Suspendare executare act administrativ. Indeplinirea cumulativă a condi?iilor cerute de Legea nr. 554/2004.

Art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 reglementează posibilitatea de suspendare a executării unui act administrativ, atât înainte de a se solicita anularea actului considerat vatămător, cât şi odată cu cererea de anulare a actului, dreptul unei persoane de acces la justiţie în condiţiile stabilite de legiuitor neputând fi îngrădit, fiind garantat de Constituţie.

Conform Recomandării nr. R (89) 8, autoritatea jurisdicţională chemată să decidă măsuri de protecţie provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente; asemenea măsuri pot fi acordate în special în situaţia în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat şi în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la nelegalitatea respectivului act.

Suspendarea executării actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie la care judecătorul specializat poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile Legii nr. 554/2004.

Atât textul Legii nr. 554/2004, cât şi Recomandarea nr. R (89) 8, vorbesc despre existenţa unui argument juridic aparent valabil, un argument care să nu necesite administrarea de probe şi care să nu aibă legătură cu săvârşirea sau nu a faptei (cu fondul cauzei, care pentru a fi dezlegat impune administrarea de probe).

Art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004

Recomandarea nr. R (89) 8

Prin cererea adresată Tribunalului Constanta – Secţia de Contencios Administrativ, înregistrata sub nr.  8619/118/2013, reclamanta [...], in contradictoriu cu pârâta Casa  Judeţeană  de Asigurări de Sănătate Constanta, a  solicitat  pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună suspendarea executării actelor administrativ fiscale reprezentate de decizia de impunere nr. 2810.1/03.06.2013, respectiv nr. 2810.3/03.06.2013.

În fapt, arata reclamanta că prin actele administrative în  discuţie a fost stabilită obligaţia de plata a sumei de 37536 lei cu titlu de contribuţie aferenta veniturilor din activităţi independente pentru anii 2008 -2011, respectiv  28067 lei accesorii aferente. Împotriva actelor administrativ fiscale a promovat contestaţie înregistrată sub nr. 8043/22.07.2013.

Apreciază că în mod eronat au fost stabilite in sarcina sa obligaţiile de plata  întrucât  pentru perioada  analizata persoanele fizice care aveau încheiate  contracte de munca nu aveau obligaţia de plată a unei contribuţii băneşti lunare pentru asigurările de sănătate, iar punerea in executare a celor doua decizii este de natură a îi aduce grave prejudicii materiale.

Precizează că pentru perioada de referinţă a încasat venituri împreună cu soţul său din închirierea unui număr de 5 imobile aflate în patrimoniul său, iar legislaţia  fiscală  în domeniul cedării  folosinţei bunurilor impunea numai  plata impozitului pe venit şi cu titlu de excepţie plata contribuţiilor  sociale către FNUASS.

Invocă în susţinere dispoziţiile art. 257 al.2 din Legea nr.95/2006, apreciind că  perioada avută în vedere de deciziile contestate se încadra in excepţiile prevăzute de alin.2 al art. 257 din legea 95/2006, realizând  venituri din  salarii.

In dovedirea condiţiei  privind existenta cazului bine justificat, invoca  faptul ca au fost aplicate în mod eronat dispoziţiile fiscale referitoare la  interpretarea  sintagmei venituri din  cedarea folosinţei bunurilor respectiv venituri  din activităţi independente, în condiţiile în care al.2 al. art. 61 a fost introdus  începând cu anul 2010.

Relativ la condiţia pericolului iminent, invocă posibilitatea punerii in executare  a celor două titluri care pot conduce la crearea unei situaţii financiare dificile şi imposibilitatea îndeplinirii obligaţiilor asumate prin contractele de închiriere, respectiv de credit.

În drept au fost invocate disp. art. 14 din  legea 554/2004, iar în susţinere au fost ataşate, in copie, înscrisuri.

Pârâta a depus întâmpinare prin care a invocat pe cale de excepţie  inadmisibilitatea introducerii cererii motivat de faptul că deşi contestaţia formulată împotriva deciziilor de impunere a fost soluţionată prin decizia nr. 4357/20.08.2013 şi comunicata la data  de 23.08.2013, acest act nu a fost atacat in termen de 60 de zile, astfel ca suspendarea ar înceta de drept.

  Pe fond solicită respingerea cererii invocând în susţinere faptul că reclamanta a realizat pe lângă veniturile  din salarii, venituri din cedarea folosinţei bunurilor, calificate şi raportate de ANAF în categoria venituri din activităţi  independente pentru care avea obligaţia legală de a declara ?i achita contribuţia de asigurări de sănătate conform prevederilor art. 215 alin.3, art. 257 alin.2 lit. b şi art. 257 alin.3 din legea 95/2006. Pentru perioada  2008-2009 veniturile din cedarea  folosinţei bunurilor sunt calificate ca venituri din activităţi independente prin OPANAF nr. 2333/2007 prin care se aproba Procedura privind declararea şi stabilirea impozitului pe veniturile din cedarea folosinţei bunurilor realizate din derularea unui număr mai mare de 5 contracte de închiriere/subînchiriere. Pentru anul 2010 veniturile din cedarea folosinţei bunurilor au fost asimilate cu veniturile independente potrivit art. 61 al.1 ?i alin.2 din Codul Fiscal.

In drept au fost invocate disp. art.  205 cod procedură civilă ?i ale Legii nr. 554/2004, iar in apărare au fost ataşate, in copie, înscrisuri.

Prin sentinţa civilă nr.4753/18.12.2013 s-a respins  excepţia inadmisibilităţii şi s-a admis cererea de suspendare, dispunându-se suspendarea executării deciziilor de impunere nr. 2810.1/03.06.2013 şi 2810.3/03.06.2013 emise de Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Constanţa, până la soluţionarea pe fond a cauzei.

Pentru a pronunţa această hotărâre prima instanţă a avut în vedere următoarele:

Prin Deciziile de impunere nr. 2810.1/03.06.2013, respectiv 2810.3/03.06.2013, a fost stabilită în sarcina  contestatoarei obligaţia de plată  a sumei de  37536 lei  cu titlu de contribuţii la FNUASS şi accesorii in suma de 28067 lei, pentru perioada 2008-2011.

 Contestatoarea a formulat contestaţie administrativă împotriva  titlului de creanţă reprezentat de decizia de impunere,  asupra căreia  intimata a  dispus în sensul respingerii prin Decizia  nr. 4357/20.08.2013.

 In referire la excepţia inadmisibilităţii  formulării cererii de suspendare, instanţa apreciază asupra caracterului neîntemeiat, prin prisma motivelor invocate  în susţinere şi temeiul de drept indicat, fiind admisibilă calea urmată de parte pentru valorificarea  drepturilor sale.

Procedând la analizarea  cererii de suspendare Tribunalul reţine că în speţă a fost  făcută dovada consemnării cauţiunii stabilită în sarcina contestatoarei  prin încheierea de la termenul din 22.11.2013, potrivit art. 215 c.proc. fiscală.

Dispoziţiile art. 14 al Legii nr.554/2004, la care art. 15 alin. 2 din aceeaşi lege face trimitere, consacră posibilitatea suspendării executării actului administrativ „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”.

Cazurile bine justificate constau, în conformitate cu prevederile art.2 alin.(1) din legea contenciosului administrativ în „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa actului administrativ”, iar paguba iminentă în „prejudiciul material  viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Reprezentând operaţiunea juridică de întrerupere provizorie a efectelor actului administrativ, suspendarea executării acestuia apare astfel ca un instrument procedural eficient prin care se asigură persoanelor o protecţie jurisdicţională vremelnică. Având însă în vedere principiul executării din oficiu a actului administrativ, care derivă din prezumţiile de legalitate, autenticitate şi veridicitate ale acestuia, suspendarea actului administrativ apare în acelaşi timp ca o situaţie de excepţie, care determină punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, reţinerea priorităţii unuia dintre aceste interese fiind subsumată principiului legalităţii.

Legiuitorul intern nu a definit conţinutul cazului bine justificat, acestuia putându-i-se circumscrie existenţa unui argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, conform principiului consacrat în plan european prin Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, de care judecătorul naţional trebuie să ţină seama, prin prisma calităţii României de membră a Consiliului Europei.

În situaţia de speţă se reţine existenţa cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ, rezultând o îndoială evidentă asupra prezumţiei de legalitate a acestuia.

Fără a analiza susţinerile reclamantei relativ la nelegalitatea deciziei de impunere întrucât s-ar antama fondul cauzei având ca obiect anularea acesteia, instanţa reţine asupra existenţei contractului individual de munca al reclamantei valabil pentru perioada de referinţa, dar si aspectul derulării unui număr de 5 convenţii de închiriere, prin  raportare la disp. art. 257 din legea 95/2006, respectiv art. 61 din Codul Fiscal si OPANAF nr. 2333/2007 prin care se aproba  Procedura  privind declararea ?i stabilirea  impozitului pe veniturile din cedarea folosinţei bunurilor realizare din derularea unui număr mai mare de 5 contracte de închiriere/ subînchiriere,  aspecte  care, in aprecierea instanţei, se circumscriu unor argumente juridice aparent valabil cu privire la nelegalitatea actelor administrativ fiscale contestate.

În ceea ce priveşte condiţia privind prevenirea unei „pagube iminente”, instanţa a reţinut şi definiţia la nivel comunitar dată acestei noţiuni, prin Recomandarea sus-menţionată. Astfel, prin acest act juridic european s-a statuat că executarea imediată şi integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanţe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune a fi evitat, în măsura posibilului. Printre principiile menţionate în Recomandare referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecţie jurisdicţională provizorie, se regăseşte şi cel conform căruia autoritatea jurisdicţională chemată să decidă o atare măsură trebuie să aprecieze ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente. Se arată că astfel de măsuri pot fi acordate în special în situaţia în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat.

Susţinerile reclamantei privind prejudiciul ce urmează să se producă (constând în iminenţa executării) raportate la cuantumul obligaţiei fiscale stabilite în sarcina sa reprezintă un motiv suficient şi concludent pentru a considera întrunită cerinţa analizată mai sus.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta CASA DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE CONSTANŢA, care a criticat-o ca fiind nelegală şi netemeinică, invocând prevederile art.488  Cod proc. Civilă şi art. 14 alin. 4 din Legea nr.554/2004.

Prin recursul formulat solicită admiterea acestuia şi modificarea în tot a sentinţei civile menţionate în sensul respingerii cererii de chemare în judecată formulată de [...] pentru următoarele motive:

Se apreciază că cererea este inadmisibilă în raport de prevederile art. 14 alin. 1 din legea nr. 554/2004.

Deşi contestaţia formulată împotriva deciziilor de impunere a fost soluţionată prin decizia nr. 4357/20.08.2013 şi comunicată la data de 23.08.2013, acest act administrativ jurisdicţional nu a fost atacat la instanţa de fond în termen de 60 de zile; şi chiar dacă instanţa ar considera că s-ar impune suspendarea executării, aceasta ar înceta de drept.

În concluzie, solicită respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ fiscal ca inadmisibilă.

Cu privire la fondul cauzei se arată următoarele:

Instanţa de fond a reţinut că prin cazuri bine justificate se înţelege „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa actului administrativ".

Conform prevederilor art. 35 alin. (1) teza finală din Norma metodologică privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calităţi de asigurat, respectiv de asigurat fără plata contribuţiei, precum şi pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, cu modificările şi completările ulterioare, aprobată prin Ordinul 617/2007 „Decizia de impunere poate fi emisă de organul competent al CAS în baza informaţiilor primite pe bază de protocol de la ANAF", aşa cum s-a procedat şi în acest caz, veniturile realizate de contestator fiind raportate şi calificate de ANAF ca venituri din activităţi independente.

Dna [...] a realizat, pe lângă veniturile din salarii, venituri din cedarea folosinţei bunurilor calificate şi raportate le ANAF în categoria venituri din activităţi independente pentru care avea obligaţia legală de a declara şi de a achita contribu?ia de asigurări sociale de sănătate, conform prevederilor art. 215 alin. 3, art. 257 alin. 2 lit. b şi art. 257 alin. 3 lin Legea nr. 95/2006.

În conformitate cu art. 61 din Codul Fiscal, cu modificările şi completările ulterioare până la data de 13.10.2009, „veniturile din cedarea folosinţei bunurilor sunt veniturile, în bani şi/sau în natură, provenind din cedarea folosinţei bunurilor mobile şi imobile, obţinute de către proprietar, uzufructuar sau alt deţinător legal, altele decât veniturile din activităţi *dependente*." Pentru perioada 2008 - 2009 veniturile din cedarea folosinţei bunurilor sunt calificate ca venituri din activităţi independente prin Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 2333/2007 prin care se aprobă Procedura privind declararea şi stabilirea impozitului pe veniturile din cedarea folosinţei bunurilor realizate din derularea unui număr mai mare de 5 contracte de închiriere/subînchiriere.

În ceea ce priveşte anul 2010, în conformitate cu art. 61 alin. 1 şi alin. 2 din Codul Fiscal, cu modificările şi completările ulterioare la zi: „(1) Veniturile din cedarea folosinţei bunurilor sunt veniturile, în bani şi/sau în natură, provenind din cedarea folosinţei bunurilor mobile şi imobile, obţinute de către proprietar, uzufructuar sau alt deţinător legal, altele decât veniturile din activităţi independente. (2) Persoanele fizice care realizează venituri din cedarea folosinţei bunurilor din derularea unui număr mai mare de 5 contracte de închiriere la sfârşitul anului fiscal, începând cu anul fiscal următor, califică aceste venituri în categoria venituri din activităţi independente şi le supun regulilor de stabilire a venitului net pentru această categorie. În aplicarea acestei reglementări se va emite ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală."

Prin Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 2333/2007 s-a aprobat Procedura privind declararea şi stabilirea impozitului pe veniturile din cedarea folosinţei bunurilor realizate din derularea unui număr mai mare de 5 contracte de închiriere/subînchiriere. La pct. 3 din această Procedură se prevede: „Persoanele fizice care realizează venituri în condiţiile de la pct. 1 stabilesc venitul net, în sistem real, potrivit regulilor prevăzute pentru veniturile din activităţi independente şi conduc contabilitatea în partidă simplă în conformitate cu prevederile Ordinului ministrului finanţelor publice nr. 1.040/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea evidenţei contabile în partidă simplă de către persoanele fizice care au calitatea de contribuabil în conformitate cu prevederile Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal."

În drept se invocă art. 14 din legea nr. 554/2004, art. 488 C.pr.civ.

Intimata depune concluzii scrise prin care solicită respingerea recursului.

Recursul a fost respins pentru următoarele considerente:

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării actelor administrative :

Art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 reglementează posibilitatea de suspendare a executării unui act administrativ, atât înainte de a se solicita anularea actului considerat vatămător cât şi odată cu cererea de anulare a actului, dreptul unei persoane de acces la justiţie în condiţiile stabilite de legiuitor neputând fi îngrădit, fiind garantat de Constituţie.

Prevederile Codului de procedură fiscală în materie de suspendare fac trimitere la regulile generale stabilite prin legea contenciosului administrativ, impunând în plus obligaţia de plată a unei cauţiuni. În speţă această cauţiune a fost achitată, aşa cum a reţinut instanţa de fond, faptul nefiind contestat.

Potrivit art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate”.

Teza finală a acestui articol nu înlătură dreptul unei persoane care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ de a cere suspendarea actului (inadmisibilitatea fiind o imposibilitate legală de a se utiliza calea aleasă) ci reglementează încetarea de drept a măsurii suspendării în împrejurări stabilite. Ca urmare, pentru ca încetarea măsurii să fie constatată, este necesar ca anterior să fie pronunţată suspendarea executării în condiţiile art. 14. În cazul în care recurenta consideră că intimata nu s-a conformat cerinţelor textului legal, are posibilitatea să solicite a se constata intervenită încetarea suspendării. Intervenţia cazului reglementat de art. 14 teza ultimă nu face inadmisibilă cererea de suspendare, fiind evident din text că este necesar ca anterior să se fi pronunţat suspendarea executării actului administrativ pentru a se constatat încetarea de drept a acestei măsuri.

Fondul cauzei:

Potrivit art. 14 alin. 1 din legea nr. 554/2004 “în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate”.

Art. 2 lit. ş) şi t) defineşte cazul bine justificat şi paguba iminentă astfel:

- pagubă iminentă - prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public;

 - cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrative.

Condiţiile cerute de lege trebuie să fie îndeplinite cumulativ.

Conform Recomandării nr. R (89) 8, autoritatea jurisdicţională chemată să decidă măsuri de protecţie provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente; asemenea măsuri pot fi acordate în special în situaţia în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat şi în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la nelegalitatea respectivului act.

Se constată astfel că recomandarea a fost transpusă în prevederile legii contenciosului administrativ, suspendarea unui act administrativ putându-se dispune doar în cazuri bine justificate  şi în prezenţa unei pagube iminente.

Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, de unde rezultă principiul executării din oficiu. A nu executa acte administrative care sunt emise în baza legii echivalează cu a nu executa legea.

Din acest motiv, suspendarea executării actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie la care judecătorul specializat poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile Legii nr. 554/2004.

Atât textul Legii nr. 554/2004, cât şi Recomandarea nr. R (89) 8, vorbesc despre existenţa unui argument juridic aparent valabil, un argument care să nu necesite administrarea de probe şi care să nu aibă legătură cu săvârşirea sau nu a faptei (cu fondul cauzei care pentru a fi dezlegat impune administrarea de probe).

Susţinerile din cuprinsul cererii de recurs presupun administrarea de probe, respectiv soluţionarea în fond a cauzei.

Aşa cum corect a reţinut prima instanţă fără a intra în cercetarea fondului, aparenţa dreptului este în favoarea reclamantei intimate, instanţa sesizată cu cercetarea legalităţii actului administrativ fiscal urmând să analizeze aspectele  invocate de către recurentă: reglementarea obligaţiei, aplicarea legii în timp, forţa juridică a actelor care prevăd obligaţia, încadrarea reclamantei în prevederile legale în funcţie de numărul de contracte de închiriere încheiate.

În ceea ce priveşte „paguba iminentă”, se constată că recurenta nu critică cele reţinute de către instanţa de fond.

Domenii speta

Spete similare