Capacitatea administrativă a autorităţii publice

Capacitatea administrativă a autorităţii publice

- art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004

În situaţia în care se constată, pe calea excepţiei de nelegalitate, nelegalitatea unui act administrativ individual, o astfel de constatare face ca instanţa să soluţioneze cauza respectivă ca şi cum actul administrativ a cărui nelegalitate s-a constatat nu a existat niciodată.

În materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul civil, ceea ce contează este capacitatea administrativă a autorităţii publice, noţiune care semnifică aptitudinea unei anumite autorităţi publice de a emite acte administrative.

În aceste condiţii, chiar dacă recurentul este lipsit de personalitate juridică, acest fapt nu implică lipsa capacităţii sale de folosinţă atât timp cât are capacitate administrativă, de vreme ce a emis actul administrativ atacat.

În materia contenciosului administrativ, în acţiunile în anularea unui act administrativ, calitate procesuală pasivă are emitentul actului administrativ atacat.

Odată stabilit că o parte are capacitate procesuală de folosinţă şi calitate procesuală pasivă pentru cel puţin un capăt de cerere, aceste condiţii de exercitare a acţiunii în contencios administrativ sunt îndeplinite pentru acţiune în integralitatea ei.

Intimata reclamantă nu a înţeles să formuelze pretenţiiile privind despăgubirile solicitate în contradictioiriu cu funcţionarul public responsabil de emiterea actului administrativ nelegal, ci a formulat pretenţii în contradictoriu cu recurentul pârât Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) ca autoritate publică emitentă a actului administrativ nelegal.

Plecând de la această calificare juridică a acţiunii formulate de intimata reclamantă, instanţa de recurs a constatat că o condiţie esenţială pentru angajarea răspunderii administrative pentru emiterea actului administrativ nelegal este ca autoritatea publică emitentă să aibă un patrimoniu propriu, astfel încât hotărârea judecătorească să poată fi pusă în executare.

În lipsa unui patrimoniu propriu, chiar dacă autoritatea publică are capacitate administrativă, aceasta nu poate fi obligată la plata unor despăgubiri, trebuind ca pentru un astfel de capăt de cerere să stea în cauză o autoritate publică cu patrimoniu propriu.

În speţă, Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) nu are un patrimoniu propriu, fiind lipsit şi de personalitate juridică proprie, patrimoniu propriu având numai Direcţia de Asistenţă Socială (...) care a şi fost obligată la plata despăgubirilor alături de recurentul Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...).

În aceste condiţii, apare ca nelegală obligarea Directorului Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) la plata în favoarea intimatei reclamante a unei despăgubiri egale cu veniturile salariale, majorate şi reclaculate, precum şi a celorlalte drepturi băneşti, cuvenite de la data eliberării din funcţie şi până la data reîncadrării efective.

Curtea de Apel Oradea – Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 30 din 17 ianuarie 2020

Prin Sentința nr. (...)/CA/13.12.2018, Tribunalul (...) a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta (...) în contradictoriu cu pârâții Direcţia de Asistenţă Socială (...), Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) şi Guvernul României şi în consecinţă:

A anulat Decizia nr. (...)/30.03.2018 emisă de Directorul Executiv al Direcției de Asistenţă Socială (...).

A obligat pe pârâta Direcţia de Asistență Socială (...) la reintegrarea reclamantei în funcția publică de conducere deținută anterior emiterii deciziei contestate.

A obligat pârâţii Direcţia de Asistenţă Socială (...) şi Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) să-i plătească reclamantei despăgubiri egale cu veniturile salariale, majorate şi recalculate, precum şi a celorlalte drepturi bănești, cuvenite de la data eliberării din funcţie şi până la data reîncadrării efective.

A respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a art. 12 din anexa 2 la HG nr. 797/08.11.2017.

A luat act că reclamanta şi-a rezervat dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs Direcţia de Asistenţă Socială (...) şi Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...), solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, iar în urma rejudecării cauzei, în principal, admiterea excepţiei lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Directorului Executiv al Direcţiei de Asistenta Socială (...) - (DE), în subsidiar, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Directorului Executiv al Direcţiei de Asistență Socială (...) - (DE) şi, pe cale de consecinţă, respingerea acţiunii ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, iar pe pe fondul cauzei, respingerea acţiunii ca nefondată.

În motivare, recurenţii au invocat excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Directorului Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...), apreciind că acesta nu poate fi parte într-un litigiu întrucât nu are personalitate juridică şi nici patrimoniu propriu distinct, doar Direcţia de Asistență Socială (...) având personalitate juridică şi pe cale de consecinţă capacitate şi calitate procesuală. Astfel, chiar dacă actul contestat, respectiv Decizia nr. (...)/30.03.2018 a fost emisă şi semnată de directorul instituţiei, acesta a emis actul în virtutea atribuţiilor ce îi revin potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, însă în reprezentarea instituţiei pe care o conduce. În acest sens sunt dispoziţiile art.16 din H.G nr. 797/2017.

În opinia recurenților, chiar dacă s-ar reține că Directorul Executiv al Direcţiei de Asistență Socială (...) (DE) are capacitate procesuală, acesta nu are calitate procesuală pasivă în ceea ce priveşte capătul de cerere privind acordarea de despăgubiri egale cu veniturile salariate, instanţa de fond respingând în mod greşit această excepţie invocată prin întâmpinare. Cu toate că în considerente se arată că se respinge această excepţie întrucât directorul nu a fost chemat în judecată în calitate de persoană fizică, prin admiterea capătului de cerere privind acordarea despăgubirilor inclusiv în contradictoriu cu Directorul Executiv al Direcţiei de Asistență Socială (...), se ajunge în aceeaşi situaţie ca şi cum ar fi fost chemat în calitate de persoana fizică, existând posibilitatea ca reclamanta să se îndrepte împotriva directorului (DE) pentru plata despăgubirilor. Practic, consideră recurenții, prin admiterea acţiunii în contradictoriu cu Directorul Executiv al Direcţiei de Asistență Socială (...), entitate care nu are personalitate juridică, consecinţele se răsfrâng asupra persoanei fizice care deţine această calitate, nefiind absolut nicio diferenţă între această situaţie şi cea în care ar fi fost chemat directorul în calitate de persoană fizică.

În susţinerea excepţiilor invocate, recurenţii au menţionat prevederile art. 97 lit. c) din Legea nr. 188/1999 şi dispoziţiile art. 76 alin. 3 din Legea nr. 188/1999.

Pe fondul cauzei, recurenţii arată, în esență, că ținând cont de Raportul înregistrat sub nr. (...)/18.12.2017 întocmit de către Grupul de lucru, privind propunerea implementării regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare, respectiv a structurii de personal la nivelul instituţiei, s-a procedat la reorganizarea activităţii instituţiei cu respectarea prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, respectiv a prevederilor H.G. nr. 797 din 8 noiembrie 2017 pentru aprobarea regulamentelor-cadru de organizare şi funcţionare ale serviciilor publice de asistenţă socială şi a structurii orientative de personal.

Învederează instanței recurenții, în esență, că potrivit Hotărârii nr. 69/2018 a Consiliului Local al Municipiului (...)  a fost aprobată modificarea denumirii Administraţiei Sociale Comunitare (...), în Direcţia de Asistenţă Socială (...), organigrama instituţiei, organigrama Creşe - (...), organigrama Centrului de îngrijire de Zi şi statul de funcţii cu numărul de posturi. Totodată, prin H.C.L. nr. 154/26.02.2018 a fost aprobat Regulamentul de Organizare şi funcţionare al instituţiei publice Direcţia de Asistenţă Socială (...). De asemenea, prin H.C.L. nr. 86/2018 privind modificarea planului de ocupare a funcţiilor publice pentru anul 2018, pentru Aparatul de specialitate al Primarului Municipiului (...) şi pentru Administraţia Socială Comunitară (...) - instituţie subordonată Consiliului Local (...), a fost aprobată modificarea planului de ocupare a funcţiilor publice pe anul 2018.

Astfel, susțin recurenții, conform planului de ocupare a funcţiilor publice al instituţiei pe anul 2018 aprobat prin H.C.L. nr. 86/2018, funcţia de director general adjunct a fost prevăzută ca fiind supusă reorganizării. Având în vedere atribuţiile comune/similare ale directorului general cu ale directorului general adjunct, funcţia de director general s-a transformat în director executiv cu menţinerea în subordine a celor 7 servicii şi a Centrului de îngrijire de Zi. Aşadar, în temeiul HG 797/2017 conducerea instituţiei urma să fie asigurată de către un director executiv şi de un Colegiu director, fiind redusă funcţia publică de conducere de Director general adjunct, iar funcţia de Șef centru al Centrului de îngrijire şi Educaţie Timpurie a fost transformată în funcţia de asistent social în cadrul Serviciului Programe Sociale.

Arată recurenții că în vederea implementării prevederilor H.G. nr. 797/2018, a avut loc reorganizarea activităţii şi structurii organizatorice a instituţiei, începând cu data de 01.03.2018, în acest sens, fiind emisă Decizia nr. (...)/30.03.2018 privind încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică de conducere de director general adjunct a reclamantei (...) căreia i s-a pus la dispoziţie spre ocupare funcţia publică de execuţie vacantă de consilier I superior din cadrul Serviciului Relaţii cu Publicul şi Evaluare Iniţială, respectiv funcţia publică de execuţie vacantă de consilier I asistent din cadrul Serviciului Resurse Umane-Salarizare, funcţii pe care aceasta le-a refuzat. Mai mult, i s-a comunicat lista funcţiilor publice vacante emisă de către ANFP Bucureşti, reclamanta neoptând pentru niciuna dintre acestea.

De asemenea, recurenţii susţin că un aspect esenţial care confirmă în mod absolut legalitatea deciziei contestate este acela că această reorganizare a primit Avizul favorabil al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Apreciază recurenţii că, în mod, eronat instanţa de fond a considerat că pentru eliberarea reclamantei din funcţia publică trebuiau îndeplinite atât condiţiile prevăzute de H.G. nr. 797/2017, cât şi cele prevăzute la art. 100 din Legea nr. 188/1999. În opinia recurenţilor, aceste condiţii nu trebuie îndeplinite cumulativ, cum în mod greşit s-a reţinut în cadrul hotărârii, îndeplinirea condiţiilor prevăzute de H.G. nr. 797/2017 fiind temeiul de fond al emiterii deciziei. Astfel, Decizia nr. (...)/30.03.2018 privind încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică de conducere de director general adjunct a reclamantei (...) a avut la bază prevederile H.G. nr. 797/2017. În cadrul deciziei se menţionează că au fost respectate şi dispoziţiile Legii nr. 188/1999, însă nu dispoziţiile acestei legi au cauzat emiterea Deciziei. Dacă s-ar fi dorit o desfiinţare a postului reclamantei în temeiul acestei legi, aceasta putea fi făcută şi înainte de apariţia H.G. nr. 797/2017 şi independent de H.G. nr. 797/2017. Doar dispoziţiile H.G. au condus la emiterea Deciziei contestate. Prin urmare, independent de faptul că atribuţiile reclamantei erau necesare sau nu în instituţie, postul acesteia trebuia desfiinţat pentru că aşa prevedea noul act normativ. Prin urmare, desfiinţarea postului în temeiul unui act normativ cu caracter imperativ este una, iar desfiinţarea postului pentru că nu se justifica atribuţiile sale este alta.

Aşadar, consideră recurenţii că, în mod eronat, instanţa de fond a reţinut în cadrul hotărârii pronunţate că desfiinţarea postului de director adjunct nu a fost o consecinţă obligatorie a aplicării prevederilor art. 12 alin. (1) şi (2) din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 797/2017, emiterea deciziei fiind nelegală.

Menţionează recurenţii că art. 12 alin. (2) din anexa nr. 2 la H.G. nr. 797/2017 nu face nicăieri precizarea că ar fi trebuit să se raporteze la judeţul/sectorul cu cel mai mic număr de locuitori, or unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie sa distingem. Fiind de bună-credinţă s-a raportat la populaţia celui mai mic județ/sector şi, chiar şi faţă de acestea, numărul de locuitori al municipiului (...) este mai mic.

Precizează recurenţii, în esenţă, că la începutul anului 2018, conform adresei emisă de Direcţia Judeţeană de Statistică (...), populaţia după domiciliu pentru Municipiul (...) a fost de 221.796 persoane. În opinia recurenţilor, diferenţa de 2,2%, reţinută de instanţă ca fiind nesemnificativă, reprezintă în realitate 5.960 de persoane, ceea ce reprezintă o diferenţă majoră față de populaţia celui mai mic sector/județ, nemaivorbind de alte sectoare care au o populaţie şi mai mare, astfel că  nu se poate reține că ar fi îndeplinită condiţia prevăzută de art. 12 alin (2) din anexa nr. 2 la H.G. nr. 797/2017 pentru a fi menţinut postul de director adjunct, populaţia Municipiului (...) de 221.796 persoane neputând fi reţinută ca similară cu populaţia sectorului 3 al Municipiului Bucureşti de 472.693 locuitori.

Consideră recurenţii, în esenţă, că Decizia nr. (...)/30.03.2018 privind încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică de conducere de director general adjunct a reclamantei (...) a fost emisă de directorul executiv al instituţiei cu respectarea prevederilor legale, ca urmare a reorganizării activităţii instituţiei în vederea implementării prevederilor H.G. nr. 797/2017, fiind o consecinţă obligatorie a acestei hotărâri de Guvern.

Menţionează recurenţii că, în urma reorganizării activităţii instituţiei şi a structurii organizatorice în vederea implementării prevederilor H.G. 797/2017, implicit atribuţiile postului de director general adjunct au fost modificate în proporţie de peste 50%, acestea fiind preluate de directorul executiv, întrucât oricum, foarte multe dintre acestea se suprapuneau. În drept, recurenţii au invocat Legea nr. 554/2004 şi H.G. nr. 797/2017.

Prin întâmpinare, intimata (...) a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei atacate, ca legală.

În motivare, arată intimata că decizia de concediere a fost emisă de către directorul executiv al D.A.S. (...), ori el, în virtutea acestei calităţi, are capacitate procesuală şi calitate procesual pasivă în prezenta cauză. Arată intimata că tot directorul executiv al D.A.S. (...) este cel care a întocmit nota de fundamentare privind propunerea modificării denumirii şi structurii organizatorice în cadrul D.A.S. (...), situaţie în care şi sub acest aspect, apreciază că acesta are calitate procesual pasivă.

Susţine intimata, în esenţă, că directorul executiv a fost chemat în instanţă nu ca persoană fizică, ci ca emitent al actului care face obiectul litigiului tocmai în virtutea art. 97 lit. c) din Legea nr. 188/1999.

 Conform susţinerilor intimatei, într-un litigiu de contencios administrativ, pentru a avea calitatea de pârât sau intimat, este suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitenta actului administrativ contestat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În opinia intimatei, lipsa personalităţii juridice a autorităţii emitente nu exclude capacitatea procesuală în contenciosul administrativ, pentru a avea calitatea de pârât sau intimat fiind suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitenta actului administrativ, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, intimata apreciază, în esenţă, că, în cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de H.G. nr. 797/2017 în ceea ce priveşte desfiinţarea funcţiei de director adjunct, întrucât din cuprinsul deciziei nu rezultă că această măsură s-a luat întrucât numîrul de locuitori ai municipiului (...) s-ar încadra în categoria unităţilor administrativ teritoriale ale unui judeţ cu un număr de locuitori mai mic.

Învederează instanţei intimata, în esenţă, că potrivit adreselor cu nr. (...)/2018 şi nr. (...)/28.06.2018, se constată că potrivit anuarului statistic pe anul 2017, judeţul cu cel mai mic nr. de locuitori include o populaţie de 227 756 persoane, iar cel mai mic sector al mun. Bucureşti are 250 089 locuitori iar conform adresei Instituţiei Prefectului nr. (...)/2017, în anul 2017, mun. (...) avea o populaţie de 222 736 locuitori.

Susţine intimata că populaţia mun. (...), la nivelul anului 2017, reprezenta 97,959% din populaţia judeţului cu cel mai mic nr. de locuitori, o diferenţă de 2,2% care poate fi încadrată în condiţia similară populaţiei mun. (...), putând fi apreciată din punct de vedere numeric ca fiind asemănătoare populaţiei judeţului cu cel mai mic nr. de locuitori.

În aceste condiţii, consideră intimata că, în mod temeinic şi legal, instanţa a apreciat că desfiinţarea postului de director executiv adjunct nu se impunea în mod necesar în aplicarea prevederilor art. 12 din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 797/2017.

Consideră intimata, în esenţă, că H.G. nr. 797/2017 nu este un act normativ cu dispoziţii imperative, iar singura normă obligatorie constă în schimbarea denumirii instituţiei cu personalitate juridică.

Învederează instanţei intimata împrejurarea că prevederile art. 12 din anexa 2 a HG nr. 797/2017 a fost modificată prin HG nr. 417/2018, care la art. 12 din Anexa nr. 2 prevede că „în cadrul Direcţiei, organizate ca instituţie publică, conducerea acesteia este asigurată de director/director executiv/director executiv adjunct sau de director general, după caz."

Apreciază intimata că nu poate fi primită susţinerea recurentei că măsura luată împotriva sa are ca temei H.G. nr. 797/2017, întrucât în conformitate cu prevederile art. 113 din Legea nr. 292/2011, domeniul de competenţă al serviciului de interes public local, funcţiile şi atribuţiile acestuia, vor fi stabilite de autorităţile publice locale în subordinea cărora funcţionează Direcţia de asistenţă socială şi, pe cale de consecinţă, aceste competenţe nu cad în atribuţiile Guvernului.

Afirmă intimata că din analiza organigramei D.A.S., rezultă că nr. total de posturi este de 503, din care funcţii publice 56, (din care 9 funcţii de conducere). În vechea organigramă, erau 504 posturi, din care 57 funcţii publice, (din care 10 funcţii de conducere). Rezultă astfel, în opinia intimatei că reorganizarea instituţiei nu a fost una reală, serioasă şi efectivă, întrucât reorganizarea a constat doar prin desfiinţarea funcţiei ocupate de intimată, - şi nu a existat o justificare reală a cauzelor economice sau de altă natură care să determine desfiinţarea funcţiei intimatei.

Susţine intimata că reorganizarea nu a fost una legală, întrucât serviciile care au existat anterior desfiinţării postului său în subordinea sa şi de care răspundea conform fişei postului nu au fost desfiinţate, ci dimpotrivă, serviciul social şi serviciul de protecţie a copilului şi-au mărit structura organizatorică prin înfiinţarea a două compartimente noi, astfel încât atribuţiilor existente li s-au adăugat altele în plus. Arată intimata, în esenţă, că, în acelaşi timp, atribuţiile din domeniul social şi al asistenţei sociale s-au mărit ca număr, fapt ce confirmă susţinerea sa că la luarea măsurii împotriva sa nu a existat o cauză reală şi serioasă.

În ceea ce priveşte nerespectarea prevederilor art. 99 şi 100 din Legea 188/1999, intimata arată că, în mod legal, instanţa de fond a apreciat că decizia luată de recurentă este nelegală, întrucât au fost încălcate dispoziţiile stabilite prin art. 99 şi art. 100 din Legea nr. 188/1999 şi anume faptul că reducerea unui post este justificată numai dacă atribuţiile aferente acestuia au fost modificate în proporţie de 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului. Ori, intimata consideră că această cerinţă nu a fost îndeplinită, întrucât toate atribuţiile sale din fişa postului, se regăsesc şi la ora actuală şi au fost preluate de către directorul general adjunct.

Pe de altă parte, arată intimata, prin luarea acestei decizii, s-a încălcat şi principiul stabilităţii în funcţia publică, garantat prin art. 3 lit. f) din Legea nr. 188/1999.

Intimatul Consiliul Local (...), a depus întâmpinare la data de 17.01.2020, prin serviciul Registratură. La termenul de judecată din data de 17.01.2020, instanţa a constatat că intimatul Consiliul Local (...) este decăzut din dreptul de a depune întâmpinare.

Intimatul Guvernul României, legal citat, nu a formulat întâmpinare.

Analizând recursurile, instanţa a reţinut următoarele:

Prin Decizia (...)/2018 emisă  de Directorul  Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) (filele 10 - 11 dosar fond) s-a dispus încetarea raportului de serviciu al intimatei reclamante prin eliberarea sa din funcţia publică de conducere de director general adjunct, începând cu data de 01.04.2018, în  temeiul dispoziţiilor art. 97 lit. c), art. 99 alin. l lit. b), si art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi în temeiul prevederilor art. 12 alin. 1 și alin. 2 din anexa nr. 2 la H.G. nr. 797/2017 pentru aprobarea regulamentelor cadru de organizare și funcţionare ale serviciilor publice de asistență socială şi a structurii orientative de personal.

În motivarea deciziei  s-a reţinut incidenţa prevederilor art. 12 alin. 1 şi 2 din anexa nr. 2 la H.G. nr. 797/2017  prevederile H.G. nr. 797/2017 şi art. 12 alin. 1 din anexa 2 la H.G. nr. 797/2017, conform cărora conducerea direcţiei se asigură de director/director executiv şi de colegiul director, avându-se în vedere că  menţinerea funcţiei de director adjunct ar fi posibilă  numai pentru situaţia în care numărul  de locuitori ai unităţii administrativ teritoriale este similar numărului de locuitori al unui judeţ/sector al municipiului Bucureşti,  iar din analiza datelor statistice nu rezultă această situaţie.

Cu titlu prealabil se impune precizarea că deşi au calitatea de recurente două autorităţi publice distincte, cererea de recurs formulată este unică, iar motivele de recurs formulate sunt în cea mai mare parte aceleaşi, astfel că s-a impus analizarea împreună a recursurilor.

Curtea a constatat că recursurile sunt întemeiate, în limitele şi pentru motivele care vor fi arătate în continuare.

Astfel, instanţa de control judiciar a constatat, în primul rând, că deşi în actul administrativ atacat sunt indicate ca şi dispoziţii normative cu forţă juridică superioară numai art. 97 lit. c), art. 99 alin. l lit. b), și art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art. 12 alin. 1 şi alin. 2 din anexa nr. 2 la H.G. nr. 797/2017 pentru aprobarea regulamentelor cadru de organizare și funcţionare ale serviciilor publice de asistență socială şi a structurii orientative de personal, trebuie avute în vedere şi prevederile art. 2 din H.C.L. (...) nr. 69/2018 prin care s-a aprobat organigrama pentru Direcţia de Asistenţă Socială (...) începând cu data de 01.03.2018, în această organigramă nemaifiind prevăzut postul ocupat de intimată. Or, cu atât mai mult cu cât intimata reclamantă a solicitat, pe lângă anularea deciziei atacate şi reîncadrarea pe postul deţinut anterior, a fost necesar ca instanţa de contencios administrativ să analizeze şi legalitatea acestui din urmă act administrativ.

Curtea a constatat că procedând la admiterea în parte a acţiunii formulate de intimata reclamantă, la anularea deciziei atacate şi la obligarea recurentei Direcţia de Asistenţă Socială (...) la reintegrarea intimatei reclamante fără ca  prevederile art. 2 din H.C.L. (...) nr. 69/2018, prin care postul pe care s-a dispus reintegrarea a fost desfiinţat, să fi fost anulate ori să li se fi constatat nelegalitatea, instanţa de fond a încălcat normele de drept material, nesocotind principiul executorialităţii actelor administrative în vigoare şi prezumţia de legalitate şi temeinicie a acestora.

În aceste condiţii, era necesar să fie analizată şi legalitatea art. 2 din H.C.L. (...) nr. 69/2018, pe calea excepţiei de nelegalitate invocate din oficiu de instanţa de recurs,  astfel că doar în condiţiile în care s-ar constata nelegalitatea hotărârii menţionate, se poate trece la analiza celorlalte capete de cerere formulate de intimata reclamantă.

În ceea ce priveşte excepţia  inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a  H.C.L. (...) nr. 69/2018, invocată de intimata Consiliul local (...), instanţa a constatat următoarele:

Conform prevederilor art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, numai legalitatea unui act administrativ cu caracter individual poate fi cercetată în cadrul unui proces pe calea excepţiei de nelegalitate, actele cu caracter normativ fiind excluse de la  controlul pe cale de excepţie.

Instanţa de recurs a constatat, în acord cu judecătorul fondului, că pentru calificarea unui act administrativ unilateral ca individual sau normativ trebuie avut în vedere conţinutul concret al acestuia şi efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formează reguli de drept generale şi impersonale, se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter aplicabile unui număr nedeterminat şi nedeterminabil de subiecte de drept, în timp ce actul administrativ individual este un act administrativ concret care priveşte un subiect de drept sau subiecte de drept determinate, distincţia fiind dată de întinderea efectelor şi persoanele în raport de care acestea se produc.

În mod eronat apreciază intimatul Consiliul local (...) că H.C.L. (...) nr. 69/2018 se aplică unei categorii de subiecţi de drept nedeterminaţi, fiind susceptibil de a fi aplicat oricărei persoane care doreşte să se angajeze în cadrul instituţiilor menţionate în hotărârea atacată.

Sub acest aspect, instanţa de control judiciar a reţinut că ceea ce contează pentru calificarea actelor administrative ca individuale sau normative este dacă, din însuşi conţinutul acestora, rezultă că efectele lor sunt susceptibile a se produce pentru toate subiectele de drept, ori numai pentru anumiţi destinatari determinaţi ori determinabili.

Or, contrar poziţiei procesuale a intimatului Consiliul local (...),  Curtea a constatat că hotărârea de consiliu local cu privire la care s-a invocat excepţia de nelegalitate priveşte destinatari determinaţi în chiar cuprinsul acesteia, respectiv Direcţia de asistenţă socială (...), Creşe – (...) şi Centrul de Îngrijire de Zi (...).

Curtea a reţinut că în aceste condiţii, nu se poate considera că un astfel de act administrativ are caracter normativ deoarece s-ar aplica unor destinatari nedeterminaţi atât timp cât destinatarii hotărârii de consiliu local sunt indicaţi în cuprinsul acesteia.

Mai mult, Curtea a constatat că organizarea structurii interne a unei persoane juridice reprezintă un efect juridic care se reflectă direct cu privire la o singură persoană, respectiv persoana juridică vizată, celelalte persoane fiind afectate numai indirect de stabilirea unei astfel de structuri interne.

Că este aşa o dovedeşte şi verificarea dintr-o altă perspectivă a caracteristicilor actelor administrative. Astfel, aşa cum este îndeobşte cunoscut, actele administrative individuale se comunică destinatarilor vizaţi iar cele normative se publică.

Or, hotărârea a cărei nelegalitate s-a invocat a fost comunicată cu destinatarii, astfel cum rezultă din chiar cuprinsul său.

Prin urmare, şi acest aspect, deşi nu are caracter decisiv, contribuie totuşi la corecta calificare a naturii juridice a actului administrativ, respectiv aceea de act administrativ individual.

Pe cale de consecinţă, reţinând caracterul individual al hotărârii de consiliu local menţionate, instanţa de control judiciar a constatat că legalitatea acesteia  poate fi controlată pe calea excepţiei de nelegalitate, astfel că a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocate.

Examinând excepţia de nelegalitate a  H.C.L. (...) nr. 69/2018, invocată din oficiu, instanţa a reţinut următoarele:

Curtea a constatat că una dintre condiţiile de valabilitate ale oricărui act administrativ este conformitatea acestuia cu legea în sens larg.

Această condiţie semnifică faptul că actele administrative, fiind acte juridice prin care se execută în concret legea şi se pun în aplicare dispoziţiile legale şi având o forţă juridică inferioară legii, trebuie să respecte întocmai prevederile legale, neputând deroga de la acestea nici în sensul de a nesocoti unele dispoziţii ale acesteia dar nici în sensul de a adăuga la dispoziţiile legale.

Pe de altă parte, prin lege în sens larg se înţeleg nu numai actele normative cu forţa juridică a unei legi, fie că este constituţională, organică sau ordinară, ci şi ordonanţele de urgenţă, ordonanţele simple, precum şi toate actele administrative de forţă juridică superioară actului administrative atacat.

Aşadar, o hotărâre de consiliul local precum cea a cărei legalitate se cercetează trebuie să respecte întocmai dispoziţiile unui act administrativ de forţă juridică superioară cum este H.G. nr. 797/2017 pentru aprobarea regulamentelor cadru de organizare și funcţionare ale serviciilor publice de asistență socială şi a structurii orientative de personal.

Conform prevederilor art. 12 alin. 2 din anexa 2 la H.G. nr. 797/2017, forma în vigoare la data emiterii hotărârii a cărei legalitate se cercetează, “în cazul unităţii administrativ-teritoriale al cărei număr de locuitori este similar numărului de locuitori al unui judeţ/sector al municipiului Bucureşti se aplică prevederile art. 12 şi 13 din anexa nr. 1 la hotărâre”.

Articolul 12 alin. 2 din anexa 1 la acelaşi act normativ, forma în vigoare la data emiterii deciziei atacate, statua că “directorul executiv/general al Direcţiei generale este ajutat de directori executivi adjuncţi/generali adjuncţi”.

Din interpretarea sistematică a acestor texte de lege rezultă că în cazul unităţilor administrativ teritoriale al căror număr de locuitori este similar numărului de locuitori al unui judeţ sau al unui sector al municipiului Bucureşti, în cadrul direcţiei de asistenţă socială organizate în subordinea consiliilor locale ale municipiilor şi oraşelor funcţionează şi un director adjunct.

O primă observaţie care se impune în legătură cu această normă juridică este aceea că norma este una imperativă, fapt ce rezultă din formularea “se aplică” legiuitorul nefolosind potestativul “poate”, astfel că nu există o marjă de apreciere a autorităţilor administraţiei publice locale în ipoteza în care sunt întrunite condiţiile prevăzute de legiuitor pentru existenţa postului de director adjunct.

O a doua observaţie necesar a fi făcută este aceea că legiuitorul face referire la un număr “similar” de locuitori, ceea ce implică concluzia că un astfel de număr nu trebuie să fie identic cu numărul de referinţă, ci poate fi mai mare sau mai mic, cu singura condiţie ca diferenţa existentă să nu fie una substanţială, de natură a înlătura condiţia similarităţii.

Aşadar, chiar dacă numărul de locuitori ai unităţii administrativ teritoriale este mai mic decât numărul de referinţă, adică numărul de locuitori ai unui judeţ sau ai unui sector al municipiului Bucureşti, atât timp cât diferenţa este una minoră, se poate vorbi despre un număr similar, astfel că este îndeplinită condiţia avută în vedere de legiuitor.

O interpretare contrară, în sensul că ar trebui să existe o egalitate perfectă între cele două numere comparate ar fi de natură a înfrânge intenţia legiuitorului care, dacă ar fi dorit o astfel de interpretare, ar fi putut face referire în cuprinsul normei juridice la un număr identic şi nu la un număr similar, aşa cum a edictat însă norma juridică.

Ultima chestiune de interpretare care se impune a fi lămurită este modalitatea de stabilire a numărului de referinţă, adică a numărului de locuitori ai unui judeţ/sector al municipiului Bucureşti.

Problema juridică trebuie lămurită plecând tot de la modul de edictare al normei juridice supuse interpretării. Astfel, legiuitorul nu a stabilit un număr fix, deși avea posibilitatea şi a utilizat această tehnică legislativă în cuprinsul hotărârii de guvern, nici nu a indicat un judeţ anume ori un sector precis determinat al municipiului Bucureşti. De asemenea, legiuitorul nu a dorit să facă trimitere la repere precum cel mai mare judeţ, ori cel mai mic din punct de vedere al populaţiei, făcând trimitere doar la “un” judeţ.

Or, prin folosirea articolului nehotărât “un”, legiuitorul a lăsat posibilitatea ca raportarea să se facă la oricare dintre judeţele ţării sau sectorele municipiului Bucureşti, iar acest fapt implică în mod logic consecinţa că raportarea trebuie să se facă la judeţul sau sectorul cu populaţia cea mai mică la data emiterii hotărârilor de consiliu local, deoarece prin orice altă raportare, s-ar încălca norma legală supusă interpretării, fiind exclus de la comparaţie respectivul judeţ.

Curtea a constatat că numai introducând ca termen al comparaţiei populaţia celui mai mic judeţ al României se poate respecta norma legală care face trimitere la similaritatea cu populaţia unui judeţ, adică a oricărui judeţ. În caz contrar, dacă s-ar lua ca termen de comparaţie judeţul sau sectorul cu populaţia cea mai mare, ori cu populaţia medie, s-ar exclude automat celelalte judeţe, deși, prin ipoteză, populaţia unei anumite unităţi administrativ teritoriale ar putea să nu fie similară cu populaţia judeţelor comparate dar să fie similar cu cea a celui mai mic judeţ sau a altor judeţe cu populaţie mai mică decât cel comparat.

Plecând de la aceste premise, instanţa de recurs a constatat, că aşa cum a stabilit şi prima instanţă în cadrul analizei legalităţii deciziei privind încetarea raportului de serviciu al recurentei, populaţia municipiului (...), reprezenta în anul 2017, 97,7959% din populaţia judeţului cu cel mai mic număr de locuitori. Or, existenţa unei diferenţe de numai 2,2% între populaţia unităţii administrative teritoriale şi populaţia judeţului cu cel mai mic număr de locuitori face să fie îndeplinită condiţia existenţei unei populaţii similare a unităţii administrativ teritoriale cu judeţul cu cel mai mic număr de locuitori.

Sub acest aspect, instanţa de control judiciar a constatat că procentual, o diferenţă de 2,2% reprezintă o diferenţă neglijabilă, care nu are caracter substanțial, astfel că ipoteza similarităţii numărului de locuitori, avută în vedere de legiuitor, este întrunită.

În aceste condiţii, Curtea a reţinut că intimatul Consiliul local (...) a emis H.C.L. (...) nr. 69/2018 cu nerespectarea condiţiei conformităţii conţinutului actului administrativ cu legea în sens larg, art. 2 din H.C.L. (...) nr. 69/2018 derogând de la prevederile art. 12 alin. 2 din anexa 2 la H.G. nr. 797/2017, forma în vigoare la data emiterii hotărârii de consiliul local, prin faptul că aprobă o organigramă a Direcţiei de Asistenţă Socială (...) în care nu este cuprins şi postul de director general adjunct, ocupat de intimata reclamantă, deşi acest post trebuia să existe conform prevederilor art. 12 alin. 2 din anexa 2 la H.G. nr. 797/2017, fiind îndeplinită condiţia de similaritate prevăzută de acest din urmă act normativ.

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar a constatat că excepţia de nelegalitate invocată din oficiu este întemeiată şi a admis-o, cu consecinţa constatării nelegalităţii art. 2 din H.C.L. (...) nr. 69/2018.

Analizând legalitatea sentinţei recurate din perspectiva fondului pretenţiilor formulate de intimata reclamantă, instanţa a constatat următoarele:

Conform art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, forma în vigoare la data emiterii deciziei contestate, “în cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.

Din interpretarea acestui text de lege rezultă că în situaţii precum cea din speţă, în care se constată, pe calea excepţiei de nelegalitate, nelegalitatea unui act administrativ individual, o astfel de constatare face ca instanţa să soluţioneze cauza respectivă ca şi cum actul administrativ a cărui nelegalitate s-a constatat nu a existat niciodată.

În speţă, plecând de la premisa că art. 2 din H.C.L. (...) nr. 69/2018, prin care s-a aprobat o nouă organigramă a Direcţiei de Asistenţă Socială (...) în care nu este cuprins şi postul de director general adjunct, ocupat de intimata reclamantă,  nu ar exista, instanţa de control judiciar a constatat că decizia atacată este lipsită de fundament juridic, fiind astfel lovită de nulitate.

Astfel, postul ocupat de intimata reclamantă se consideră că nu a fost desfiinţat prin emiterea art. 2 din H.C.L. (...) nr. 69/2018, fiind un post existent şi ocupat de un funcţionar public, respectiv de intimata reclamantă.

Or, în lipsa desfiinţării postului ocupat de intimata reclamantă nu se justifică emiterea deciziei de eliberare din funcţie a acesteia, decizia emisă în astfel de condiţii fiind lovită de nulitate.

Aşa cum s-a arătat anterior în cadrul analizei excepţiei de nelegalitate şi cum correct a reţinut şi instanţa de fond, nici existenţa prevederilor art. 12 alin. 2 din anexa 2 la H.G. nr. 797/2017, forma în vigoare la data emiterii deciziei atacate, nu poate fundamenta emiterea deciziei atacate, având în vedere că, contrar celor dispuse prin actul administrativ atacat, prevederile hotărârii de guvern menţionate nu numai că nu justifică, în situaţia concretă a unităţii administrativ teritoriale reprezentate de muncipiul (...), desfiinţarea postului de director general adjunct, ci chiar impune menţinerea acestui post, atât timp cât populaţia unităţii administrativ teritoriale era similară cu cea a celui mai mic judeţ din România în anul 2017.

Sub acest aspect, instanţa de recurs a constatat că nu pot fi reţinute criticile recurenţilor în sensul că diferenţa de 5960 persoane între populaţia municipiului (...) şi cel mai mic judeţ din ţară ar fi una semnificativă şi ar face ca cele două populaţii comparate să nu fie similare.

Astfel, aşa cum s-a arătat anterior, existenţa unei diferenţe de numai 2,2% între populaţia unităţii administrativ teritoriale şi populaţia judeţului cu cel mai mic număr de locuitori face să fie îndeplinită condiţia existenţei unei populaţii similare a unităţii administrativ teritoriale cu judeţul cu cel mai mic număr de locuitori, această diferenţă fiind una neglijabilă, care nu are caracter substanțial, astfel că ipoteza similarităţii numărului de locuitori, avută în vedere de legiuitor, este întrunită.

Mai trebuie menţionat, că numărul efectiv de persoane care formează diferenţa, de 5960, nu poate fi avut în vedere la stabilirea similarităţii, raportul procentual fiind cel care determină dacă se poate vorbi sau nu de un număr similar.

Pe de altă parte, în lumina considerentelor expuse anterior, Curtea a reţinut că sunt nefondate şi criticile recurentelor privind stabilirea termenului de comparaţie, deoarece prin folosirea articolului nehotărât “un”, legiuitorul a lăsat posibilitatea ca raportarea să se facă la oricare dintre judeţele ţării sau sectoarele municipiului Bucureşti, iar acest fapt implică în mod logic consecinţa că raportarea trrebuie să se facă la judeţul sau sectorul cu populaţia cea mai mică la data emiterii hotărârilor de consiliu local, deoarece prin orice altă raportare, se încălcă norma legală supusă interpretării, fiind exclus de la comparaţie respectivul judeţ.

În ceea ce priveşte criticile de nelegalitate vizând desfiinţarea postului intimatei reclamante ca urmare a modificării atribuţiilor postului cu mai mult de 50%, instanţa de control judiciar a constatat că, aşa cum corect au susţinut de altfel şi recurentele, desfiinţarea postului intimatei reclamante nu a avut loc ca urmare a unei reorganizări a Direcţiei de Asistenţă Socială (...) ci ca urmare a aplicării eronate a prevederii de la art. 12 alin. 2 din anexa 2 la H.G. nr. 797/2017, prin desfiinţarea postului ocupat de intimata reclamantă de către Consiliul local (...) prin emiterea hotărârii a cărei nelegalitate s-a constatat.

Reiterând considerentele deja expuse, interpretarea corectă a dispoziţiei de la art. 12 alin. 2 din anexa 2 la H.G. nr. 797/2017 este în sensul că postul de director general adjunct trebuie menţinut în organigrama Direcţiei de Asistenţă Socială (...). Cum acest post era ocupat de intimata reclamantă, apare ca nelegală decizia de încetare a raportului de serviciu a intimatei reclamante şi se impune anularea acesteia.

Nu se poate reţine că existenţa avizului Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici ar fi de natură a confirma legalitatea actului administrativ atacat, existenţa unui astfel de aviz fiind o condiţie de legalitate necesară, dar nu şi suficientă pentru un astfel de act administrativ.

În ceea ce priveşte criticile recurentului Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) privind nelegala respingere a excepţiei lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a acestuia, Curtea a constatat că sunt neîntemeiate.

Astfel, în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul civil, ceea ce contează este capacitatea administrativă a autorităţii publice, noţiune care semnifică aptitudinea unei anumite autorităţi publice de a emite acte administrative.

În aceste condiţii, chiar dacă recurentul este lipsit de personalitate juridică, acest fapt nu implică lipsa capacităţii sale de folosinţă atât timp cât are capacitate administrativă, de vreme ce a emis actul administrativ atacat.

Pe de altă parte, apar ca nefondate şi criticile recurentului Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) privind nelegala respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a aceluiaşi pârât.

Sub acest aspect, instanţa de control judiciar a constatat că în materia contenciosului administrativ, în acţiunile în anularea unui act administrativ, calitate procesuală pasivă are emitentul actului administrativ atacat.

În speţă, decizia a cărei anulare s-a cerut a fost emisă de recurentul pârât Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...), astfel că acesta din urmă justifică, în speţă, calitatea procesuală pasivă, soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei invocate fiind legală şi temeinică.

În plus, trebuie precizat că odată stabilit că o parte are capacitate procesuală de folosinţă şi calitate procesuală pasivă pentru cel puţin un capăt de cerere, aceste condiţii de exercitare a acţiunii în contencios administrativ sunt îndeplinite pentru acţiunea în integralitatea ei.

Cu toate acestea, instanţa de control judiciar a constatat că soluţia primei instanţe este nelegală în ceea ce priveşte dispoziţia de obligare a recurentului pârât Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) la plata în favoarea intimatei reclamante a unei despăgubiri egale cu veniturile salariale, majorate şi reclaculate, precum şi a celorlalte drepturi băneşti, cuvenite de la data eliberării din funcţie şi până la data reîncadrării efective.

Sub acest aspect, instanţa de control judiciar a constatat, în primul rând, că intimata reclamantă nu a înţeles să formuelze pretenţiiile privind despăgubirile solicitate în contradictioiriu cu funcţionarul public responsabil de emiterea actului administrativ nelegal, ci a formulat pretenţii în contradictoriu cu recurentul pârât Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) ca autoritate publică emitentă a actului administrativ nelegal.

Or, plecând de la această calificare juridică a acţiunii formulate de intimata reclamantă, instanţa de recurs a constatat că o condiţie esenţială pentru angajarea răspunderii administrative pentru emiterea actului administrativ nelegal este ca autoritatea publică emitentă să aibă un patrimoniu propriu, astfel încât hotărârea judecătorească să poată fi pusă în executare.

În lipsa unui patrimoniu propriu, chiar dacă autoritatea publică are capacitate administrativă, aceasta nu poate fi obligată la plata unor despăgubiri, trebuind ca pentru un astfel de capăt de cerere să stea în cauză o autoritate publică cu patrimoniu propriu.

În speţă, Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) nu are un patrimoniu propriu, fiind lipsit şi de personalitate juridică proprie, patrimoniu propriu având numai Direcţia de Asistenţă Socială (...) care a şi fost obligată la plata despăgubirilor alături de recurentul Directorul Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...).

În aceste condiţii, apare ca nelegală obligarea Directorului Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) la plata în favoarea intimatei reclamante a unei despăgubiri egale cu veniturile salariale, majorate şi reclaculate, precum şi a celorlalte drepturi băneşti, cuvenite de la data eliberării din funcţie şi până la data reîncadrării efective.

Prin urmare, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă, Curtea a admis recursurile, a casat în parte sentinţa recurată, a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, a admis excepţia de nelegalitate a articolului 2 din H.C.L. (...) nr. 69/2018, a constatat nelegalitatea 2 din H.C.L. (...) nr. 69/2018 şi a înlăturat dispoziţia privind obligarea pârâtului Directorului Executiv al Direcţiei de Asistenţă Socială (...) la plata în favoarea intimatei reclamante a unei despăgubiri egale cu veniturile salariale, majorate şi reclaculate, precum şi a celorlalte drepturi băneşti, cuvenite de la data eliberării din funcţie şi până la data reîncadrării efective, menţinând restul dispoziţiilor sentinţei recurate.

Domenii speta

Spete similare