Solicitare anulare hotărâre a consiliului local municipal prin care se aprobă un plan urbanistic zonal. Calificare gresită a actului administrativ contestat.

Atât în doctrina de specialitate, cât şi în jurisprudenţa relevantă în materie, s-a stabilit că o clasificare fundamentală pe baza căreia se diferen?iază actele administrative normative de actele administrative individuale, este gradul de întindere a efectelor juridice pe care aceste acte le produc.

Astfel, actul administrativ normativ con?ine reguli generale ?i impersonale de conduită, asemenea legilor şi are o aplicabilitate generală, asupra unui număr nedeterminat de persoane, pe când cel individual î?i produce efectele fa?ă de un număr restrâns ?i determinat/determinabil de beneficiari, o manifestare de voin?ă care creează, modifică sau stinge drepturi ?i obliga?ii în beneficiul sau în sarcina destinatarilor săi cunoscuţi cu exactitate sau care pot fi identificaţi cu uşurinţă.

In consecintă, H.C.L.M. Constanţa nr. [...]/30.04.2015 este un act administrativ cu caracter normativ, care conţine dispoziţii şi reglementări urbanistice cu caracter general, aplicabil unui număr nedeterminat de destinatari, astfel că în privinţa termenului atacării acestuia sunt incidente dispoziţiile art.11 alin.(4) din Legea nr.554/2004.

Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 2110/2012

Art.11 alin.(4) din Legea nr.554/2004

Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 6926/2013

1. Prin sentinţa civilă nr.1638/02.11.2018, Tribunalul Constanţa a admis excepţia tardivităţii şi a respins cererea formulată de reclamantul Prefectul Judeţului Constanţa în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Municipiului Constanţa şi societatea [...], ca tardiv formulată.

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de [...].

A obligat reclamantul la plata cheltuielilor de judecată către Consiliul Local Constanţa în valoare de 952 lei, reprezentând onorariu avocat.

Prin cererea înregistrata sub nr. 2900/118/2018, Tribunalul Constanta - Secţia contencios administrativ şi fiscal a fost învestit la data de 11.05.2018 cu acţiunea reclamantului Prefectul Judeţului Constanta în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local Constanta şi [...], având ca obiect anularea HCLM nr. [...]/30.04.2015 privind aprobarea Planului urbanistic zonal - zona delimitata de b-dul [...], str. [...], b-dul [...], Aleea [...] şi Aleea [...], terenuri proprietate publica şi privata, iniţiator [...].

2. Împotriva acestei hotărârii a formulat recurs reclamanta Instituţia Prefectului - Judeţul Constanţa, care a criticat soluţia instanţei de fond pentru nelegalitate prin prisma motivului de casare prevăzute de art.488 alin.1 pct.8 C.pr.civ.

În motivarea recursului se arată că pronunţarea soluţiei instanţei de fond s-a bazat pe aplicarea greşită a prevederilor art.11 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, în momentul în care a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile respingerii acţiunii promovate de reclamant ca tardiv introdusă, pentru faptul că la data depunerii acţiunii, ar fi fost depăşit termenul de decădere de 1 an de la data comunicării H.C.L.M. Constanţa nr. [...]/30.04.2015.

S-a considerat că data maximă la care ar fi putut fi atacată de prefect hotărârea consiliului local ar fi fost 11.05.2016, faţă de 11.05.2018, data înregistrării acţiunii reclamantului la registratura Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Constanţa.

Această apreciere a instanţei de fond s-a fundamentat pe faptul că, prin adoptarea H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2015, s-ar fi urmărit "stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relative restrâns şi determinat de subiecţi de drept, respectiv proprietarii imobilelor terenuri asupra cărora s-a stabilit un regim de construire".

Plecând de la acest raţionament, instanţa de fond a calificat actul administrativ dedus judecăţii ca fiind unul individual, pentru că "are dispoziţii concrete cu privire la destinaţia unei suprafeţe de teren determinate şi cu privire la persoanele cărora se adresează, având caracter obligatoriu pentru un număr determinat de subiecte de drept".

Arată recurentul că pentru a justifica încadrarea H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2015 în categoria actelor administrative individuale, instanţa de fond a reţinut că a fost depus referatul nr. 20998/10.02.2015 al Serviciului Urbanism din cadrul Primăriei municipiului Constanţa - parte integrantă din fundamentarea H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2025 - şi a apreciat că prin acesta "au fost identificate punctual propunerile făcute prin PUZ aferente fiecărui imobil sau zonă ce intră în zona de reglementare şi, în consecinţă, că H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2015 este un act administrativ individual”.

Un prim aspect al erorii în care s-a aflat instanţa de fond este acela că nu a ţinut cont că P.U.Z. pentru 14,24 ha - aprobat prin H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2015 - a fost iniţiat de societatea [...] care deţine în zona respectivă o suprafaţă de 0,07 ha. Este adevărat că [...] ar determina caracterizarea actului administrativ ca fiind individual, însă rămâne o suprafaţă de 14,17 ha, care nu reflectă caracterul individual al actului administrativ, ci acela de act administrativ normativ.

Un al doilea aspect al erorii în care s-a aflat instanţa de fond este acela că a apreciat că prin adoptarea H.C.L.M. Constanţa nr. [...]/30.04.2015 "au fost identificate punctual propunerile făcute prin PUZ aferente fiecărui imobil sau zonă ce intră în zona de reglementare”, fapt care i-a determinat convingerea că actul administrativ dedus judecăţii este unul care are caracter individual, deşi, tot instanţa de fond, a constatat că actul administrativ "urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept".

În fapt, dacă s-ar fi analizat planşa cuprinzând P.U.Z. s-ar fi constatat că în 6 din cele 10 zone teritoriale care compun P.U.Z, au avut loc modificări (măriri) ale suprafeţelor destinate circulaţiei auto (inclusiv parcări) şi pietonale, cu diminuarea corespunzătoare a suprafeţelor spaţiilor verzi. În 3 din cele 10 zone teritoriale care compun P.U.Z. au avut loc modificări (măriri) ale suprafeţelor pentru construirea locuinţelor colective cu spaţii comerciale la parter, cu diminuarea corespunzătoare a suprafeţelor libere de construcţii/amenajări destinate circulaţiei.

Mai arată recurenta că iniţial (anul 2013), suprafaţa de 718 m.p. - teren cu construcţii - deţinută de societatea [...], care a constituit temeiul declanşării procedurilor de elaborare şi aprobarea P.U.Z. prin H.C.L.M. Constanţa nr. [...]/30.04.2015 (ZRL 4h - PUZ actual), era înconjurată de spaţiu verde, ea însăşi fiind acordată de UAT Constanţa, prin schimb fără sultă, pe un spaţiu verde (anul 2006). În anul 2015 (după 2 ani) suprafaţa de 718 m.p. era înconjurată de construcţii şi suprafeţe destinate circulaţiei auto. Scopul acestei atenţionări este de a proba "evoluţia" spaţiilor libere de construcţii şi de a arăta care sunt "îmbunătăţirile" pe care le aduc aceste PUZ-uri, raportat la prevederile Legii nr.24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Se mai arată că în cadrul reglementărilor urbanistice privind zonificarea funcţională din cadrul  PUZ aprobat prin H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2015 se pot identifica 0,52 ha - spaţii libere de construcţii şi 3,63 ha - spaţii verzi, care pot face obiectul unor P.U.D.-uri aprobate prin hotărâri ale C.L.M. Constanţa. Abia aceste acte administrative pot fi încadrate ca fiind individuale.

Astfel, existenţa unui număr determinat de subiecţi căruia i se adresează P.U.Z. aprobat prin H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2015, este relativă, pentru că spaţiile care pot fi folosite pentru construcţii sunt destul de mari, la fel ca şi numărul celor care le pot utiliza.

Potrivit recurentului reclamant, încadrarea P.U.Z. aprobat prin H.C.L.M. Constanţa nr. [...]/30.04.2015 în categoria actelor administrativ normative, nu individuale şi, în consecinţă, posibilitatea atacării în contencios administrativ şi după termenul de 1 an, este confirmată  de însăşi Memoriul de prezentare a P.U.Z, prin faptul că la pagina 1 este precizat că "obiectivul Planului urbanistic zonal constă în studierea, detalierea/modificarea reglementărilor urbanistice aprobate în limitele zonei studiate", adică detaliază sau modifică Planul urbanistic general al municipiului Constanţa, aprobat prin H.C.L.M. Constanţa nr. 653/25.11.1999, cu valabilitatea prelungită prin H.C.LM. Constanţa nr. 77/31.03.2012 (pagina 2 din Memoriul de prezentare P.U.Z.).

Având în vedere că P.U.G. a fost aprobat prin H.CLM. Constanţa nr. 653/25.11.1999 şi H.C.L.M. Constanţa nr. 77/31.03.2012, acte administrative normative prin natura reglementărilor urbanistice, apreciază recurentul că şi P.U.Z. aprobat prin H.C.L.M. Constanţa nr. [...]/30.04.2015 este un act administrativ normativ, atât prin mărimea suprafeţei căreia îl este destinat şi multitudinea de beneficiari, cât şi prin faptul că un act administrativ normativ nu poate fi modificat printr-un act administrativ individual, cum a apreciat instanţa de fond că este H.C.L.M. Constanţa nr. [...]/30.04.2015.

Având în vedere că instanţa de fond a caracterizat în mod eronat actul administrativ dedus judecăţii şi, în consecinţă a respins acţiunea reclamantului, solicită admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei şi, rejudecând, admiterea cererii reclamantei privind anularea H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2015 privind aprobarea Planului urbanistic zonal - zona delimitată de b-dul [...], str.[...], b-dul [...], Aleea [...] şi Aleea [...], terenuri proprietate publică şi privată, iniţiator [...]

Intimata intervenientă [...] a depus întâmpinare prin care a arătat că instanţa de fond a calificat în mod corect natura juridica a actului administrativ atacat şi a respins acţiunea ca fiind tardiva, reţinând ca Prefectul Judeţului Constanta a luat cunoştinţa de actul atacat la data de 1.05.2015 şi a formulat acţiunea la 11.05.2018, fiind decăzută din termenul de 1 an prevăzut de art. 11 al. 2 din Legea nr. 554/2004.

In susţinerea naturii juridice de act administrativ unilateral cu caracter individual, solicită a fi avute în vedere următoarele argumente:

Un act administrativ unilateral este fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce, actul administrativ normativ conţine reglementari de principiu, impersonale şi obligatorii care se adresează unor persoane nedeterminate având aplicabilitate generală, pe când actul administrativ individual se caracterizează prin aceea ca reprezintă manifestări unilaterale de voinţa care generează, modifica sau sting drepturi şi obligaţii în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate.

Astfel, de vreme ce legiuitorul a lăsat forului deliberativ opţiunea de aprobare a unui PUZ, iar Hotărârea de aprobare nu reglementează drepturi şi obligaţii cu caracter general, ci drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina unor persoane dinainte determinate, rezulta că hotărârea are caracter de act administrativ individual, iar nu normativ.

Intr-o decizie de speţa, prin care reclamantul a susţinut ca Hotărârea Guvernului nr. 1528/2003 privind transmiterea unor terenuri Agricole din proprietatea publica a statului şi din administrarea ADS în administrarea Consiliului Local, cu destinaţie exclusiva pentru acordarea unor drepturi unei anumite categorii de persoane, ar fi un act administrativ cu caracter normativ, ICCJ - sec?ia de contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 473/25.01.2007, a decis ca aceasta HG are caracterul unui act administrativ individual, pentru că are dispoziţii concrete atât cu privire la destinaţia unei suprafeţe de teren strict precizate, cat şi cu privire la categoria de persoane beneficiare ale acesteia.

Potrivit intimatei, HCL nr. [...]/2015 pentru aprobare PUZ are caracter de act administrativ individual, iar nu normativ, astfel ca sunt aplicabile prevederile art. 11 al. 2 din Legea nr. 554/2004, potrivit cu care pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin.(1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

Intimatul pârât Consiliul Local al Municipiului Constanţa, prin întâmpinarea depusă apreciază că  în mod corect Tribunalul Constanţa a reţinut faptul ca „în raport de modificările propuse şi aprobate prin PUZ-ul ce a făcut obiectul HCL [...]/2015 instanţa apreciază ca aceasta are natura juridica a unui act administrativ individual intrucât urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept, respectiv proprietarii imobilelor terenuri asupra cărora s-a stabilit un regim de construire.”

Recurentul-reclamant încearcă sa dovedească nelegalitatea sentinţei recurate invocând, ca prim argument, faptul ca PUZ nu este aprobat doar pentru terenul aparţinând [...], ci şi pentru o alta suprafaţa de teren de 14,17 ha aparţinând altor persoane, ceea ce, în percepţia recurentului-reclamant, reliefează un caracter normativ al HCL nr. [...]/2015.

Solicită a se observa că deşi PUZ este aprobat pentru o suprafaţa mai mare de teren, în care este inclusa şi suprafaţa de teren aflata în proprietatea [...], totuşi acest aspect nu înlătura caracterul de act individual al HCL nr.[...]/2015. După cum în mod corect retine şi instanţa de fond, HCL nr. [...]/2015 se adresează unui număr restrâns de subiecţi de drept, mai exact proprietarii terenurilor ce alcătuiesc suprafaţa totală avută în 14,24 ha. Or, aceste persoane sunt în mod clar identificate drept proprietarii terenurilor pentru care a fost aprobat PUZ. Actul administrativ individual, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, se adresează unui anumit destinatar sau unei pluralităţi de destinatari, important fiind ca aceşti destinatari sa poată fi identificaţi prin respectivul act administrativ. Lecturând HCL nr. [...]/2015, este limpede ca acesta se adresează tuturor proprietarilor terenurilor ce formează suprafaţa totala de 14,24 ha, iar nu şi altor persoane nedeterminate.

Actele administrative normative conţin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, fa?ă de o persoană, sau fa?ă de mai multe persoane determinate.

In plus, solicită a se observa faptul ca PUZ aprobat prin HCL nr. [...]/2015 a fost elaborat de către [...], la iniţiativa acesteia, aşadar ca beneficiarul direct al HCL nr. [...]/2015 este [...], deci nu un număr nedeterminat de subiecţi de drept, după cum încearcă sa susţină recurentul-reclamant.

Solicită intimatul a se observa că PUZ nu modifică PUG. Modificarea PUG înseamnă aprobarea unui nou PUG. În schimb, PUZ doar derogă de la PUG. Aşadar, PUG se aplică în continuare în integralitatea sa, iar prin PUZ s-au reglementat nişte derogări de la PUG, pentru o suprafaţă limitată de teren, aparţinând unui număr determinat de subiecţi de drept.

De asemenea, solicită a se observa că nu se poate reţine un impact general prin precedentul pe care îl generează deoarece derogările de la PUG prin adoptarea PUZ, mai ales în condiţiile în care acesta (PUZ) vizează exclusiv un teren bine delimitat şi un grup de persoane determinat (proprietarii terenurilor), se realizează în urma analizării unor condiţii particulare în funcţie de solicitare şi de proiectul propus, iar planul respectiv odată adoptat nu va conduce la emiterea unor hotărâri similare, formal, fără cercetarea îndeplinirii condiţiilor necesare, adică numai prin simplul fapt ca un plan de urbanism zonal a fost deja emis.

3. Verificând legalitatea sentinţei civile recurate, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art.488 pct.8 NCPC, Curtea de apel constată că recursul este fondat, pentru următoarele argumente:

Hotărârea primei instanţe, prin care acţiunea formulată de Prefectul Judeţului Constanţa a fost respinsă ca fiind tardiv formulată, s-a întemeiat pe dispoziţiile art.11 alin.(2) din Legea nr.554/2004, care stabilesc un termen de decădere de 1 an, care curge de la comunicare, pentru atacarea în faţa instanţei de contencios administrativ a unui act administrativ individual.

Aplicarea acestui text de lege s-a realizat în urma calificării actului administrativ contestat, reprezentat de H.C.L.M. Constanţa nr. [...]/30.04.2015, ca fiind un act administrativ individual.

Astfel cum rezultă din lucrările dosarului, prin H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2015 a fost aprobat Planul urbanistic zonal - zona delimitată de b-dul [...], str.[...], b-dul [...], Aleea [...] şi Aleea [...], terenuri proprietate publică şi privată.

Reiese chiar din hotărâre că în cauză este vorba despre o zonă în suprafaţă totală de 142.347 mp ( 14,24 ha ), în care este inclusă şi suprafaţa iniţiatorului planului, societatea [...], de numai 718,20 mp.

Atât în doctrina de specialitate, cât şi în jurisprudenţa relevantă în materie, s-a stabilit că o clasificare fundamentală pe baza căreia se diferen?iază actele administrative normative de actele administrative individuale, este gradul de întindere a efectelor juridice pe care aceste acte le produc.

Astfel, actul administrativ normativ con?ine reguli generale ?i impersonale de conduită, asemenea legilor şi are o aplicabilitate generală, asupra unui număr nedeterminat de persoane, pe când cel individual î?i produce efectele fa?ă de un număr restrâns ?i determinat/determinabil de beneficiari, o manifestare de voin?ă care creează, modifică sau stinge drepturi ?i obliga?ii în beneficiul sau în sarcina destinatarilor săi cunoscuţi cu exactitate sau care pot fi identificaţi cu uşurinţă.

Potrivit Deciziei nr. 2110/2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cele două categorii de acte administrative trebuie diferen?iate atât în func?ie de obiectul lor, cât ?i în raport de criteriul determinabilită?ii persoanelor cărora li se aplică, iar conform Deciziei nr. 6926/2013 a aceleiaşi instanţe, „în ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane”.

Potrivit prevederilor art. 32 alin.(1) lit.b.) şi c.) din Legea nr. 350/2001, „În cazul în care prin cererea pentru emiterea certificatului de urbanism se solicită o modificare de la prevederile documentaţiilor de urbanism aprobate pentru zona respectivă sau dacă condiţiile specifice ale amplasamentului ori natura obiectivelor de investiţii o impun, autoritatea publică locală are dreptul ca, după caz, prin certificatul de urbanism: ( ... );

b) să condiţioneze autorizarea investiţiei de elaborarea şi aprobarea de către autoritatea publică locală competentă a unui plan urbanistic zonal;

c) să condiţioneze autorizarea investiţiei de aprobarea de către autoritatea publică competentă a unui plan urbanistic zonal, elaborat şi finanţat prin grija persoanelor fizice şi/sau juridice interesate, numai în baza unui aviz prealabil de oportunitate întocmit de structura specializată condusă de arhitectul-şef şi aprobat, după caz, conform competenţei: de primarul localităţii; ( ... )”.

Conform alin. (5), „În situaţia prevăzută la alin. (1) lit. b) şi c) se pot aduce următoarele modificări reglementărilor din Planul urbanistic general:

a) prin Planul urbanistic zonal se stabilesc reglementări noi cu privire la: regimul de construire, funcţiunea zonei, înălţimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor faţă de aliniament şi distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei”.

Potrivit actelor dosarului, în speţă este situaţia prevăzută de art. 32 alin.(1) lit.c.) şi alin.(5) lit.a., planul urbanistic zonal fiind emis potrivit dispoziţiilor menţionate, cu modificări ale Planului urbanistic general.

Astfel, actul administrativ prin care se aprobă Planul Urbanistic Zonal pentru o suprafaţă de teren de aproximativ 14,5 ha, care conţine reglementări şi dispoziţii pentru întreaga suprafaţă avută în vedere, zonă întinsă situată în zona centrală a Municipiului Constanţa, şi nu numai în legătură cu proprietatea iniţiatorului, care deţine un teren de 0,07 ha, şi prin care se derogă de la reglementările stabilite prin Planul Urbanistic General, astfel cum recunoaşte chiar emitentul actului, este un act care conţine reguli în materie cu aplicabilitate generală, opozabil erga omnes, unui număr nedeterminat şi nedeterminabil de destinatari, respectiv toţi ocupanţii sau potenţialii ocupanţi, proprietari sau nu, a unor imobile în zona întinsă astfel reglementată.

Contrar susţinerilor intimaţilor şi constatării instanţei de fond, H.C.L.M. Constanţa nr.[...]/30.04.2015 de aprobare a Planului urbanistic zonal - zona delimitată de b-dul [...], str.[...], b-dul [...], Aleea [...] şi Aleea [...], terenuri proprietate publică şi privată, nu se adresează unei anumite persoane fizice sau juridice ori unui număr determinat sau uşor determinabil de persoane, chiar dacă PUZ – ul a fost emis şi aprobat la iniţiativa unui particular clar individualizat şi în referire şi la terenul acestuia, clar determinat.

Faţă de aceste argumente, considerăm că H.C.L.M. Constanţa nr. [...]/30.04.2015 este un act administrativ cu caracter normativ, care conţine dispoziţii şi reglementări urbanistice cu caracter general, aplicabil unui număr nedeterminat de destinatari, astfel că în privinţa termenului atacării acestuia sunt incidente dispoziţiile art.11 alin.(4) din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, fiind greşit admisă excepţia tardivităţii formulării acţiunii, instanţa, în baza art.496 alin.(2) şi art.498 alin.(2) NCPC, va admite recursul, va casa în tot sentinţa civilă recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Domenii speta

Spete similare