Anulare partiala a actelor emise de o autoritate publica. Suspendare executare act administrativ. Conditii de admisibilitate.

Art.14, art.15 – Legea nr.554/2004

Prin hotarârea declinatorie de competenta – sentinta civila nr.121/CA din 31.03.2010 a Curtii de Apel Constanta, a fost investit Tribunalul Constanta - Sectia comerciala, contencios administrativ si fiscal, cu solutionarea actiunii în contencios administrativ dedusa judecatii de coreclamantii Municipiul Mangalia, Primarul Municipiului Mangalia si Primaria Municipiului Mangalia. Pretentiile reclamantilor au fost îndreptate în contra pârâtilor - Curtea de Conturi a României si Camera de Conturi a Judetului Constanta.

Obiectul actiunii dedusa judecatii îl constituie anularea partiala  actelor emise de pârâte, respectiv: procesului verbal din 29.10.20009 pct.1-5, a Deciziei nr.35/24.11.2009 pct.1-2 si a Încheierii nr.VI.44 /24.02.2010, pct.1-2.

Pâna la solutionarea definitiva si irevocabila a contestatiei ce face obiectul prezentei cauze se solicita, în temeiul art.15 din Legea nr.554/2004, suspendarea executarii actelor administrative sus-mentionate.

În motivarea demersului judiciar, reclamantii au aratat ca în urma actiunii de audit financiar asupra contului de executie pe anul 2008 a fost dresat procesul verbal din 29.10.2009, act de control prin care au fost stabilite anumite obligatii de plata si în baza caruia Camera de Conturi Constanta a emis Decizia nr.35/24.11.2009.

 Prin Decizia nr.35/24.11.2009  s-au dispus masuri pentru „recuperarea platilor nelegale în suma de 838.806 lei reprezentând sporuri si alte drepturi acordate presupus nelegal în baza contractului colectiv de munca si, totodata, s-a dispus recuperarea contravalorii tichetelor cadou acordate cadrelor didactice, în valoare totala de 627.630 lei (pct.2.)

Cu privire la sporurile acordate, s-a mentionat ca acestea se refera la sporul pentru fidelitate si loialitate fata de institutie, în procent de 5-15% calculat la salariul de baza, sporul de tinuta decenta de 1.000 lei, indemnizatia de hrana de 10 lei/zi si ajutor de sarbatori (paste si craciun).

Sustin reclamantii ca masurile dispuse prin actele administrative contestate, cu privire la recuperarea platilor reprezentând sporuri si alte drepturi acordate salariatilor Primariei Municipiului Mangalia, sunt nelegale si netemeinice, de vreme ce:

Exista temeiul legal al conferirii drepturilor suplimentare personalului din institutiile bugetare ( contrar sustinerilor copârâtelor ), acesta fiind reprezentat de însusi contractul colectiv de munca negociat, legal încheiat si înregistrat, ca lege a partilor.

Este apanajul exclusiv al conducerii institutiei bugetare ca în limita fondurilor disponibile sa negocieze cu reprezentantii personalului institutiei acordarea, prin contract/ acord colectiv de munca si a altor drepturi de natura salariala decât cele care le revin în conditiile legii, cu atât mai mult cu cât acestea realizeaza si venituri proprii.

Contractul colectiv de munca în baza caruia au fost acordate, în deplin acord cu legea, drepturile negociate – a fost aprobat prin HCJ Constanta nr.281/2007 modificat prin HCJ nr.43/2008, acte normative comunicate Prefectului judetului Constanta si apreciate de reprezentantul Guvernului în teritoriu ca fiind legale.

Drepturile negociate si înscrise în Contractul colectiv de munca aprobat prin HCL Mangalia nr.32/27.02.2007 nu exced reglementarilor legale în vigoare întrucât nu sunt interzise de acestea, iar acordarea lor s-a facut cu respectarea si aplicarea întocmai a legii:

- nu au fost încalcate prevederile art.12 din legea nr.130/1996, întrucât nu s-au stabilit alte valori ale drepturilor salariale deja reglementate prin lege;

- salariile nu au fost negociate prin contractul colectiv de munca;

- sporurile aferente salariilor de baza au fost negociate în temeiul art.72 coroborat cu art.117 din Legea privind statutul functionarilor publici si ale art.29,39 si urm. din Legea nr.53/2003 privind Codul muncii;

- s-au respectat si prevederile HG.nr.833/2007, întrucât toate drepturile negociate se încadreaza, din punct de vedere al reglementarii si posibilitatii de acordare în continutul Legii statutului functionarilor publici si ale Codului muncii.

În egala masura, drepturile banesti acordate sub forma tichetelor, cadrelor didactice din învatamânt, din Mangalia, au fost acordate conform HCL Mangalia nr.124/30.09.2008, hotarâre în vigoare ce continua sa-si produca efectele câta vreme nu a fost anulata de o instanta de judecata.

Prin hotarârea pronuntata la 1.07.2010 Tribunalul Constanta a admis exceptia inadmisibilitatii cererii de suspendare a executarii procesului verbal din 29.10.2009 respingând aceasta cerere în consecinta, a respins exceptia inadmisibilitatii cererii de suspendare a executarii încheierii VI/44/24.02.2009 si a respins ca nefondata cererea de suspendare a executarii deciziei nr.35/2009 si încheierii VI/44/2010 ca nefondata.

Pentru a dispune astfel a retinut Tribunalul Constanta urmatoarele:

Decizia nr.35/2009 emisa de Directorul Camerei de Conturi Constanta, cât si încheierea nr.VI.44/24.02.2010 emisa de Curtea de Conturi a României sunt acte administrative, în acceptiunea Legii nr.554/2004.

Procesul verbal în care s-a consemnat „opinia de audit” nu contine nici o masura care sa poata fi pusa în executare, nu reprezinta un act administrativ unilateral, în acceptiunea art.2 lit.”c” din Legea nr.554/2004, ci constituie un act preparator care a stat la baza emiterii actului administrativ - Decizia nr.36/2009.

Caracterul de exceptie al masurii suspendarii  nu exclude  ca în cazurile si conditiile expres prevazute de lege, aceasta sa fie dispusa, în raport cu ansamblul circumstantelor si intereselor prezentate, tocmai pentru realizarea protectiei jurisdictionale în materie administrativa.

În situatia de speta, existenta cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ nu poate fi retinuta, nerezultând o îndoiala puternica si evidenta asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura actul administrativ.

Aducerea la îndeplinire a masurilor dispuse prin Decizia nr.35/2009 reprezinta o obligatie legala ce revine conducerii entitatii auditate, iar neconformarea angajeaza raspunderea, în  conditiile art.62 lit.”b” din Legea nr.94/1992.

Conditia privind prevenirea unei „pagube iminente” nu este îndeplinita în cauza.

Prin Decizia nr.35/2009 s-a dispus luarea masurilor legale pentru recuperarea unor plati apreciate ca fiind nelegale, reprezentând sporuri si alte drepturi acordate salariatilor Primariei Municipiului Mangalia si personalului din învatamânt, pentru care reclamanta nu are conditia de angajator.

Ca atare, executarea actului administrativ nu implica, prin ea însasi o paguba iminenta, cu consecinte directe si imediate asupra salariatilor si a institutiei, consecinte care s-ar produce eventual doar dupa ce ordonatorul de credite al institutiei auditate ar finaliza aducerea la îndeplinire a masurilor si ar emite deciziile pentru recuperarea prejudiciilor sau ar initia actiuni în justitie pentru angajarea raspunderii patrimoniale.

O paguba patrimoniala suferita de o autoritate nu echivaleaza cu acceptiunea data de art.15 din Legea nr.554/2004, conceptului de „paguba iminenta” care are în vedere nu sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci cel de perturbare previzibila a functionarii unei autoritati sau serviciu public.

Împotriva acestei hotarâri în termen legal au declarat recurs Municipiul Mangalia si Primaria Municipiului Mangalia criticând-o sub aspectele:

S-au  invocat prevederile art.14 alin.3 din legea nr.5554/2004, în cauza fiind vorba despre un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ;

În ce priveste critica privind  îndeplinirea conditiei  prevenirii producerii unei pagube iminente s-au aratat  urmatoarele :

Executarea platii sumelor contestate de catre recurenti au un impact grav asupra resurselor bugetare cu consecinta imposibilitatii executarii în continuare a obligatiilor fiscale si contractuale asumate, în principal în ceea ce priveste plata drepturilor angajatilor, în prezent bugetul local neavând previzionata plata unei asemenea sume;

Neplata în continuare a drepturilor de natura salariala sau sociala în beneficiul angajatilor recurentilor este de natura a determina denuntarea contractelor individuale de munca si a rapoartelor de serviciu încheiate cu acestia, la initiativa angajatilor, determinând astfel blocarea activitatii administratiei publice locale.

Cu privire la cazul bine justificat, care se traduce ca si pipaire a fondului dreptului, se solicita instantei a se constata ca nelegalitatea masurilor dispuse prin decizia contestata este una evidenta.

Toate sumele retinute de catre Curtea de Conturi ca fiind nelegal platite au fost acordate în anul 2008, în conformitate cu prevederile Contractului Colectiv de Munca aprobat prin Hotarârea Consiliului Local al Municipiului Mangalia nr.32/27.02.2007, act normativ ce a fost supus controlului legalitatii întrucât a fost contestat de Prefectul Judetului Constanta în cadrul tutelei administrative, în acest sens pronuntându-se si Tribunalul Constanta prin sentinta civila nr.135/22.01.2008 în dosarul nr.6425/118/2007, retinându-se în esenta ca actul administrativ supus cenzurii contenciosului administrativ a fost adoptat conform atributiilor si a competentei reglementate prin legea nr.215/2001, autoritatea locala luând act de conventia partilor (angajator si reprezentantul salariatilor), întemeiata pe dispozitiile salariale ce vizeaza raporturile de serviciu si de munca ( Legea nr.130/1996, Legea nr.188/1999, Legea nr.53/2003); acordul/CCM la nivel de unitate are un caracter perfect legal, reprezentând actul de vointa al partilor, care nu încalca prevederile legale în materia, asa cum gresit se sustine în decizia contestata; prin Contractul colectiv de munca s-au negociat clauze referitoare la drepturi ce pot fi acordate potrivit reglementarilor legale în vigoare ; nu au fost încalcate prevederile art.12 din Legea nr.130/1996 întrucât prin acest document nu s-au stabilit alte valori ale drepturilor salariale deja reglementate prin lege.

Astfel, prin CCM nivelul legal al salariilor de baza ale functionarilor publici si ale personalului contractual nu au fost negociate. Acestea au fost si sunt la nivelul reglementarilor legale în vigoare, respectiv la nivelul reglementat prin OG nr.6/2007 si OG nr.10/2008 pentru anul 2008; salariile nu au fost negociate prin contractului colectiv de munca; sporurile aferente salariilor de baza au fost negociate în temeiul art.72 coroborat cu art.117 din legea privind Statutul functionarilor publici si ale art.20 si urmatoarele si 39 si urmatoarele din Legea nr.53/2003 privind Codul muncii; au fost respectate prevederile art.1 si art.8 din Legea nr.130/1006 întrucât toate drepturile si sporurile negociate se încadreaza în limitele si conditiile prevazute de statutul functionarilor publici si ale Codului muncii ; s-au respectat si prevederile art.25 din HG nr.833/2007 întrucât toate  drepturile negociate se încadreaza, din punct de vedere al reglementarii si posibilitatii de acordare, în continutul legii Statutului functionarilor publici si ale Codului muncii;

- de asemenea, prevederile art.3 alin.2 din Codului Colectiv de Munca Unic la nivel national pe anul 2007-2010 au fost respectate întrucât salariile de baza nu au fost negociate, iar pentru celelalte sporuri legislatia în materie, respectiv Statutul functionarilor publici si Codul muncii, prevede posibilitatea acordarii lor. Limitele acestora nu au fost stabilite cu încalcarea prevederilor legale în vigoare. Trebuie mentionat ca, prevederile Contractului colectiv de munca unic la nivel national pentru anii 2007-2010 este subsecvent Contractului colectiv de munca încheiat la nivelul Municipiului Mangalia si se aplica în ipoteza în care nu exista contract colectiv de munca la nivelul de institutie publica. Are prioritate Contractul  colectiv de munca de la nivelul Municipiului Mangalia potrivit Legii nr.168/1999 modificata si completata;

Intimata Curtea de Conturi a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Instanta a fost învestita cu o cerere de suspendare a efectelor unor acte administrative considerate nelegale si vatamatoare, cerere întemeiata pe situatia prevazuta de art.15 din legea nr.544/2004, în care persoana vatamata a sesizat instanta de judecata cu anularea actelor  administrative vatamatoare.

Textul de lege pe care reclamanta si-a întemeiat cererea instituie cerinta îndeplinirii a doua conditii, considerate cumulative pentru a putea fi dispusa suspendarea  efectelor actelor administrative, anume: existenta unui caz bine justificat si prevenirea producerii unei pagube iminente, imposibil de reparat ulterior.

Instituirea celor doua conditii, necesitatea întrunirii lor cumulativ are rolul de a limita eventualele abuzuri în valorificarea dreptului de a solicita suspendarea efectelor unui act administrativ ( care se bucura de prezumtia de legalitate) de catre persoanele ce se pretind vatamate de efectele acestui act.

Doctrina dar si practica judecatoreasca au fost unanime în a recunoaste ca elementele de catre dispune judecatorul învestit cu o astfel de cerere, cu ajutorul carora apreciaza existentei unui caz bine justificat sunt date de ansamblul circumstantelor concrete ale cauzei, conturate de situatie de fapt dar si de cea de drept, singurele ce pot induce o îndoiala puternica si evidenta asupra legalitatii actului administrativ emis.

Pentru a putea decela însa acele elemente de natura a induce concluzia unei îndoieli puternice, judecatorul învestit cu o cerere de suspendare are la îndemâna doar posibilitatea de a efectua o cercetare sumara a aparentei drepturile pretinse de catre reclamantul vatamat ca fiind încalcate, întrucât în cadrul procedurii de judecata presupusa de o astfel de cerere nu poate fi antamat fondul neîntelegerilor partilor.

În cauza, judicios judecatorul fondului a retinut ca, criticile de nelegalitate ale actelor, emise în speta, invocate de catre reclamanti ca fiind de natura sa  induca o îndoiala puternica si evidenta asupra legalitatii actelor, critici reluate în motivele de recurs (referitoare la legalitatea contractului colectiv de munca, aprobarea acestuia prin HCL- supusa cenzurii Prefectului Constanta, negocierea si acordarea  sporurilor salariale în conformitate si cu respectarea  dispozitiilor Legii nr.130/1996, Legii privind Statutul Functionarilor Publici, Legii nr.53/2003 privind Codul muncii, a HG nr.833/2007, reprezinta aspecte de fond a caror cercetare nu se poate face în prezenta cauza ce are ca obiect suspendarea exercitarii actelor administrative, aceste aspecte  putând fi eventual valorificate în pricina de fond a partilor ce vizeaza anularea acestor acte administrative.

În ceea ce priveste critica privind îndeplinirea cerintei privind dispunerea suspendarii pentru prevenirea producerii unei pagube iminente, se retine de catre instanta de recurs ca nici aceasta critica nu este întemeiata.

Aceasta pentru ca pe de o parte, legiuitorul a instituit cumulativ aceasta conditie, cu cea referitoare la existenta unui caz bine justificat, caz pe care instanta de recurs a retinut  ca nu a fost dovedit în speta.

Pe de alta parte, se retine ca dispozitiile Legii nr.554/2004 vorbesc despre faptul ca se impune  masura suspendarii executarii efectelor unui act administrativ atunci când se previne producerea unei pagube iminente si care ulterior nu mai poate fi reparata.

Ori, asa cum corect a retinut si prima instanta, fata de obiectul si dispozitiile actelor administrative a caror suspendare se cere, nu se poate vorbi despre imposibilitatea repararii ulterioare a consecintelor ivite ca urmare a aducerii la îndeplinire a masurilor impuse de Curtea de Conturi.

Referitor la criticile  de recurs privind îndeplinirea conditiei privind prevenirea producerii unei pagube iminente, în considerarea invocarii unui interes public major prevazut de art. 14 alin.3 din legea nr.554/2004 se retine de catre instanta de recurs ca nici aceasta nu este întemeiata întrucât  reclamantii nu au dovedit perturbarea grava a functionarii serviciului public administrativ ca urmare a actelor administrative emise .

De aceea, tinând cont de toate cele aratate dar si de împrejurarea ca masura suspendarii este una cu caracter exceptional, la care instanta de judecata poate apela atunci când sunt întrunite conditiile prevazute expres de lege, conditii neîntrunite în speta -, hotarârea primei instante este una legala, neimpunându-se a fi reformata în raport de dispozitiile art.304 Cod pr.civila.

În conformitate cu dispozitiile art.312 Cod pr.civila recursul va fi respins ca nefondat.

Domenii speta

Spete similare