6.Excepţie de nelegalitate. Limitări privind acordarea normei de hrană personalului poliţiei locale stabilite prin hcl nepermise de actul normativ cu forţă juridică superioară.

Prin sentinţa nr. x din 2.07.2019, pronunţată de Tribunalul Mureş în dosarul nr. x/3/2018, a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul S.N.P.V.P.L., în numele membrului de sindicat S.D.L., în contradictoriu cu pârâţii P.M.T.şi C.L.M.T., ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul S.N.P.V.P.L., în numele membrului de sindicat S.D.L., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, după rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Recurentul reclamant a invocat, în motivarea recursului, că hotărârea instanţei de fond este nelegală, în cauză fiind incidente prevederile art. 488 alin. 1 punctele 6 şi 8 din Codul de procedura civilă, fiind nemotivată, întemeiată pe motive străine de natura pricinii şi dată cu încălcarea normelor de drept material.

A considerat că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv cu încălcarea prevederilor art. 5 alin. 2 din H.G. nr. 171/11.03.2015 privind stabilirea metodologiei şi a regulilor de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35 ind. 1 din Legea poliţiei locale nr. 155/2010, prin care legiuitorul a prevăzut imperativ că „Norma de hrană se acordă pentru zile calendaristice”.

Recurentul a învederat că nici H.G. nr. 171/11.03.2015, nici Legea poliţiei locale nr. 155/2010 şi nici Legea nr. 188/1999 nu conţin prevederi care să limiteze acordarea dreptului la norma de hrană pe perioada concediului  medical. A considerat că în măsura în care legiuitorul ar fi intenţionat sa reglementeze acordarea dreptului la norma de hrană conform interpretării instanţei de fond, ar fi prevăzut explicit în textul de lege condiţia ca norma de hrana să nu se acorde pentru zilele aferente perioadei de concediu medical.

A apreciat, de asemenea, că sentinţa instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 4 alin. 2 şi art. 94 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, având în vedere că potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, exercitarea raporturilor de serviciu ale funcţionarului public se realizează pe perioadă nedeterminată, cu excepţia situaţiilor în care acesta este suspendat. Suspendarea raportului de serviciu al funcţionarului public este reglementată în Secţiunea a 2-a din Capitolul IX din Legea nr. 188/1999 - art. 94-96. În art. 94 legiuitorul a enumerat limitativ situaţiile în care raportul de serviciu al funcţionarului public se suspendă de drept, iar conform alin. 1 lit. h: „se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, pe o perioada mai mare de o lună, în condiţiile legii”.

În consecinţa, din coroborarea prevederilor Legii nr. 188/1999 mai sus invocate, rezultă în mod evident ca funcţionarul public se află în activitate pe durată nedeterminată începând cu data numirii în funcţia publică, atâta vreme cat raportul său de serviciu nu este suspendat.

Deşi membrul de sindicat pe care îl reprezintă s-a aflat în anul 2018 în concediu medical o perioada cumulată de 28 de zile, recurentul a solicitat instanţei de recurs să observe ca în niciuna dintre perioadele menţionate acesta nu s-a aflat în concediu pentru incapacitate temporară de muncă pe o perioadă mai mare de o lună, astfel cum rezultă din cererea acestuia şi din actele depuse la dosar.

Având în vedere că raportul de serviciu al reclamantului nu a fost suspendat, a considerat că acesta trebuie să beneficieze de toate drepturile prevăzute de lege, inclusiv de norma de hrană prevăzută de art. 35 ind. 1 din Legea poliţiei locale nr. 155/2010, pe întreaga perioadă în care raportul de serviciu nu este suspendat.

În  acest context, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ, recurentul a invocat excepţia de nelegalitate a Regulamentului de acordare a normei de hrană personalului Direcţiei Poliţiei Locale din aparatul de specialitate al primarului municipiului Târnăveni, aprobat prin H.C.L. nr. 70/28.05.2015, în ansamblu şi a art. 9 alin. 3 din Regulament.

În opinia sa, atât regulamentul în ansamblu, cât şi prevederile celor două articole din regulament sunt nelegale întrucât exced prevederilor legale în executarea cărora au fost emise, având în vedere, în primul rând, că Legea politici locale nr. 155/2010 nu prevede adoptarea unor norme metodologice prin care să se reglementeze acordarea normei de hrană printr-un regulament aprobat prin hotărâre a consiliului local.

În acest sens prevederile art. 35 ind. 1 alin. 2 sunt foarte clare, legiuitorul statuând că : „Metodologia şi regulile de aplicare a drepturilor prevăzute la alin. (1) se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice”.

Metodologia şi regulile de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35 ind. 1 din Legea poliţiei locale nr. 155/2010 au fost reglementate prin H.G. nr. 171/11.03.2015. În consecinţă, C.L.M.T., în temeiul art. 35 ind. 1 din Legea politiei locale nr. 155/2010 nu trebuie decât să aprobe prin hotărâre acordarea normei de hrană în conformitate cu regulile şi metodologia reglementate prin HG nr. 171/11.03.2015, fără a mai aproba un regulament în acest sens.

Pe de altă parte, Regulamentul de acordare a normei de hrană personalului Direcţiei Poliţiei Locale din aparatul de specialitate al primarului municipiului Târnăveni, aprobat prin H.C.L. nr. 70/28.05.2015, conţine dispoziţii contrare legii prin instituirea de limitări ale acordării normei de hrană, care nu au fost prevăzute de legiuitor.

Recurentul a invocat dispoziţiile art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, susţinând că actele administrative sunt emise pe baza legii, în scopul executării sau organizării executării legilor şi a celorlalte acte normative emise de autorităţile superioare. Această trăsătură este consecinţa ierarhiei în care se constituie normele juridice: în frunte se află Constituţia (legea fundamentală a statului), urmează legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonanţe), acte normative ale Guvernului (hotărâri de Guvern), actele administrative normative ale altor autorităţi centrale (ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, spre exemplu), actele administrative individuale ale autorităţilor locale, actele normative ale autorităţilor locale şi, în final, actele administrative individuale ale acestora.

Piramida ierarhică a normelor juridice guvernează eficienţa şi aplicabilitatea actelor administrative, astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel inferior trebuie să se conformeze actelor administrative cu forţă superioară, legilor şi Constituţiei ţării.

Astfel, printr-un act administrativ cu caracter inferior nu poate fi modificată sfera de cuprindere a raporturilor juridice reglementate prin legea în a cărei executare a fost emis de către autoritatea publica locală.

Având în vedere că actul administrativ este emis de autoritatea locală tocmai pentru executarea legii, acesta nu poate să conţină prevederi sau limitări care nu au fost avute in prevăzute de legiuitor în lege.

Ori, prin art. 9 alin. 3 din Regulamentului de acordare a normei de hrană personalului Direcţiei Poliţiei Locale din aparatul de specialitate al primarului municipiului Târnăveni, aprobat prin H.C.L. nr. 70/28.05.2015, autoritatea locala a prevăzut limitări ale acordării normei de hrană care nu au fost avute în vedere de către legiuitor prin actele normative prin care a acordat dreptul la norma de hrană pentru poliţişti locali (Legea poliţiei locale nr. 155/2010 şi HG nr. 171/11.03.2015).

Faţă de motivele arătate, a considerat că atât regulamentul în ansamblu cât şi dispoziţiile criticate sunt nelegale, motiv pentru care recurentul a solicitat instanţei admiterea excepţiei de nelegalitate si, în consecinţă, potrivit art. 4 alin. 3 din Legea nr. 544/2004, să se procedeze la soluţionarea cauzei fără a ţine seama de textele nelegale.

Având în vedere motivele prezentate mai sus, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, după rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată, făcând referire şi la soluţiile pronunţate de instanţe în speţe similare.

Intimatul P.M.T.a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, menţinerea sentinţei atacate, ca fiind temeinică şi legală şi obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.

Intimatul a învederat că recurentului nu i se poate acorda norma de hrană în zilele de concediu medical, neexistând temei legal pentru acordarea acesteia.

A invocat prevederile art. 2 din H.G. nr. 171/2015 şi a arătat că C.L.M.T. a adoptat, în data de 28 mai 2015, hotărârea nr. 70, privind acordarea normei de hrană personalului Direcţiei Poliţiei Locale din cadrul aparatului de specialitate al Primarului Municipiului Târnăveni şi Regulamentul de acordare a normei de hrană. Astfel, art. 9 alin. (3) din Regulamentul de acordare a normei de hrană personalului Direcţiei Poliţiei Locale din cadrul aparatului de specialitate al Primarului Municipiului Târnăveni, prevede situaţiile în care valoarea financiară nominală zilnică a normelor de hrană nu se acordă.

Având în vedere motivele expuse mai sus, intimatul a considerat că recursul formulat nu are temei legal şi, în atare situaţie, a solicitat respingerea acestuia şi menţinerea ca temeinică şi legală a Sentinţei nr. 348/02.07.2019, pronunţată de Tribunalul Mureş - Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal în dosarul nr. 38102/3/2018.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs precum şi a dispoziţiilor art. 488 Cod procedură civilă, instanţa constată următoarele:

Cu prioritate, se impune a fi examinată excepţia de nelegalitate invocată de recurentul reclamant S.N.P.V.P.L. cu privire la Regulamentul de acordare a normei de hrană personalului Direcţiei Poliţia Locală din cadrul aparatului de specialitate al primarului municipiului Târnăveni, aprobat prin Hotărârea nr. x/28.05.2015 a Consiliului Local al municipiului Târnăveni.

Potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei de fond (12.11.2018):

„(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. (...)”.

Recurentul a invocat nelegalitatea actului administrativ atât în ansamblul său, cât şi a prevederilor art. 9 alin. 3 din Regulament.

În ceea ce priveşte admisibilitatea excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 70/2015, prin prisma dispoziţiilor art. 4 alin. 1 şi 4 din Legea nr. 554/2004, Curtea constată că acest act administrativ are caracter individual şi nu normativ, nefiind vorba despre o reglementare impersonală, ce produce efecte erga omnes. În fapt, sfera subiecţilor cărora li se adresează actul este determinabilă – personalul Direcţiei Poliţia Locală din cadrul aparatului de specialitate al primarului municipiului Târnăveni, actul fiind emis în vederea executării în concret a unor dispoziţii normative. Ca atare, excepţia este admisibilă.

Referitor la nelegalitatea Regulamentului în ansamblul său, Curtea reţine, contrar aprecierii recurentului-reclamant, că existenţa metodologiei şi a regulilor de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35^1 alin. 1 din Legea poliţiei locale nr. 155/2010, nu exclud posibilitatea autorităţii publice locale de a emite la rândul său acte în acest domeniu, în condiţiile în care art. 2 alineat 1, art. 3 şi art. 7 din HG nr. 171/2015 conferă expres aceste atribute consiliului local. În acest context, se observă că emiterea HCL nr. 70/2015 s-a realizat în temeiul prerogativelor recunoscute de HG nr. 171/2015 şi în baza atribuţiilor recunoscute de art. 30 alineat 1 litera d din Legea 155/2010.

În ceea ce priveşte nelegalitatea art. 9 alin. 3 din Regulament, recurentul reclamant a invocat că prin acest text autoritatea publică locală a prevăzut mai multe limitări ale acordării normei de hrană, care nu au fost avute în vedere de către legiuitor prin actele normative prin care a acordat acest drept poliţiştilor locali (Legea poliţiei locale nr. 155/2010 şi HG nr. 171/11.03.2015).

Dispoziţiile care vor fi examinate, prin prisma excepţiei de nelegalitate, sunt cele ale primei liniuţe din alineatul 3 al art. 9, acestea fiind cele pe care instanţa de fond şi-a întemeiat soluţia de respingere a acţiunii, ca atare acestea îndeplinesc condiţia legăturii cu soluţionarea cauzei, prevăzută de art. 4 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.

Prin dispoziţiile menţionate, autoritatea publică locală pârâtă a prevăzut că: „Valoarea financiară nominală zilnică a normelor de hrană nu se acordă în următoarele situaţii: -concediu medical, cu excepţia concediilor medicale de accidente de muncă”.

Dreptul la acordarea normei de hrană a fost prevăzut de art. 35 ind. 1 alin. 1 din Legea nr. 155/2010, astfel: „Autorităţile administraţiei publice locale pot acorda în limita bugetului aprobat, prin hotărâre a consiliului local, norma de hrană personalului poliţiei locale conform prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 26/1994”.

Metodologia de acordare a acestor drepturi a fost aprobată prin HG nr. 171/2015, iar potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. 2, la care a făcut referire recurentul: „Norma de hrană se acordă pentru zile calendaristice”.

Curtea reţine că o limitare este permisă de art. 7 din HG 171/2015, din raţiuni de politică bugetară şi anume: „În cazul în care în bugetul local nu există resurse financiare suficiente pentru a susţine acordarea normei de hrană stabilite potrivit prezentei hotărâri pentru întregul an, autorităţile administraţiei publice locale pot stabili perioade de acordare mai mici de un an calendaristic”.

Urmează aşadar a se analiza dacă prevederile contestate din actul administrativ se încadrează în limitările permise de actul normativ. Se observă astfel că limitarea analizată, prevăzută prin Regulament, nu se referă la acordarea drepturilor pentru o perioadă mai mică de un an calendaristic, ci este legată de un anumit eveniment şi anume concediul medical în care se află poliţistul local.

Or, cu privire la concediul medical, recurentul a susţinut corect că trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 94 alin. 1 lit. h din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, potrivit cărora raportul de serviciu al funcţionarului public este suspendat în situaţia în care „se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, pe o perioadă mai mare de o lună, în condiţiile legii”. Rezultă astfel că, în cazul concediului medical pe o perioadă mai mică de o lună, raportul de serviciu nu este suspendat, ci îşi produce în continuare efectele.

În aceste condiţii, neacordarea normei de hrană pe perioada concediului medical nu îşi găseşte justificare legală, cu atât mai mult cu cât, potrivit aceluiaşi act administrativ, se acordă inclusiv pe perioada concediului de odihnă, proporţional cu numărul de zile de concediu efectuat.

Pentru motivele expuse, Curtea va admite în parte excepţia de nelegalitate şi va constata nelegalitatea art. 9 alin. 3 liniuţa 1, referitoare la concediul medical, din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 70/28.05.2015 a Consiliului Local Târnăveni.

În consecinţă, faţă de dispoziţiile art. 4 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, cauza va fi soluţionată fără a se ţine seama de actul constatat a fi nelegal.

Or, atât refuzul pârâtului de acordare a drepturilor cât şi soluţia de respingere a acţiunii de către instanţa de fond au fost întemeiate tocmai pe dispoziţiile a căror nelegalitate a fost constatată. În lipsa acestora, neacordarea drepturilor solicitate apare ca nelegală, iar acţiunea se impune a fi admisă.

Ca urmare, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă, în baza art. 496 alin. 1 din acelaşi Cod, Curtea va admite recursul, va casa hotărârea atacată şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea formulată.

Domenii speta

Spete similare