Recurs. Lipsa caracterului de act administrativ a somației de demolare ce reprezintă înștiințare prealabilă emiterii dispoziției de demolare

DREPT ADMINISTRATIV

Recurs. Lipsa caracterului de act administrativ a somației de demolare ce reprezintă înștiințare prealabilă emiterii dispoziției de demolare

- art. 2 alin. 1 lit. c) și art. 14 din Legea nr. 554/2004

Pot fi suspendate de la executare numai actele administrative, nu și acte care deși sunt emise de o autoritate publică, au altă natură juridică.

Somația a fost emisă în temeiul hotărârii consiliului local ce aprobă procedura privind desființarea imobilelor realizate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al orașului, potrivit căreia, dacă în termenul de 15 zile de la primirea somației proprietarul nu desființează imobilul, se eliberează dispoziția de demolare pe cale administrativă și se va notifica proprietarul.

Raportat la conținutul somației, aceasta reprezintă un act premergător, o înștiințare prealabilă emiterii dispoziției de demolare, aceasta din urmă fiind actul administrativ producător de efecte juridice, conform art. 33 din Legea nr. 50/1991.

Nu are relevanță că, potrivit art. 33 din Legea nr. 50/1991, demolarea poate fi efectuată și fără emiterea unei autorizații de demolare, întrucât în speță somația a fost emisă cu rol de informare prealabilă emiterii dispoziției de demolare.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 30 din 21 ianuarie 2022

Prin Sentința nr. (...) din 15.10.2021, Tribunalul (...) a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul de ordin II.

În temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a admis cererea formulată de reclamanta SC (R) SRL, în contradictoriu cu pârâții Primarul Orașului (L) și Orașul (L), și în consecință:

A dispus suspendarea executării Somației de demolare nr. (xxxxx)/22.09.2021 până la pronunțarea instanței de fond.

A obligat pârâții să achite reclamantei suma de 4.761,5 lei cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această sentință instanța a reținut că, prin Somația de demolare nr. (xxxxx)/22.09.2021, reclamanta a fost somată să desființeze imobilul și să elibereze amplasamentul mai sus arătat, în 15 zile calendaristice de la primirea acesteia.

Față de excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării somației, instanța a respins-o, întemeiat pe următoarele:

Pornind de la dispozițiile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 care reglementează neobligativitatea emiterii autorizației de desființare, Tribunalul a apreciat că somația îndeplinește cerințele prevăzute de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece este un act unilateral individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, iar în cazul punerii în executare a acesteia, efectul juridic ar fi pierderea dreptului de proprietate al reclamantei asupra imobilului.

Pe fondul cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat, în dovedirea condiției cazului justificat, instanța a reținut că reclamanta face trimitere, printre altele, la faptul că pârâții nu au respectat și nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de lege, respectiv să fi fost angajată răspunderea contravențională.

Conform prevederilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației; b) desființarea construcțiilor realizate nelegal, așadar, pentru ipoteza în care s-a constatat săvârșirea uneia dintre contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) și b) și s-a aplicat sancțiunea complementară constând în luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației sau de desființare a celor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor ei, dar persoana sancționată nu s-a conformat, în termenul stabilit, organul competent va proceda la sesizarea instanței pentru a se dispune fie încadrarea în prevederile autorizației, fie desființarea construcțiilor realizate nelegal, premisa care stă la baza unui asemenea demers procesual fiind împrejurarea că s-a constatat și sancționat vreuna dintre faptele incriminate drept contravenții prin dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991.

De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 33 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, prin excepție de la prevederile art. 32, construcțiile executate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al statului, cât și construcțiile, lucrările și amenajările cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor și comunelor vor putea fi desființate pe cale administrativă de autoritatea administrației publice de pe raza unității administrativ-teritoriale unde se află construcția, fără emiterea unei autorizații de desființare, fără sesizarea instanțelor judecătorești și pe cheltuiala contravenientului, iar conform alin. (3) din cadrul aceluiași articol, în cazul neîndeplinirii de către autoritatea administrației publice competente a procedurii de desființare, în termen de 15 zile calendaristice de la data solicitării prevăzute la alin. (2), proprietarul sau administratorul legal al terenului aparținând domeniului public ori privat al statului va putea trece de îndată la desființarea construcțiilor executate fără autorizație de construire.

Din coroborarea textelor rezultă faptul că autoritatea administrației publice are posibilitatea desființării pe cale administrativă, fără emiterea unei autorizații și fără sesizarea instanțelor doar în măsura în care sunt îndeplinite cerințele prevăzute de lege: să fie în discuție construcții executate fără autorizație pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al statului, sau construcții, lucrări și amenajări cu un caracter provizoriu efectuate pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, respectiv să fi fost angajată anterior răspunderea contravențională în considerarea săvârșirii acelorași fapte de la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991, aspect ce se deduce din teza finală a art. 33 alin. (1), care face referire la desființarea realizată pe cheltuiala contravenientului.

Deși art. 33 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 constituie o excepție de la prevederile art. 32, din modul de redactare a textului de lege, excepția vizează exclusiv faptul că desființarea construcțiilor la care face referire art. 33 alin. 1 se va face fără emiterea unei autorizații de desființare, fără sesizarea instanțelor judecătorești, fără însă să fie exceptată condiția „sancționării contravenționale a persoanei anterior desființării construcțiilor prevăzută de art. 32 alin. 1 din Legea nr. 50/1991.

În speță, pârâta nu a depus probe din care să rezulte că anterior a intervenit antrenarea responsabilității contravenționale a reclamantei, astfel că neîndeplinirea de către pârâtă a obligației legale imperative se circumscrie existenței cazului justificat.

De asemenea, s-a reținut îndeplinită și condiția existenței unei pagube iminente în sensul definit de art. 2 lit. s) din lege, întrucât există dacă indiciile actuale vor fi constatate, printr-o hotărâre judecătorească sau un alt act administrativ dat în soluționarea plângerii prealabile, cu titlu de aspecte de nelegalitate, se poate pune problema unui prejudiciu viitor constând în despăgubiri. În caz de punere în executare a somației s-ar crea un real prejudiciu reclamantei care ar pierde atât dreptul de proprietate asupra construcției, precum și câștigul de realizat prin folosirea acesteia.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Orașul (L), solicitând admiterea recursului și casarea cu reținere a sentinței recurate.

În motivare, recurentul a arătat că sunt incidente prevederile art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, având în vedere că prima instanță a respins excepția inadmisibilități cererii de suspendare, apreciind în mod greșit că Somația îndeplinește cerințele prevăzute de art. 2 lit. c) din Legea nr. 544/2004, considerând în mod eronat că „în cazul punerii în executare a acesteia, efectul juridic ar fi pierderea dreptului de proprietate al reclamantei asupra imobilului”.

Apreciază recurentul greșită și nelegală interpretarea dată de prima instanță deoarece, Somația poate fi considerată cel mult o operațiune administrativă care precede emiterea unui act administrativ propriu-zis, în speță dispoziția de demolare emisă de primar, care este singurul act cu caracter executoriu.

Acest act premergător (somația) nu poate fi atacat separat în justiție, ci numai odată cu actul administrativ pe care eventual îl precedă, art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004. Somația contestată nu produce niciun efect, altul decât aducerea la cunoștința reclamantei a faptului că urmează să se dea curs dispozițiilor art. 33 din legea 50/1991, lucru pe care aceasta nu îl poate face decât prin emiterea unei dispoziții a primarului, singurul act cu forță executorie. Somația nu reprezintă un act cenzurabil pe calea contenciosului administrativ, în sensul ca el nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice prin el însuși, ci reprezintă o înștiințare prealabilă.

Cu privire la pretinsul drept de proprietate, recurentul arată că terenul pe care este amplasată magazia metalică demontabilă și anume terenul având CF (yyyyyy) (...), cu numărul cadastral 93/6 este proprietatea Statului Român, iar U.A.T. (...) este unitatea administrativă care administrează respectivul imobil. Instanța a apreciat în mod greșit normele art. 861 alin. 1 Cod civil care precizează că bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile. În speță, intimata are drept proprietate asupra materialelor din care este realizată construcția (magazia metalică demontabilă) și nu asupra imobilului pe care este poziționată magazia. Așadar, câtă vreme bunul imobil pe care este amplasată construcția demontabilă aparține domeniului public, intimata nu are drept de proprietate veritabil asupra imobilului.

Referitor la greșita aplicare a art. 14 alin. 1 din Legea 554/2004, recurentul arată că, instanța în mod eronat a extins aplicarea acestui text legal, neexistând niciun argument viabil care să răstoarne aparența de valabilitate a actului.

Arată recurentul faptul că emiterea somației nu se încadrează în situația cazurilor bine justificate, aceasta fiind doar o transpunere la nivel local a prevederilor art. 33 din Legea 50/1991, prin Hotărârea Consiliului Local al orașului (...) nr. 71 din 31.08.2021 privind aprobarea procedurii de desființare a imobilelor realizate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al unității administrative teritoriale sau domeniul public sau privat al Statului Român, primindu-se în acest sens și avizul de legalitate nr. (zz.zzz)/SJ/28.10.2021 emis de Instituția Prefectului (...), anexat prezentului recurs.

Pentru punerea în aplicare a acestei proceduri este necesară parcurgerea tuturor pașilor administrativi prevăzuți în cuprinsul acesteia precum și cadrul legal. Astfel s-a întocmit Procesul Verbal de constatare la fața locului nr. (ww.www)/08.09.2021 (anexa nr. l din procedură).

În urma verificărilor, intimata deține autorizație de construire nr. 39/26.04.2010 pentru o magazie metalică demontabilă, aceasta a fost dată pentru amplasarea unei construcții provizorii, întrucât pe de o parte lipsește dreptul real al titularului construcției asupra terenului, iar în lipsa acestuia, pe baza unui drept de creanță (închiriere) se pot amplasa doar construcții provizorii, iar pe de altă parte, însuși specificul construcției, magazie metalică demontabilă, confirmă acest aspect.

În acest sens a fost perfectat Contractul de închiriere nr. 7 din 01.04.2010 depus în probațiune, fiind încheiat pentru o perioadă de 12 luni acesta expirând prin ajungerea la termen la data de 01.04.2011.

Cu privire la aparența de legalitate, recurentul consideră că acest act premergător respectă exigențele de legalitate prevăzute de art. 33 Legea 50/1991, acest lucru fiind confirmat și de avizul de legalitate nr. (zz.zzz)/SJ/28.10.2021 emis de Instituția Prefectului (...).

În privința pagubei iminente, conform art. 2 alin. 1 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material, viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție inexistentă în cazul de față.

De asemenea, cu privire la “iminența producerii unei pagube” aceasta nu se prezumă și trebuie dovedită de persoana lezată, iar pentru îndeplinirea acestei condiții trebuie administrate dovezi care să probeze iminența producerii pagubei invocate, fiind lipsite de relevanță simplele afirmații făcute în cadrul unei proceduri judiciare.

Instanța de fond interpretând greșit faptul că ar crea un prejudiciu real reclamantei- intimate „care ar pierde dreptul de proprietate asupra construcției”, drept de proprietate care rezidă doar pentru elementele demontabile din care este confecționată magazia demontabilă care în urma demontării de către U.A.T. orașul (...), oricum le-ar preda către reclamanta-intimată pe bază de proces-verbal conform procedurii.

Cu privire la câștigul realizat prin folosirea magaziei, recurentul arată că paguba aparține U.A.T. Orașul (...), datorită faptului că de la ajungerea la termen la data de 01.04.2011 a Contractului de închiriere nr. 7 din 01.04.2010, (R) S.R.L. nu a achitat chiria aferentă și nici nu a avut vreo intenție de a prelungi acest contract.

În drept, recurentul a invocat art. 1, 2, 14, din Legea 554/2004, art. 33 din Legea 50/1991, art. 488 alin. 1 pct. 1 Cod procedură civilă.

Prin întâmpinare, intimata SC (R) SRL a solicitat respingerea recursului, cu consecința menținerii hotărârii atacate, cu cheltuieli de judecată.

În motivare, arată că instanța în mod corect a respins excepția inadmisibilității de vreme ce somația de demolare îndeplinește toate cerințele prevăzute de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004: act unilateral individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, efectul său juridic constând în obligația destinatarului de a desființa construcția în termenul stipulat, cu consecința în caz de nerespectare, a pierderii dreptului de proprietate asupra imobilului (având în vedere că, potrivit acestei somații, la expirarea termenului de 15 zile, autoritățile vor trece la demolarea magaziei).

Referitor la existența cazului bine justificat, intimata susține că Decizia ÎCCJ la care face referire recurenta nu prezintă caracter limitativ în privința situațiilor care pot constitui cazuri bine justificate, nu prevalează față de Legea nr. 554/2004 și nu are valență probatorie atâta vreme cât nu este vorba de cazuri similare sau asemănătoare.

Existența unui caz bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate legate de fondul actului administrativ atacat, fiindcă o astfel de cerință și o astfel de interpretare ar echivala cu prejudecare fondului cauzei.

Însă, intimata apreciază că motivele de nelegalitate, sumar expuse în fond, reprezintă cel puțin câteva indicii cu privire la planarea unui dubiu asupra legalității actului atacat.

Motivele din care reiese existența unei îndoieli evidente asupra legalității actului sunt: incertitudinea cu privire la apartenența bunului la domeniul public sau privat – pârâții nu au făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului de sub construcția societății; existența unei autorizații de construire valabile; inexistența unui proces-verbal de contravenție – nu s-a procedat la sancționarea contravențională prealabilă a societății; lipsa motivării Somației de demolare nr. (xxxxx)/22.09.2021; somația nu prevede HCL în baza căreia s-a dispus demolarea construcției; obligația emitentului de a apela la un executor judecătoresc.

În plus, raportat la condițiile prezente, interesul demolării nu se mai justifică. Motivul invocat pentru demolare era legat de faptul că magazia ar constitui un impediment la amplasarea schelei pentru executarea lucrărilor. Or, lucrările între timp s-au finalizat, deci schela a putut fi amplasată chiar și dacă anexa nu a fost demolată. În acest caz, interesul demolării a rămas fără obiect, aspect atestat chiar de conduita autorității.

Totodată, recurenții nu au dovedit îndeplinirea condiției să fi fost angajată răspunderea contravențională în considerarea săvârșirii faptelor prevăzute de la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea 50/1191.

Referitor la iminența producerii unei pagube, intimata susține că, în mod cert, în situația punerii în executare a somației, i s-ar crea un real prejudiciu, materializat prin desființarea construcției cu consecința pierderii dreptului de proprietate asupra construcției, cât și a câștigului realizat prin folosirea acesteia.

În consecință, paguba iminentă în absența suspendării actului este evidentă, există un caz bine justificat motiv pentru care argumentele aduse de recurentă în dovedirea nelegalității sentinței atacate nu sunt în măsură să conducă la schimbarea a ceea ce s-a reținut prin dispozitivul acesteia.

În drept, intimata nu și-a motivat în mod expres susținerile.

Examinând sentința recurată, prin prisma motivelor de recurs invocate, Curtea a apreciat recursul ca fiind fondat pentru următoarele considerente:

Criticile recurentului vizează greșita aplicare a prevederilor Legii nr. 554/2004 prin aprecierea greșită a caracterului de act administrativ al somației a cărei suspendare se solicită, precum și greșita aplicare a dispozițiilor de drept material ce reglementează condițiile suspendării unui act administrativ, fiind incidente motivele de casare prevăzute la art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă.

Potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Prin urmare, pot fi suspendate de la executare numai actele administrative, nu și acte care deși sunt emise de o autoritate publică, au altă natură juridică.

Pentru ca un act emis de o autoritate publică să fie unul administrativ, în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004, el trebuie să întrunească mai multe trăsături specifice, respectiv să fie emis în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Or, în speță, somația de demolare nr. (xxxxx)/22.09.2021 nu este un act de natură a produce efecte juridice prin ea însăși, nu dă naștere sau modifică ori stinge raporturi juridice.

Din conținutul somației de demolare rezultă că s-a pus în vedere reclamantei să elibereze amplasamentul situat în (L), str. (...), bloc (...), județul (...), în termen de 15 zile, iar în caz de neconformare, autoritatea va emite Dispoziția de demolare pe cale administrativă.

Somația a fost emisă în temeiul HCL (L) nr. 71/2021 ce aprobă procedura privind desființarea imobilelor realizate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al orașului sau Statului Român. Potrivit pct. 8.4 din anexa la HCL nr. 71/2021, dacă în termenul de 15 zile de la primirea somației proprietarul nu desființează imobilul, se eliberează dispoziția de demolare pe cale administrativă și se va notifica proprietarul.

Examinând conținutul somației, Curtea a apreciat că aceasta reprezintă un act premergător, o înștiințare prealabilă emiterii dispoziției de demolare, aceasta din urmă fiind actul administrativ producător de efecte juridice, conform art. 33 din Legea nr. 50/1991.

Nu au relevanță apărările formulate în sensul că, potrivit art. 33 din Legea nr. 50/1991, demolarea poate fi efectuată și fără emiterea unei autorizații de demolare, întrucât în speță nu aceasta este starea de fapt, ci somația a fost emisă potrivit procedurii aprobate prin HCL nr. 71/2021, conform celor inserate în cuprinsul somației, cu rol de informare prealabilă emiterii dispoziției de demolare.

Pentru aceste considerente, somația de demolare nu este un act administrativ, în sensul art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ, întrucât nu produce efecte juridice, prin ea însăși, astfel că nefiind aptă de executare, nu poate fi suspendată.

Raportat la aceste motive de recurs reținute ca întemeiate, nu s-a mai impus examinarea legalității sentinței cu privire la îndeplinirea condițiilor de fond, caz bine justificat și pagubă iminentă, pentru admiterea unei cereri de suspendare a executării actului administrativ.

În consecință, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 498 Cod procedură civilă, Curtea a admis recursul formulat, a casat în totalitate sentința recurată și rejudecând fondul, a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins cererea de suspendare ca inadmisibilă.

(Decizie redactată și rezumată de judecător Claudia Carmen ORBAN)

Domenii speta

Spete similare