Cauțiune. Inexistența obligației de plată a cauțiunii pentru suspendarea unui act administrativ financiar.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 06.06.2017 şi înregistrată sub nr. .../86/2017, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice – A.N.A.F. – D.G.R.F.P. ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea următoarelor acte administrativ financiare: a deciziei nr. 15/P/13.03.2017 a Ministerului Finanţelor Publice – Serviciul de Soluţionare a plângerilor şi a contestaţiilor prin care le-a fost respinsa plângerea prealabilă formulată; a dispoziţiei obligatorii nr. ISR_AIF2620/29.07.2016; a raportului de inspecţie Economico financiară nr. ISR_AIF 2619/29.07.2016; procesul verbal de constatare nr. ISR_AIF 2621/29.07.2016, precum şi suspendarea executării actelor de mai sus.

Pârâta D.G.R.F.P. a depus întâmpinare prin care a susţinut că motivele invocate în susţinerea cererii de suspendare nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Suspendarea actului administrativ ca operaţie juridică de întrerupere vremelnică a efectului acestuia apare ca o situaţie de excepţie de la regula executării din oficiu, şi care poate fi primită doar în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea producerii unei pagube iminente.

 Apreciază de asemenea că nu s-au învederat elemente care să justifice împrejurarea că paguba este pe cale să se producă. Nivelul obligaţiei financiare stabilite nu poate constitui motiv pentru admiterea cererii de suspendare, cu atât mai mult cu cât societatea a încasat aceste sume de la stat, iar urgenţa constă în recuperarea prejudiciului de către Stat.

A solicitat să se respingă ca nefondată cererea de suspendare a actului administrativ.

Prin încheierea din 22 iunie 2017, Tribunalul Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia necompetenţei materiale a Secţiei de contencios administrativ; a respins capătul de cerere privind suspendarea executării raportului de inspecţie economico - financiară nr. 2619/29.07.2016, procesul verbal de constatare nr. 2621/ 29.07.2016 şi decizia nr.1518/ 13.03.2017; a admis, în parte, cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice – A.N.A.F.-D.G.R.F.P., dispunând suspendarea executării dispoziţiei obligatorii nr. 2620/ 29.07.2017 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Împotriva acestei încheieri a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice B.

Un prim motiv de recurs îl reprezintă faptul că prima instanţă, în mod nelegal a fost respinsă cererea de achitare a cauţiunii de până la 20 % din valoarea contestată şi s-a dispus suspendarea executării actului administrativ.

A susţinut recurentul că în mod greşit a reţinut prima instanţă că în cauză nu se impunea plata unei cauţiuni; că, creanţele stabilite prin dispoziţia obligatorie nr. ISR – AIF 2620/29.07.2017 au natura creanţelor fiscale.

Potrivit dispoziţiilor art. 22 din OUG nr. 94/2011 privind organizarea si funcţionarea inspecţiei economico-financiare, „Sumele cuvenite bugetului general consolidat, stabilite prin rapoartele de inspecţie economico-financiară şi înscrise în dispoziţia obligatorie, constituie creanţe bugetare. Dispoziţia obligatorie constituie titlu de creanţă.[…] Creanţelor bugetare şi accesoriilor aferente, stabilite de organele de inspecţie economico-financiară competente, li se aplică reglementările legale în vigoare referitoare la colectarea creanţelor fiscale.

 Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala cuprinde dispoziţii referitoare la sfera de aplicare: „ în măsura în care prin lege specială nu se prevede altfel prezentul cod se aplică şi pentru: a) administrarea drepturilor vamale; b) administrarea redevenţelor miniere, a redevenţelor petroliere şi a redevenţelor rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului; c) alte creanţe bugetare care, potrivit legii, sunt asimilate creanţelor fiscale.

Având în vedere dispoziţiile legale anterior menţionate, rezultă fără echivoc faptul că pentru creanţele stabilite prin dispoziţiile obligatorii se aplică reglementările legale în vigoare referitoare la colectarea creanţelor fiscale.

 În acest sens, în temeiul art. 278 alin. 2 lit. b) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscală consideră recurentul că se impunea ca reclamanta să depună cauţiune, suma contestată fiind de 5.776.202 lei.

Consideră recurentul că în mod greşit a reţinut prima instanţă că este dată condiţia cazului bine justificat, care să justifice suspendarea executării actului administrativ.

În accepţiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin cazuri bine justificate se înţeleg acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

 Până la anularea de către o instanţa judecătoreasca, actul administrativ fiscal se bucură de prezumţia de legalitate. Prin admiterea unei astfel de cereri de suspendare, instanţa ar anticipa soluţia ce va fi data pe fondul cauzei, ajungându-se astfel la o prejudecare a fondului, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

 În acest sens s-a pronunţat şi ÎCCJ - secţia de contencios administrative si fiscal prin Decizia nr. 5191 din 27.10.2005 care a reţinut faptul că: „prezumţia de legalitate şi veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea ceea ce într-un stat de drept este de neconceput. Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile anume reglementate.”

A învederat recurentul că măsura suspendării, prevăzută la art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu este obligatorie pentru instanţa de judecată, ci facultativă, rămânând exclusiv la latitudinea judecătorului, care apreciază în raport de cele doua cerinţe menţionate mai sus.

În ceea ce priveşte justificarea cererii, s-a arătat faptul că măsura suspendării executării actului administrativ este o măsură excepţionala.

 Prin Dispoziţia obligatorie nr. ISR-AIF 2620/29.07.2016 s-a dispus restituirea către bugetul de stat a sumei de 3.577.635 lei încasată nelegal de la bugetul de stat, precum şi obligaţia de a achita accesoriile în cuantum de 2.198.567 lei, calculate pentru perioada cât bugetul de stat a fost prejudiciat.

 Suma încasata de societate de la bugetul de stat nu a fost utilizată pentru transportul veteranilor şi văduvelor de război pe căile auto judeţene ci pentru transportul pe căile auto interjudeţene, ceea ce nu dă dreptul la suportarea costurilor biletelor de călătorie gratuit pe mijloace de transport auto de la bugetul de stat. A apreciat recurentul că în speţă nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru acordarea suspendării.

A precizat recurentul că în speţă este vorba despre restituirea unei sume încasate nelegal de la bugetul de stat, fiind cauzat un prejudiciu ce se impune a fi recuperat cu celeritate.

 Responsabilitatea pentru efectuarea transportului veteranilor şi văduvelor de război pe bază de bilete de călătorie auto gratuită aparţine operatorilor economici transportatori, care au obligaţia ca, înainte de începerea călătoriei, să verifice legitimaţiile de veteran de război, biletele de călătorie şi completarea acestora corectă şi cu toate datele, precum şi să completeze data călătoriei, distanţa dintre staţia de urcare şi cea de coborâre şi tariful corespunzător.

A invocat şi inserat recurenta dispoziţiile art. 16 şi art. 23 din Legea nr. 44/1994 şi ale art. 1, 4 şi 11 din OMTCT/OMEF nr. 266/312 din 22.02.2005.

A susţinut recurentul că societatea intimată a decontat în mod nelegal de la bugetul de stat şi a utilizat nelegal, neconform cu destinaţia legală, suma de 3.577.635 lei, fiind obligată să restituie această sumă la bugetul de stat iar măsura de achitare a accesoriilor calculate pentru perioada cât bugetul de stat a fost prejudiciat este consecinţa firească şi legală a decontării sumelor cu încălcarea prevederilor legale.

A considerat recurentul că motivele reţinute de prima instanţă nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

A considerat recurentul că în mod greşit a reţinut prima instanţă că este dată şi cea de a doua condiţie care să justifice suspendarea actului administrativ, respectiv existenţa unei pagube iminente.

A apreciat de asemenea că nu s-au învederat elemente care să justifice împrejurarea că paguba este pe cale să se producă şi a susţinut că nivelul obligaţiei financiare stabilite nu poate constitui motiv pentru admiterea cererii de suspendare, cu atât mai mult cu cât societatea a încasat aceste sume de la stat, iar urgenţa constă în recuperarea prejudiciului de către stat.

A solicitat admiterea recursului, anularea încheierii şi trimiterea cauzei pentru rejudecare la instanţa de fond pentru plata cauţiunii şi în subsidiar admiterea recursului, casarea încheierii recurate şi în rejudecare respingerea cererii de suspendare ca nefondată.

La data de 28 februarie 2018 societatea intimată a depus întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea încheierii din 22 iunie 2017 ca legală şi temeinică.

A susţinut intimata că în cauză nu sunt incidente prevederile codului fiscal privind plata de cauţiune, deoarece actul contestat nu este un act fiscal care să fie supus prevederilor codului de procedură fiscală ci un act financiar supus prevederilor OUG nr. 94/2011 coroborat cu Legea 554/2004. Chiar dacă, potrivit prevederilor art. 22 din OUG nr. 94/2011 creanţele bugetare stabilite de organele de inspecţie economico financiară se colectează conform dispoziţiilor referitoare la creanţele fiscale, în cazul de faţă nu pot fi incidente prevederile indicate de recurentă, respectiv art. 215 din O.G. nr. 92/2003, deoarece nu s-a solicitat suspendarea executării silite sau a unui act administrativ fiscal. Chiar dacă colectarea creanţei se face potrivit dispoziţiilor codului fiscal regimul juridic al actului prin care s-a stabilit creanţa urmează regulile stabilite de lege în ceea ce priveşte căile de atac pentru acel act. Astfel, chiar în art. 110 alin. 3 din O.G. nr. 92/2003 se precizează cu titlu de exemplu titluri de creanţă cum ar fi, procesul verbal de contravenţie, act care urmează regimul juridic prevăzut de O.G. nr. 2/2001, ordonanţa procurorului care urmează regimul juridic prevăzut de codul de procedură penală, precum şi încheierea sau dispozitivul hotărârii instanţei judecătoreşti care din nou are un regim juridic dat de procedura penală sau civilă în cadrul căreia a fost dată. A susţinut intimata că a solicitat suspendarea unui act al cărui regim juridic este stabilit de O.U.G. nr. 94/2011 (art. 23) care face trimitere la Legea nr. 554/2004, neavând nimic de a face cu colectarea creanţelor, atât timp cât s-a contestat actul în sine şi nu procedura de colectare.

În ceea ce priveşte condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, sub aspectul cazului bine justificat, acesta este confirmat şi de soluţia pronunţată în prima instanţă asupra cererii principale, respectiv de anulare a actelor solicitate.

A arătat că aparenţa de drept este dată şi de faptul că actul a cărui suspendare a solicitat-o vine în contradicţie cu alte 39 de acte administrative emise tot de către pârâta recurentă şi care au intrat într-o autoritate de legalitate şi temeinicie, nefiind contestate. Prin urmare prezumţia de legalitate şi temeinicie a acestui act ulterior este puternic zdruncinată.

A arătat că prin Sentinţa nr. 1334 din 20.10.2016 a Tribunalului Suceava menţinută prin Decizia nr. 15 din 16.01.2017 s-a dispus suspendarea executării Dispoziţiei Obligatorii ISR-AIF 2620 din 29.07.2016 până la soluţionarea fondului cauzei în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel încât îndeplinirea condiţiilor prevăzute de. art. 14 din Legea nr. 554/2004 a fost constatată în mod definitiv.

A susţinut că a precizat caracterul vădit abuziv al controlului, încălcarea dispoziţiilor 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 94/2011 „ (2) Perioada supusă inspecţiei economico-financiare începe de la sfârşitul perioadei precedentei verificări de aceeaşi natură şi cu aceleaşi obiective, în condiţiile alin. (1)” fiind vorba de un control ulterior ce a avut acelaşi obiect ca şi controalele anterioare însă cu un rezultat total contradictoriu. În opinia intimatei cel mai important rol al acestor controale este îndrumarea şi determinarea unei conduite responsabile şi în acord cu prevederile legale ale contribuabililor. În ceea ce priveşte lipsa cupoanelor statistice, a arătat faptul că acestea au fost în posesia recurentei pârâte în momentul în care au fost avizate la plată şi în toate rapoartele de control anterioare, pe care le-a anexat cererii introductive, se menţionează de către reprezentanţii recurentei faptul că acestea au fost analizate şi verificate în original la momentul acelor controale.

A susţinut intimata că reglementarea unui drept prevăzut la art. 16 lit. a) din Legea nr. 44/1994 nu poate fi restricţionată de reglementarea procedurală a obţinerii dreptului prevăzut la art. 23 alin (2).

Sub aspectul pagubei iminente, a precizat că punerea în executare a actului ar duce la falimentarea societăţii, în condiţiile în care a mai beneficiat de un plan de reorganizare în anul 2013, ceea ce potrivit art. 30 din Legea nr. 85/2006 nu se mai poate face, iar prin aceasta ar fi afectat în mod direct un număr de 41 de salariaţi care şi-ar pierde locurile de muncă.

Examinând încheierea atacată prin prisma actelor şi lucrărilor dosarului precum şi a motivelor de recurs invocate, Curtea constată că recursul nu este fondat pentru următoarele considerente:

Recurentul a criticat sentința pentru două motive, cel al soluționării cererii de suspendare fără a impune reclamantei plata unei cauțiuni și cel al neîndeplinirii condițiilor cumulative pentru suspendarea unui act administrativ prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Față de prima critică, Curtea apreciază că prima instanță a statuat corect asupra inexistenței obligației de plată a cauțiunii în vederea suspendării Dispoziției Obligatorii ISR-AIF 2620 din 29.07.2016. Dispoziția obligatorie este emisă în temeiul O.U.G. nr. 94/2011, act administrativ financiar care nu se circumscrie noțiunii de act administrativ fiscal așa cum acesta este definit de art. 1 pct. 1 din Legea nr. 207/2015 ca fiind „actul emis de organul fiscal în exercitarea atribuțiilor de administrare a impozitelor, taxelor și contribuțiilor sociale, pentru stabilirea unei situații individuale și în scopul de a produce efecte juridice față de cel căruia îi este adresat”, iar obligația de plată a cauțiunii prevăzută la art. 278 alin. 2 Cod procedură fiscală există doar în cazul suspendării actului administrativ fiscal.

Sunt de observat în acest sens și dispozițiile art. 3 din O.U.G. nr. 94/2011, potrivit cărora, în înțelesul acestei reglementări, dispoziția obligatorie este „act administrativ financiar cu caracter individual, emis de Ministerul Finanţelor Publice în activitatea de inspecţie economico-financiară efectuată de structurile de specialitate din cadrul acestuia” iar creanțele bugetare sunt „sume cuvenite bugetului general consolidat, cu excepţia celor de natură fiscală”. Curtea remarcă faptul că O.U.G. nr. 94/2011 operează cu noțiuni autonome, soluția legislativă aleasă fiind diferită de cea din Codul de procedură fiscală așa cum rezultă din dispozițiile art. 23 din Ordonanță care fac trimitere la Legea nr. 554/2004 în ce privește procedura plângerii prealabile.

În ce privește îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, Curtea reține că actul administrativ cu caracter unilateral se bucură de prezumția de legalitate și se execută din oficiu, însă de la această regulă există o situație de excepție, când efectele acestuia sunt vremelnic întrerupte prin suspendarea executării actului, împrejurare în care legea impune îndeplinirea cumulativă a două condiții: cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Prin caz bine justificat se înțeleg, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea nr. 554/2004, împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar prin pagubă iminentă se înţelege, conform art. 2 alin. 1 lit. ş) din același act normativ, prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă, gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.

Într-adevăr, suspendarea actului administrativ este reglementată în scopul acordării unei protecţii provizorii a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul în care instanţa competentă va verifica legalitatea actului, protecţie consacrată prin mai multe instrumente juridice, atât în sistemul Consiliului Europei, cât în ordinea juridică a Uniunii Europene.  Din acest punct de vedere legea română concordă cu recomandărilor Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei pentru că prevede atribuţia instanţei de a ordona măsuri provizorii de protecţie a drepturilor şi intereselor particularilor.

Recurenta susține în principal, neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actelor administrative.

Contrar acestor susțineri, Curtea remarcă faptul că reclamanta intimată a fost supusă anterior unui control ce viza aceeași perioadă și nu s-au dispus măsuri fiscale.

Prin urmare, avizarea anterioară exercitată de compartimentul abilitat a confirmat practic realitatea şi întinderea serviciilor prestate de intimată, respectiv aspectele referitoare la numărul şi valoarea totală a cupoanelor de călătorie, numărul persoanelor transportate şi parcursul realizat, concluziile diferite ale noului control efectuat putând fi apreciate ca discutabile, prin prisma validării anterioare a modului de gestionare a situației. Conjugate cu interpretarea dată de recurentă dispozițiilor referitoare la vocația veteranilor de război ce locuiesc în mediul urban, având posibilitatea de a călători pe calea ferată, de a folosi cupoane statistice în vederea călătoriei cu transport auto, aceste aspecte par a releva, și în opinia Curții, aspecte de natură a pune în discuție legalitatea actului administrativ în discuție. De asemenea, din analiza situației financiare a reclamantei, ce reiese din cuprinsul balanței de verificare depusă în fața tribunalului, reiese cu evidență faptul că punerea în executare a actului administrativ ar fi de natură să genereze consecințe grave și cvasiinsurmontabile în ceea ce privește activitatea societății. Cele anterior expuse duc la concluzia că sunt îndeplinite cumulativ condițiile cazului justificat și pagubei iminente prevăzute de lege, soluția de suspendare a efectelor actului în cauză fiind astfel una corectă.

Nu în ultimul rând, Curtea remarcă faptul că reclamata a obținut în instanță suspendarea Dispoziției Obligatorii ISR-AIF 2620 din 29.07.2016, în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 prin Sentința nr. 1334/2016 a Tribunalului Suceava, rămasă definitivă prin respingerea recursului, astfel că nu există nici o rațiune pentru care beneficiul suspendării să nu fie acordat până la soluționarea definitivă a cauzei, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Faţă de aceste considerente, Curtea constată că instanţa de fond a făcut o aplicare corectă a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care în temeiul art. 496 Cod procedură civilă şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

Domenii speta

Spete similare