29/2008, aşa cum susţine reclamanta, este necesar a se dovedi că taxa instituită de acest act administrativ este o taxă specială, aşa cum este reglementată aceasta în art. 282 din Legea nr. 571/2003.

În speţă, din cuprinsul HCL 29/2008 reiese că taxa instituită de acest act administrativ este stabilită în temeiul art. 283 alin. 2 din Legea 571/2003.

Au considerat pârâţii că nu se impune existenţa, organizarea şi funcţionarea unui serviciu public local şi a unui regulament de funcţionare a acestuia, deoarece taxa instituită prin HCL nr. 29/2008 întruneşte condiţiile prevăzute în art. 283 alin. (2) din Codul fiscal - Legea nr. 571/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare în mod greşit prima instanţă a admis excepţia de nelegalitate a HCL nr. 29/2008.

Prin sentinţa recurată instanţa, în mod greşit, a anulat adresa nr. 5649/2017 care este răspunsul la solicitarea reclamantei nr. 4544/2017 şi nu este emisă în baza HCL 29/2008 aşa cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond. Totodată, în mod greşit, instanţa de fond a anulat şi înştiinţarea de plată nr. 5314/2017.

Au considerat pârâţii nelegală anularea înştiinţării de plată pentru următoarele motive: înştiinţarea de plată nu este un act administrativ aşa cum acesta este definit în Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.

În cazul în care se consideră că este un act administrativ fiscal, înştiinţarea de plată trebuia atacată conform procedurii prevăzute de Codul de procedură fiscală.

Având în vedere toate aceste considerente, au solicitat pârâţii admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, modificarea în tot a hotărârii recurate în sensul respingerii în totalitate a cererii reclamantei, inclusiv a excepţiei de nelegalitate.

Deşi i-a fost comunicată cererea de recurs, reclamanta nu a depus întâmpinare.

Analizând recursul formulat, ale cărui motive de critică se subsumează prevederilor art.488 alin.1 pct.6 și pct.8 Cod procedură civilă, Curtea reține următoarele:

Recurenții au invocat motivul de casare prev. de art. 488 alin.1 pct. 6 Cod procedură civilă. Potrivit textului menționat, motivul de nelegalitate este dat atunci când hotărârea instanței de fond nu cuprinde motivele de fapt și drept ce i-au format convingerea acesteia sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Examinând hotărârea atacată sub aspectul invocat, curtea constată că instanța de fond a analizat cauza, argumentând atât în fapt, cât și în drept soluția pronunțată, iar motivarea acesteia nu cuprinde raționamente care să fie străine de natura cauzei. Astfel, împrejurarea că recurenții consideră că argumentele reținute de instanța de fond nu ar corespunde unei interpretări corecte a dispozițiilor legale nu echivalează cu lipsa de motivare a hotărârii. Prin urmare, motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin.1 pct.6 Cod procedură civilă este neîntemeiat.

Recurenții au mai invocat și motivul de casare prev. de art. 488 alin.1 pct. 8 Cod procedură civilă, arătând că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În motivarea cererii de recurs s-a arătat că instanța de fond a realizat o calificare greșită a naturii juridice a taxei instituite prin HCL nr. 29/2008, întrucât aceasta nu ar fi o taxă specială instituită de art. 282 din Legea nr. 571/2003, ci ar reprezenta o taxă reglementată de art. 283 alin.2 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal.

Examinând susținerea recurenților prin raportare la conținutul HCL nr. 29/2008, curtea constată că motivarea în drept a actului nu cuprinde nici o referire la tipul de taxă ce a fost instituită și nici denumirea acesteia nu înlătura orice îndoială, acesta fiind motivul pentru care a fost generată posibilitatea unor încadrări diferite.

Or, această situație este determinată de lipsa de motivare corespunzătoare a actului administrativ atacat, sancțiunea pentru nerespectarea de către autoritatea publică a obligației de motivare fiind nulitatea actului administrativ.

Referitor la necesitatea motivării în fapt și în drept, într-o măsură suficientă și de natură a permite mai apoi exercitarea neîngrădită a controlului judiciar al instanței de judecată, s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 1580 din 11 aprilie 2008 a Secției de contencios administrativ și fiscal, publicată, arătându-se în aceasta că puterea discreționară conferită unei autorități nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută și fără limite, căci exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor prevăzute de Constituție, ori de lege, constituie exces de putere, în contextul în care Constituția României prevede în art. 31 alin. 2 obligația autorităților publice de a asigura informarea corectă a cetățeanului asupra treburilor publice, dar și asupra problemelor de interes personal, prin urmare, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile fundamentale trebuie motivată, nu doar din perspectiva competenței de a emite acel act, ci și din perspectiva posibilității persoanei și a societății de a aprecia asupra legalității măsurii, respectiv asupra respectării granițelor dintre puterea discreționară și arbitrariu, fiindcă a accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-și motiveze deciziile echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației și a statului de drept bazat pe principiul legalității.

În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură și absența acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce absența motivării lipsește de orice eficiență controlul judecătoresc al actelor administrative.

Prin urmare, motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește, în primul rând, o funcție de transparență în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite, de asemenea, instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia. Desigur, ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului și să fie realizată de autorul său.

De altfel, și în jurisprudența comunitară s-a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și neechivocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită curților comunitare competente să efectueze revizuirea actului (cauza C - 367/1995) și astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiție, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă, sau greșită, este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor, mai mult decât atât, insuficiența motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C - 41/1969) și o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat și, în același timp, permite exercitarea de către curte a controlului jurisdicțional (cauza C - 509/1993).

O concluzie contrară ar fi de natură să înfrângă prevederile art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene ce consacră "dreptul la bună administrare" stabilind că "orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii și acest drept include în principal:

 (a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere;

 (b) dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional și comercial;

 (c) obligația administrației de a-și motiva deciziile".

 Motivarea este decisivă pentru a face demarcația între actul administrativ adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de legea autorității publice și cel adoptat prin exces de putere, astfel cum este definit acest termen în articolul 2 alin. 1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 (Înalta Curte de Casație și Justiție, Decizia nr. 1153/2008), motivarea actului administrativ fiind menită a evita dobândirea de către autoritatea administrativă a unei puteri discreționare.

Or, contrar obligaţiei reţinute mai sus, din examinarea conținutul HCL nr. 29/2008 nu se poate desprinde care este natura taxei instituite, motiv pentru care actul este lovit de nulitate. Argumentele instanței de fond nu pot fi reținute deoarece nu este în căderea instanței de judecată să stabilească ce taxă a dorit să adopte pârâtul Consiliul local A.

Astfel, curtea constată că soluția instanței de fond cu privire la admiterea excepției de nelegalitate și anularea HCL nr. 29/2008 este corectă, însă nu pentru argumentele reținute de aceasta, ci pentru considerațiile reținute anterior.

Sub un al doilea aspect, recurenții au susținut că instanța de fond a apreciat în mod greșit că înștiințarea de plată produce efecte juridice, considerând că stabilirea taxei s-ar fi realizat prin conținutul HCL nr. 29/2008.

Examinând susținerea recurenților, curtea constată că aceasta nu este întemeiată. Este adevărat că în mod uzual înștiințarea de plată este un act care produce doar un efect de informare a contribuabilului cu privire la obligațiile de plată ce au fost stabilite printr-un act administrativ fiscal anterior, respectiv o decizie de impunere sau o declarație fiscală.

Cum în prezenta cauză nu a fost emis anterior un act prin care să fie individualizată creanța, înștiințarea de plată capătă natura unui act administrativ care a generat consecințe juridice prin nașterea unei obligații fiscale în sarcina reclamantei.

Menționarea cuantumului anual al taxei în cuprinsul HCL nr. 29/2008 nu poate avea această valoare atât prin prisma caracterului general al acesteia, diferit de modul de individualizare a creanțelor fiscale impuse de legiuitor prin indicarea perioadei pentru care a fost stabilită taxa și a modului de calcul a acesteia, cât și prin prisma nulității hotărârii constatate în prezenta cauză.

Astfel, deși poartă denumirea de înștiințare de plată conținutul acestui act realizează o individualizare a creanțelor pe perioade de impunere, îmbrăcând forma unui act administrativ fiscal ce produce consecințe juridice, motiv pentru care instanța de fond a respins în mod corect excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâți.

Prin cererea de recurs s-a mai arătat că nu are valoare de act administrativ nici Adresa nr. 5649/2017 contestată de reclamantă deoarece reprezintă doar o comunicare de informații de interes public. Apărarea recurenților nu poate fi însă reținută deoarece, pe de o parte chiar și adresele prin care se comunică informații de interes public pot face obiectul contestării în fața instanței de contencios administrativ, iar pe de altă parte, în prezenta cauză adresa emisă are rolul de a răspunde la cererea formulată de reclamantă în ceea ce privește conținutul înștiințării de plată ce fusese comunicată acesteia, având valoarea unei proceduri prealabile.

Recurenții au mai arătat prin cererea de recurs că instanța de fond a respins în mod greșit excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate deoarece ar fi afectat principiul stabilității și securității raporturilor juridice prin anularea actului după o perioadă atât de mare de timp, menționând în acest sens jurisprudența CEDO și CJUE, precum și practică a ÎCCJ. Aceștia au apreciat că excepția putea fi invocată doar cu respectarea termenului de prescripție sau de decădere prev. de art. 11 alin.2 din Legea nr. 554/2004.

 Analizând susținerea recurenților prin raportare la conținutul art. 4 din Legea nr. 554/2004 modificată, curtea constată că instanța de fond a respins în mod corect excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate întrucât legiuitorul a prevăzut că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia , poate fi cercetat oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție.

Problema conformității dispoziției cuprinse în art. 4 din Legea nr. 554/2004 cu principiul stabilității raporturilor juridice, ridicată de recurenți prin raportare la practica internă și cea europeană, a făcut obiectul analizei Curții Constituționale a României în cadrul Deciziei nr. 404/10.04.2008, prin care a fost respinsă excepție de neconstituționale a prevederii legale menționate. În motivarea deciziei Curtea Constituțională a reținut că acest text legal nu aduce atingere principiului securității raporturilor juridice deoarece contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal.

Cum deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii pentru instanțele de judecată, susținerea recurenților nu mai poate face obiectul analizei, aceasta fiind nefondată în raport de considerentele deciziei menționate anterior.

Sub un al doilea aspect, recurenții au arătat că excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate era întemeiată deoarece soluționarea litigiului pe fond nu ar depinde de soluționarea excepției de nelegalitate.

Această susținere nu este întemeiată deoarece aprecierea recurenților că actul atacat nu ar fi de fapt un act administrativ, care să fi produs consecințe juridice, a fost înlăturată de către instanță pentru considerentele reținute anterior, iar soluționarea pe fond a cauzei depinde de modul de soluționare a excepției de nelegalitate tocmai prin prisma consecințelor produse de adoptarea hotărârii pentru analizarea legalității înștiințării de plată.

De asemenea, curtea constată că chiar dacă adresa nr. 5649/2017 nu a fost emisă în mod direct în baza HCL nr. 29/2008, aceasta este afectată de anularea hotărârii deoarece a precedat emiterea înștiințării de plată contestate și a adresei, atrăgând și nulitatea acestora.

Având în vedere aspectele reținute anterior, se constată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu respectarea normelor de drept material, nefiind întemeiat motivul de casare prev. de art. 488 alin.1 pct. 8 Cod procedură civilă, astfel că, în temeiul art. 496 Cod procedură civilă, Curtea urmează să respingă recursul, ca nefondat.

Domenii speta

Spete similare