Dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale. Actele de dreptul muncii – exceptate de la controlul instanţei de contencios administrativ.

 Dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale. Actele de dreptul muncii – exceptate de la controlul instanţei de contencios administrativ.

(Domeniu: CONTENCIOS ADMINISTRATIV)

Deşi prevederile art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu precizează explicit natura actelor ce pot forma obiectul acţiunii în anulare formulate de prefect, este evident că numai actele administrative sunt susceptibile de controlul exercitat în aceste condiţii, din moment ce legiuitorul face trimitere la actele administraţiei publice locale, privite ca autorităţi administrative.

Cum dispoziţia contestată în cauză nu este emisă de Primarul comunei Mogoşoaia în regim de putere publică ci în vederea încadrării unei persoane cu contract individual de muncă (în calitate de angajator), semnificând astfel naşterea unui raport juridic de drept privat (dreptul muncii), este evident că acest act este exceptat de la controlul instanţei de contencios administrativ.

(CURTEA DE APEL BUCUREŞTI - SECŢIA A VIII-A  CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL, DECIZIA CIVILĂ NR. 344/28.01.2013)

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti-secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. 38641/3/2011 reclamantul P.J.I. a chemat în judecată pe pârâtul P. C. M., solicitând instanţei anularea dispoziţiei nr.120/28.02.2011.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că prin mai multe dispoziţii pârâtul a angajat un număr de 18 persoane pe cele 6 posturi de agenţi de pază prevăzute in structura Serviciului Public Poliţie Comunitară Mogoşoaia, iar prin dispoziţia nr. 120/28.02.2011 Primarul Comunei Mogoşoaia a dispus angajarea pe perioadă nedeterminată, cu contract individual de muncă a numitului F. R. M., in funcţia de agent de pază, cu încălcarea dispoziţiilor Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010, prin depăşirea numărului maxim de posturi stabilit de acest act normativ.

Reclamantul a menţionat că prin adresa nr.11377/FP/13.07.2010 a comunicat numărul maxim de posturi ce revin aparatului de specialitate al Primarului Mogoşoaia si al serviciilor si instituţiilor din subordinea consiliului local, respective 45 de posturi, dintre care 6 posturi pentru poliţia Comunitară şi paza obiectivelor de interes public judeţean. De asemenea, reclamantul a menţionat că prin HCL Mogoşoaia nr.13/31.01.2011 a fost aprobată modificarea organigramei şi a statului de funcţii al aparatului de specialitate al primarului, iar prin HCL Mogoşoaia nr.13/2011 a fost înfiinţat Serviciul Public de Poliţie Comunitară Mogoşoaia, cu 5 posturi contractuale de execuţie - agenţi de pază, şi 1 post contractual de conducere-sef birou. Întrucât prin dispoziţiile nr.105-122/28.02.2011 primarul a dispus angajarea unui număr de 18 de persoane, prin adresa nr.3860/GM/04.04.2011 reclamantul a solicitat revocarea dispoziţiilor, solicitarea la care nu s-a promit nici un răspuns.

In drept au fost invocate dispoziţiile art.123 din Constituţie, Legea nr.340/2004, Legea nr.554/2004, Codul muncii, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010.

Reclamantul a solicitat judecarea in lipsă.

Pârâtul nu a depus întâmpinare. 

Pârâtul a depus dosarul administrativ întocmit in cauză.

Prin sentinţa civilă nr.1950 din 7 mai 2012 tribunalul a admis acţiunea şi a anulat dispoziţia contestată de reclamant.

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut că prin dispoziţia nr. 120/2011 pârâtul P. C. M. a angajat pe perioada nedeterminată, cu contract individual de muncă, pe numitul F. R. M. în funcţia de agent de pază, gradaţia 1, începând cu data de 01.02.2011 in cadrul Serviciului Public de Poliţie Comunitară organizat la nivel de birou din aparatul de specialitate al primarului Comunei Mogoşoaia.

Reclamantul P. J. I. a solicitat prin adresa nr. 3860/GM/04.04.2011 14996/03.11.2010 revocarea dispoziţiilor nr.105-122/28.02.2011, cererea neprimind răspuns. Din probele administrate in cauză tribunalul reţine că prin adresa nr.11377/FP/13.07.2010 (fila 16) reclamantul P. J. I., faţă de dispoziţiile pct.3 din Anexa la Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010, a comunicat pârâtului numărul maxim de posturi la nivelul Comunei Mogoşoaia, respectiv 6 posturi pentru poliţia Comunitară şi paza obiectivelor de interes public judeţean, iar prin HCL Mogoşoaia nr.13/31.01.2011 s-a aprobat modificarea organigramei şi a statului de funcţii a aparatului de specialitate al primarului Comunei Mogoşoaia.

Faţă de dispoziţiile Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010 (pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare), tribunalul apreciază ca cererea de chemare in judecata este întemeiată. In acest sens se reţine că Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010 a fost emisă in scopul declarat in preambul de eficientizare „a activităţii instituţiilor publice locale şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare locale, luând în considerare opiniile şi recomandările Fondului Monetar Internaţional, Comisiei Europene şi ale Băncii Mondiale referitoare la creşterea disciplinei financiare, predictibilităţii şi a transparenţei execuţiei bugetare la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, la diminuarea arieratelor înregistrate ca urmare a managementului financiar imprudent şi la reducerea cheltuielilor bugetare ale unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale”, fiind „necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întărire a disciplinei financiare, astfel încât să se reducă deficitele dintre veniturile şi angajamentele legale de cheltuieli publice locale. Arieratele bugetare înregistrate la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale se reflectă în deficitul bugetului general consolidat, conducând la creşterea acestuia. În considerarea faptului că aceste elemente vizează interesul general public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată”.

Art. III din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010 stipulează –“(1) Pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege, la stabilirea numărului de posturi din aparatul de specialitate al primarului, aparatul de specialitate al consiliului judeţean, precum şi din instituţiile publice locale înfiinţate prin hotărâri ale autorităţilor deliberative, autorităţile administraţiei publice locale se încadrează în numărul maxim de posturi determinat potrivit anexei care face parte integrantă din prezenta ordonanţă de urgenţă. (2) Numărul maxim de posturi prevăzut la alin. (1) nu se aplică şi capitolelor bugetare "Învăţământ" şi "Asigurări şi asistenţă socială", finanţate din bugetele locale, precum şi capitolului bugetar "Sănătate", indiferent de sursa de finanţare. (...) (7) Autorităţile administraţiei publice locale şi persoanele din instituţiile publice locale care îndeplinesc atribuţiile de angajare, lichidare, ordonanţare şi plată a drepturilor salariale răspund disciplinar, administrativ, contravenţional, civil, patrimonial sau penal, după caz, de nerespectarea prevederilor alin. (1)-(3) şi (5). (...) (10) Instituţiile prefectului şi direcţiile generale ale finanţelor publice monitorizează încadrarea în numărul de posturi şi în nivelul cheltuielilor de personal prevăzute la alin. (1)-(7) şi raportează trimestrial Ministerului Finanţelor Publice situaţii referitoare la modul de respectare a prevederilor legii de către instituţiile publice locale. În termen de 3 zile de la primirea situaţiilor, Ministerul Finanţelor Publice le comunică, în format electronic, Ministerului Administraţiei şi Internelor”.

Având in vedere, pe de o parte, dispoziţiile anterior menţionate, iar, pe de altă parte că prin HCL Mogoşoaia nr.13/31.01.2011 s-a aprobat modificarea organigramei şi a statului de funcţii a aparatului de specialitate al primarului Comunei Mogoşoaia, hotărârea de consiliu local fiind emisă in temeiul art. III din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010, tribunalul apreciază că pârâtul avea obligaţia respectării dispoziţiilor art. III din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010 prin asigurarea încadrării în numărul maxim de posturi comunicat de Prefectul Judeţului Ilfov prin adresa nr.11377/FP/13.07.2010 (fila 16), respectiv 6 posturi pentru poliţia Comunitară şi paza obiectivelor de interes public judeţean.

 Întrucât dispoziţiile art. III din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010 reglementează in mod expres numărul maxim de posturi din aparatul de specialitate al primarului, nu poate fi avută in vedere justificarea pârâtului in sensul că Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010 arată care este numărul de posturi aprobat la mia de locuitori şi nu numărul de poliţişti comunitari. De asemenea, nu prezintă relevantă împrejurarea că agenţii de pază au fost angajaţi cu contract individual de muncă întrucât Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010 se aplică tuturor formelor de angajare şi instituie obligaţia şi nu facultatea primărilor de a respecta numărul maxim de posturi din aparatul lor de specialitate. În consecinţă, nici prevederile art.131 ind.1 din Codul muncii nu pot justifică emiterea dispoziţiei contestate, aceste prevederi văzând exclusiv munca in schimburi.

In consecinţă, in condiţiile in care prin art. III din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/2010 a fost reglementat in mod expres numărul maxim de posturi din aparatul de specialitate al primarului, cu scopul declarat de eficientizare a activităţii instituţiilor publice locale şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare locale, tribunalul apreciază că pârâtul avea obligaţia de a respecta aceasta dispoziţie şi de a nu angaja, indiferent de temeiul raportului de muncă, nu număr mai mare de persoane decât cel al posturilor aprobate in acest sens.

 In considerarea acestor argumente, tribunalul a admis cererea de chemare in judecată şi a anulat dispoziţia contestată.

Împotriva sentinţei civile anterior menţionată a declarat recurs P. C.  M., solicitând în primul rând casarea sentinţei civile criticate şi în subsidiar, modificarea hotărârii, în sensul respingerii acţiunii reclamantului ca neîntemeiată.

În motivarea căii de atac, recurentul susţine că instanţa fondului a respins în mod neîntemeiat cererea de amânare a judecării cauzei pentru lipsă de apărare, precizând că pentru termenul la care s-a judecat cauza singurul consilier juridic s-a aflat în imposibilitate de prezentare în faţa instanţei.

În cel de al doilea rând, recurentul susţine că instanţa de contencios administrativ nu avea competenţa de soluţionare a acţiunii prefectului din moment ce actul contestat în prezenta cauză nu reprezintă un act administrativ, precizând recurentul că în cauze similare instanţa de contencios administrativ s-a desesizat în favoarea Secţiei conflicte de muncă şi asigurări sociale din cadrul Tribunalului Bucureşti.

În cel de al treilea rând, recurentul susţine că hotărârea instanţei fondului este netemeinică, dispoziţia criticată de reclamant fiind emisă în conformitate cu dispoziţiile art.131 indice 1 din Codul muncii.

P. J. I. a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În ceea ce priveşte critica recurentului cu privire la respingerea cererii de amânare pentru lipsă de apărare depusă de pârât la data de 07.02.2012, pentru termenul din data de 07.05.2012, intimatul consideră că aceasta este neîntemeiată, apreciind că recurentul a dat dovadă de lipsă de interes în vederea pregătirii apărării, întrucât acţiunea I. P. J. I. privind anularea Dispoziţiei nr. 120/2011 a fost înregistrată la Tribunalul Bucureşti - Secţia a IX-a în data de 18.05.2011, iar citaţia privind stabilirea primului termen de judecată, respectiv 07.05.2012, a fost emisă la data de 16.06.2011 şi transmisă în cursul lunii iunie părţilor implicate, fiind respectate astfel prevederile art. 1141 Cod Procedură Civilă, conform cărora „primul termen de judecată va fi stabilit astfel încât de la data primirii citaţiei pârâtul să aibă la dispoziţie cel puţin 15 zile pentru a-si pregăti apărarea." Mai mult de atât, însăşi în sentinţa recurată instanţa menţionează faptul că respingerea cererii de amânare pentru lipsă de apărare a avut la bază faptul că nu s-a făcut şi dovada imposibilităţii consilierului juridic în faţa instanţei la termenul din 07.05.2012.

Prin urmare, invocarea de către recurent a prevederilor art. 156 Cod procedură civilă, conform cărora "instanţa va putea da un singur termen pentru lipsă de apărare, temeinic motivată", o considerăm neîntemeiată.

Cu privire la motivul de recurs referitor la faptul că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia necompetenţei funcţionale, intimatul consideră că acesta este neîntemeiat, având în vedere următoarele:

Prin Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, instanţele de contencios administrativ au fost investite şi cu soluţionarea altor categorii de litigii decât cele prevăzute de Legea nr. 554/2004. Rezultă astfel că prin contencios administrativ, în sens larg, se înţelege, potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 , activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

În calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul are ca atribuţie principală, în conformitate cu dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, „verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului".

Potrivit prevederilor art. 123 alin. 5 din Constituţie, prefectul poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ un act al consiliului judeţean, local sau al primarului în cazul în care consideră actul ilegal, dispoziţie preluată în art. 3 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală de "tutelă administrativă” potrivit căreia "prefectul poate ataca direct în fata instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale"

Din interpretarea acestor reglementări legale rezultă în mod clar şi fără echivoc competenţa instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona litigiile prin care prefectul atacă un act emis/adoptat de o autoritate a administraţiei publice locale, indiferent dacă obiectul acestora priveşte uneori pe funcţionarii publici sau personalul contractual din cadrul autorităţii publice locale.

De altfel, aceasta este şi jurisprudenţa constantă a instanţei supreme - a se vedea în acest sens Decizia civilă nr. 1545/09.04.2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, conform căreia „această prerogativă este instituită doar în Constituţia României, care prevede în art. 123 alin. (5) că „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal".

Prin urmare, norma constituţională prevede expres competenţa instanţei de contencios administrativ, fără a face distincţie în funcţie de natura actului atacat de prefect în exercitarea atribuţiilor sale de control al legalităţii sau de obiectul de reglementare al legii în executarea căreia a fost emis sau adoptat actul respectiv.

De asemenea, instanţa de fond, respingând excepţia necompetenţei funcţionale, a avut în vedere şi faptul că între prefect şi angajatul Primăriei Comunei Mogoşoaia, domnul F. R. M., nu există un conflict de muncă, prefectul nefiind angajatorul acestuia, Secţia a VIII-a Conflicte de muncă şi Asigurări Sociale neputând avea competenţa soluţionării unei astfel de cauze.

Mai mult decât atât, în cadrul Secţiei a VIII-a se judecă conflictele de muncă ivite între angajator şi angajat, iar prefectul practic, în situaţia în care instanţa de fond ar fi admis această excepţie, nu ar mai avea calitate procesuală activă.

In ceea ce priveşte ultimul motiv de recurs referitor la faptul că instanţa a susţinut în contradictoriu cu decizia luată prin dispozitiv, faptul că "prevederile art. 1311 din Codul Muncii nu pot justifica emiterea dispoziţiei contestate, aceste prevederi vizând exclusiv munca în schimburi", acesta fiind de fapt şi motivul pentru care pârâta a solicitat respingerea cererii, intimatul susţine că prevederile art. 1311 din Codul Muncii nu pot justifica emiterea dispoziţiei contestate, aceste prevederi vizând exclusiv munca în schimburi, însă aceasta a fost consecinţa coroborării mai multor prevederi legale, prevederi care de altfel se regăsesc şi în motivarea sentinţei recurate.

Analizând actele şi lucrările dosarului curtea, în temeiul dispoziţiilor art.312 alin.1 şi pentru motivul prevăzut de art. 304 pct.9 Cod procedură civilă, va admite recursul civil de faţă şi va modifica în tot sentinţa civilă recurată, în sensul respingerii acţiunii reclamantului ca inadmisibilă, pentru următoarele considerente:

Rezultă din actele dosarului că prin prezenta acţiune P. J. I. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune ce vizează anularea dispoziţiei nr.120/28.02.2011, emisă de pârâtul P. C. M., prin care a fost încadrat pe perioada nedeterminată, cu contract individual de muncă, pârâtul F. R. M. in funcţia de agent de pază, gradaţia 1, începând cu data de 01.02.2011 in cadrul Serviciului Public de Poliţie Comunitară organizat la nivel de birou din aparatul de specialitate al primarului Comunei Mogoşoaia.

Din cuprinsul cererii de chemare în judecată rezultă că acţiunea reclamantului a fost introdusă la instanţa de contencios administrativ în exercitarea dreptului de tutelă, conferit prefectului prin dispoziţiile art. 3 din Legea nr.554/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 3 alin.1 din Legea nr.554/2004, prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale; acţiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

Deşi textul legal citat nu precizează explicit natura actelor ce pot forma obiectul acţiunii în anulare formulate de prefect, este evident că numai actele administrative sunt susceptibile de controlul exercitat în aceste condiţii, din moment ce legiuitorul face trimitere la actele administraţiei publice locale, privite ca autorităţi administrative.

Aşa cum a arătat intimatul, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul are ca atribuţie principală, în conformitate cu dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, „verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului".

Or, este în afara oricărei discuţii că în activitatea lor, autorităţile administraţiei publice locale emit nu numai acte de drept administrativ ci şi acte de drept civil, dreptul muncii, etc, în funcţie de calitatea în care acţionează aceste autorităţi şi natura raporturilor juridice reglementate prin aceste acte.

Potrivit dispoziţiilor art.2 alin.1 litera c din Legea nr.554/2004, prin act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.

Cum dispoziţia contestată în cauză nu este emisă de Primarul comunei Mogoşoaia în regim de putere publică ci în vederea încadrării unei persoane cu contract individual de muncă(în calitate de angajator), semnificând astfel naşterea unui raport juridic de drept privat(dreptul muncii), este evident că acest act este exceptat de la controlul instanţei de contencios administrativ.

Această concluzie este întărită şi de faptul că numai actele emise de autorităţile publice în vederea naşterii, modificării şi stingerii raportului de serviciu cu funcţionarul public pot face obiectul controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, astfel cum prevede cu titlu de principiu Legea nr.188/1999, ceea ce subliniază încă odată excluderea litigiilor privind raporturile de muncă dintre autorităţi şi personalul încadrat în baza contractului individual de muncă de la controlul judecătoresc exercitat pe calea contenciosului administrativ.

În ceea ce priveşte referirea intimatului la practica instanţei supreme, curtea constată că decizia nr.1545/2008, pronunţată de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu confirmă nicidecum punctul de vedere exprimat de intimat prin întâmpinare, fiind de subliniat că nicăieri în cuprinsul acestei decizii(ce are de obiect soluţionarea recursului declarat împotriva unei hotărâri pronunţate în contestaţie în anulare) nu se regăseşte concluzia instanţei supreme, în sensul că prefectul poate ataca orice act al autorităţilor publice locale în faţa instanţei de contencios administrativ.

Faţă de aceste considerente, recursul civil de faţă apare ca fiind fondat, urmând a fi admis în sensul celor mai sus arătate.

Domenii speta

Spete similare