Anulare act administrativ – hotărâre de Consiliu local

DREPT ADMINISTRATIV

Anulare act administrativ – hotărâre de Consiliu local

- art. 1 și art. 8 alin. 1 ind. 1 din Legea nr. 554/2004

Prin art. 8 alin. 1 ind. 1 din Legea nr. 554/2004 s-a clarificat, așa cum a arătat Curtea Constituțională în Decizia nr. 66/2009, în ce condiții și cine poate invoca apărarea interesului legitim public, din conținutul textului rezultând că, prin acțiunea pe care o introduc la instanța de contencios administrativ, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat nu pot invoca direct «interesul legitim public» pentru anularea unui act administrativ, ci numai în subsidiar, pe calea unor capete de cerere distincte, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat.

În consecință, legiuitorul nu recunoaște admisibilitatea unei acțiuni în contencios administrativ exercitată de o persoană fizică dacă prin aceasta se urmărește exclusiv apărarea unui interes legitim public, astfel că, acțiunea reclamantei s-a impus a fi respinsă ca inadmisibilă, neputându-se reține că prin demersul procesual aceasta justifică un interes personal legitim în a acționa, neavând nici calitate procesuală activă, acțiunile în contencios obiectiv putând fi introduse doar de către persoanele cărora legea le recunoaște acest drept.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 17 din 19 ianuarie 2022

1. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. (...)/CA din 04.10.2021 Tribunalul (...) a respins excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată de pârâți, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta (R) în contradictoriu cu pârâții Municipiul (X) și Consiliul Local al Municipiului (X) și, în consecință, a dispus anularea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului (X) nr. (...)/25.06.2020, privind aprobarea costului mediu lunar de întreținere în creșă pentru copiii care frecventează Creșe - (X) în anul școlar 2020 - 2021, a obligat Consiliul Local al Municipiului (X) să emită o nouă hotărâre de aprobare a costului mediu lunar de întreținere în creșă pentru copiii care au frecventat Creșe - (X) în anul școlar 2020 - 2021, în cuantum de 484,68 lei/copil/lună, a obligat pârâții să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 501,70 lei, reprezentând onorariu provizoriu expert și să achite în contul Biroului Local de Expertize de pe lângă Tribunalul (...), suma de 731,96 lei, reprezentând diferență onorariu aferent expertizei contabile întocmită în cauză, de expertul (Exp).

2. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, au declarat recurs recurenții-pârâți Municipiul (X) prin Primar și Consiliul Local al Municipiului (X), solicitând admiterea recursului în sensul respingerii acțiunii reclamantei ca fiind lipsită de obiect.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenții au arătat că în speță sunt incidente prevederile art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă, hotărârea instanței fiind dată cu aplicarea greșită a legii.

Instanța a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, realizând o interpretare eronată a prevederilor legale incidente în cauză, a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum și o apreciere eronată a probatoriului administrat și a prevederilor legale incidente în cauză.

Aspectele de nelegalitate care stau la baza prezentului recurs vizează în primul rând interpretarea eronată de către prima instanță a prevederilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și neluarea în considerare a prevederilor art. 23 din această lege, a prevederilor legale incidente în cauză și a probatoriului administrat.

Astfel, precizează recurenții, incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă este atrasă de:

1. greșita aplicare și interpretare a prevederilor cuprinse în Legea nr. 554/2004, republicată ce au fost indicate de reclamantă ca temei de drept al acțiunii de față (art. 1 și art. 8 alin. 1).

2. împrejurarea că prima instanță nu a examinat cu acuratețe prevederile Legii contenciosului administrativ, nu a analizat faptul că ne aflăm în fața unui act normativ și efectele pe care le produce un asemenea act, mai cu seamă omisiunea instanței de judecată față de aplicabilitatea prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 privind actele administrative normative.

3. prin anularea HCL nr. (...)/2021 și obligarea emiterii de către Consiliul Local al Municipiului (X) a unei noi hotărâri, cu efect retroactiv, instanța de judecată a încălcat atât principiul neretroactivității actelor normative consacrat prin art. 15 alin. 2 din Constituția României, cât și prevederile imperative ale art. 23 din Legea nr. 554/2004.

În susținerea recursului și a celor menționate mai sus, au precizat că, prin acțiunea ce formează obiectul prezentei cauze, reclamanta (R) a solicitat anularea HCL nr. (...)/25.06.2020 a Consiliului Local al Municipiului (X) privind aprobarea costului mediu lunar de întreținere în creșă pentru copiii care frecventează Creșe-(X) în anul școlar 2020 - 2021 și emiterea unei alte hotărâri de Consiliu Local prin care să fie aprobat un alt cost mediu lunar de întreținere în creșă pentru anul școlar 2020 - 2021.

Au învederat instanței de fond faptul că, odată cu încheierea anului solar 2020 - 2021, HCL nr. (...)/2020 și-a încetat aplicabilitatea, prevederile acestei hotărâri fiind aplicabile doar în perioada anului școlar recent încheiat. Astfel, nu mai este posibilă emiterea unei noi hotărâri pentru anul școlar 2020 - 2021, prin care să fie modificat costul mediu lunar de întreținere pentru copiii care au frecventat anul școlar încheiat, efectele HCL nr. (...)/200 încetând de drept.

De asemenea, a învederat instanței faptul că, prin HCL nr. (...)/29.07.2021 privind aprobarea costului mediu lunar de întreținere în creșă pentru copiii care frecventează Creșe-(X) în anul școlar 2021 - 2022, a fost abrogată HCL nr. (...)/25.06.2020, astfel încât actul administrativ ce face obiectul prezentei cauze a rămas fără efect, nemaifiind în vigoare.

În consecință, obiectul cererii de chemare în judecată – costul mediu lunar de întreținere în Creșa (X) pentru anul școlar 2020 - 2021 – nu mai există, nemaifiind posibil de executat, fiind imposibilă emiterea unei noi hotărâri de Consiliu Local pentru anul școlar 2020 - 2021, care ar produce efecte retroactive.

În ceea ce privește critica privind greșita aplicare și interpretare a prevederilor cuprinse în Legea nr. 554/2004, republicată, ce au fost indicate de reclamantă ca temei de drept al acțiunii (art. 1 și art. 8 alin. 1), au învederat următoarele:

Potrivit art. 1: “Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.”

Conform art. 8 (11), ”Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.”

Dispozițiile art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 stabilesc faptul că interesul public poate fi invocat de persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat în formularea cererilor lor în fața instanței de contencios administrativ, numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, rezultă că dreptul persoanelor prevăzute la art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 de a-și întemeia cererile în contencios administrativ prin care invocă vătămarea unui interes public este condiționat de existența unui interes legitim privat, iar între acesta și interesul legitim public invocat există o strânsă legătură, în sensul că cel de pe urmă decurge logic din cel dintâi.

Sub acest aspect, prima instanță nu a analizat dacă reclamanta (R) îndeplinea condițiile de mai sus și dacă reclamanta justifica un interes personal legitim, direct și actual, dacă justifica sau nu, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat.

Mai mult decât atât, reclamanta, deși consilier local, nu a atacat imediat HCL nr. (...)/2020 dacă a considerat-o ca fiind ilegală, nu a solicitat nici măcar suspendarea executării actului administrativ respectiv, nu a atacat în contencios actele similare celui din speța de față în întreg mandatul/mandatele de consilier local, deși costul mediu lunar de întreținere în creșa pentru copiii care frecventează Creșe-(X) este aprobat an de an în temeiul acelorași texte legale, reclamanta aprobând aceste hotărâri.

Reclamanta nu a avut niciun interes legitim privat și niciun drept subiectiv încălcat prin adoptarea actului administrativ a cărui anulare o solicită, acțiunea acesteia fiind doar una de ordin politic, fapt recunoscut chiar de către reclamantă în discuțiile purtate cu conducerea Primăriei Municipiului (X) și demonstrat prin implicarea asiduă de către reclamantă a presei locale, prin declarațiile repetate ale acesteia, efectuate ca o “acțiune populară, în scop electoral”.

Prima instanță, în motivarea respingerii excepției lipsei de obiect a acțiunii invocă în mod greșit și netemeinic chiar vătămările și interesele reclamantei prin prisma prevederilor art. 1 și art. 8 din Legea nr. 544/2004, interese și vătămări personale care nu există și care nu au fost dovedite.

În consecință, consideră ca neîntemeiate argumentele/considerentele primei instanțe de respingere a excepției lipsei de obiect a cauzei fundamentate pe o eventuală vătămare a drepturilor și intereselor reclamantei.

În drept au invocat prevederile art. 483, 488 alin. 1 pct. 8 și art. 496 noul Cod de procedură civilă, art. 194 lit. c) noul Cod de procedură civilă, art. 23 din Legea 544/2004.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata (R), prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu obligarea recurenților la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului recurs.

În esență, arată intimata că în mod judicios instanța de fond a analizat problema dedusă judecății și, făcând o incursiune amănunțită asupra probațiunii administrate în cauză, în mod corect a admis acțiunea în anularea actului administrativ reprezentat de HCL a Municipiului (X) nr. (...)/25.06.2020, dispunând anularea actului și obligând recurenții la emiterea unei noi hotărâri de aprobare a costului mediu lunar de întreținere în creșă pentru copiii care au frecventat Creșa (X) în anul școlar 2020 - 2021, în cuantum de 484,68 lei/copil/lună.

În ceea ce privește critica privind lipsa unui interes legitim al intimatei, în promovarea acțiunii, consideră se impunere respingerea acestei apărări, în principal ca fiind nulă, în subsidiar ca fiind inadmisibilă.

Pentru prima dată în fața instanței de recurs, recurenții înțeleg să invoce, de fapt, excepția lipsei de interes a intimatei, motivând că nu există interes legitim pentru promovarea prezentei acțiuni, catalogând-o potrivit propriilor opinii eronate, ca fiind o „acțiune populară” în care intimata nu ar justifica vătămarea vreunui interes legitim.

Dat fiind faptul că această excepție nu a fost invocată și discutată în fața instanței de fond, apreciază că acest motiv de recurs este nul, în subsidiar este inadmisibil raportat la prevederile art. 488 alin. 2 Cod procedură civilă.

Argumentația invocată în susținerea lipsei de interes trebuie respinsă și în temeiul art. 8 pct. (12) din Legea 554/2004 care prevede că „Prin derogare de la dispozițiile alin. (1), acțiunile întemeiate pe încălcarea unul interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, sub sancțiunea penalităților de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).

Intimata, în calitate de consilier local, este îndrituită atât în baza atribuțiilor de participant activ la luarea deciziilor care privesc buna administrare a orașului, cât și în calitate de cetățean responsabil care a luat la cunoștință în mod direct de acte administrative care contravin legii și bunei administrări locale, să solicite anularea unor asemenea hotărâri nelegale.

Având în vedere că reducerea unui cost nejustificat de mare a tarifului pentru școlarizarea în cadrul creșelor din (X) este o chestiune de interes public, orice persoană putea să promoveze această acțiune. Calitatea de consilier local, în acest context, o determină și mai mult, la fel ca poziția sa de opunere la emiterea unui astfel de HCL, să solicite anularea actului nelegal, astfel cum ar putea solicita oricare cetățean al orașului (X), potrivit dispozițiilor legale indicate.

Consideră referirile recurenților cu privire la lipsa interesului ca fiind simple alegații lipsite de fundament, însă, așa cum relevă expertiza contabilă efectuată în cauză, Consiliul Local (X) a stabilit un tarif de 1908 lei/copil/lună în loc de 484,68 lei/copil/lună, realizând o majorare nelegală a prețurilor – operațiune ce ar putea îmbrăca conotații de ordin penal dacă nu ar fi supusă cenzurii de către instanța de judecată, reprezentând un abuz din partea autorităților locale.

Consideră neîntemeiată și critica cu privire la încălcarea de către instanța de fond a art. 23 din Legea 554/2004, contrară dispozițiilor legale prevăzute de Legea 554/2004 și de dispozițiile Codului civil în materia restituirii plăților efectuate fără temei legal, fiind aplicabile dispozițiile art. 18, art. 19, art. 24 și art. 28 din Legea 554/2004.

Prin interpretarea juridică a HP nr. 10/2015 pronunțată de ICCJ, anularea HCL va avea efecte pentru viitor; emiterea unei noi HCL va avea efecte pentru viitor în sensul că persoanele care au suferit o vătămare ca urmare a practicării unui tarif mult mai mare decât cel legal, se vor putea îndrepta împotriva municipiului pentru diferențele de sume achitate și nedatorate.

În ceea ce privește critica referitoare la încălcarea principiului retroactivității prevăzut de Constituție, apreciază că, în lumina considerentelor expuse în paragraful anterior, suntem în prezența aceleiași argumentații nejustificate a recurenților, care nu înțeleg că o nouă HCL nu va retroactiva, va produce efecte pentru viitor în sensul că, în primul rând, Consiliul Local va trebui să emită/adopte o hotărâre în acord cu dispozițiile legii, iar în consecință, dacă se va impune, să procedeze la restituirea sau compensarea sumelor primite în mod nelegal către persoanele interesate, care vor putea să solicite restituirea sau compensarea sumelor de bani.

În drept a făcut trimitere la toate dispozițiile legale invocate în întâmpinare.

4. Soluția instanței de recurs

Instanța de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, inclusiv a celor puse în discuție din oficiu, a dispozițiilor legale incidente și a actelor și lucrărilor dosarului, a constatat următoarele:

Intimata-reclamantă (R) a investit instanța de contencios-administrativ cu o acțiune având ca obiect anularea Hotărârii Consiliului Local al municipiului (X) nr. (...)/25.06.2020, privind aprobarea costului mediu lunar de întreținere în creșă pentru copiii care frecventează Creșe - (X) în anul școlar 2020 - 2021 și obligarea pârâtului să emită o nouă hotărâre conform prevederilor legale.

În motivarea acțiunii reclamanta a arătat că are calitate de consilier local în cadrul Consiliului local al Municipiului (X), iar hotărârea atacată contravine atât prevederilor art. 9 alin. 3 și 4 din Legea nr. 263/2007, privind înființarea, organizarea și funcționarea creșelor, cât și Metodologiei de organizare și funcționare a creșelor aprobată prin HG nr. 1252/2012.

Sentința primei instanțe, de admitere a acțiunii, a fost criticată de recurentul-pârât din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, invocându-se, în esență, faptul că reclamanta nu a justificat un interes personal în promovarea acțiunii, ci a invocat exclusiv apărarea unui interes legitim public, precum și împrejurarea că HCL atacată și-a epuizat efectele, apreciindu-se că acțiunea nu ar avea obiect.

Curtea, analizând critica recurentului potrivit căreia soluția atacată a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1 și 8 alin. 1 ind. 1 din Legea nr. 554/2004, în raport cu împrejurarea că reclamanta nu se poate pretinde a fi o persoană vătămată prin HCL atacată, aceasta neputând invoca exclusiv vătămarea unui interes public, a apreciat-o ca fiind fondată.

În prealabil examinării pe fond a criticii, instanța de control judiciar a reținut că problema admisibilității unui acțiuni în justiție, sancțiune care, în opinia completului, intervine și în cazul neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 8 alin. 1 ind. 1 din Legea nr. 554/2004, se circumscrie unui chestiuni de drept de ordin public, astfel că, în temeiul art. 247 alin. 1 din Codul de procedură civilă, poate fi invocată pentru prima dată în recurs, subsumat unui motiv de casare, în speță celui prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă.

În consecință, s-a înlăturat apărarea intimatei-reclamante în sensul inadmisibilității invocării prin cererea de recurs a criticii în discuție.

Pe fondul criticii, Curtea a reținut că din motivarea acțiunii deduse judecății și potrivit întâmpinării la recurs, reclamanta (R) a înțeles să conteste legalitatea Hotărârii Consiliului Local al municipiului (X) nr. (...)/25.06.2020, în considerarea calității sale de consilier local și exclusiv în scopul apărării unui interes legitim public, fără a invoca și dovedi vătămarea unui drept al său sau a unui interes legitim privat.

Astfel, instanța a reținut că acțiunea a fost promovată de persoana fizică (R), funcția de consilier local pe care o deține aceasta neconferindu-i un alt statut juridic sub aspectul subiectului de drept.

Conform art. 8 alin. 1 ind. 1 din Legea nr. 554/2004 ”Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat”.

Prin această normă de drept s-a clarificat, așa cum a arătat Curtea Constituțională în Decizia nr. 66/2009, în ce condiții și cine poate invoca apărarea interesului legitim public, din conținutul textului rezultând că, prin acțiunea pe care o introduc la instanța de contencios administrativ, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat nu pot invoca direct «interesul legitim public» pentru anularea unui act administrativ, ci numai în subsidiar, pe calea unor capete de cerere distincte, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat.

În consecință, legiuitorul nu recunoaște admisibilitatea unei acțiuni în contencios administrativ exercitată de o persoană fizică dacă prin aceasta se urmărește exclusiv apărarea unui interes legitim public, astfel că, acțiunea reclamantei s-a impus a fi respinsă ca inadmisibilă, neputându-se reține că prin demersul procesual aceasta justifică un interes personal legitim în a acționa, neavând nici calitate procesuală activă, acțiunile în contencios obiectiv putând fi introduse doar de către persoanele cărora legea le recunoaște acest drept.

Având în vedere aceste considerente, nu se mai justifica analizarea celorlalte critici invocate de recurentul-pârât (cele referitoare la caracterul actului administrativ atacat și la obiectul acțiunii).

Pentru aceste motive, în baza art. 496 Cod procedură civilă, Curtea a admis recursul formulat de recurentul-pârât, a casat sentința primei instanțe și, rejudecând cauza, a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta (R) în contradictoriu cu pârâții Municipiul (X) și Consiliul Local al Municipiului (X).

Raportat la soluția pronunțată asupra acțiunii, nu s-a putut reține culpa procesuală a pârâților, astfel că s-a dispus și înlăturarea dispoziției de obligare a acestora la plata diferenței de onorariu pentru expertiză, suma de 731,96 lei reprezentând diferență onorariu expert (Exp) fiind stabilită în sarcina reclamantei, care a solicitat administrarea probei și a pierdut procesul.

(Decizie redactată și rezumată de judecător Mariana ILISIE)

Domenii speta

Spete similare