Recurs contencios administrativ. Suspendare executare act administrativ. Notiunea de caz bine justificat

SECTIA A II – A CIVILA, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL

Materie: RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. Suspendare executare act administrativ. Notiunea de caz bine justificat. 

-Art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004

-Art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea nr. 554/2004

Corect a respins prima instanta cererea de suspendare formulata de reclamanti pe motiv ca nu sunt îndeplinite conditiile de admitere a cererii de suspendare a executarii actelor administrative contestate, în temeiul art.14 din Legea 554/2004.

În fapt, reclamantii au solicitat suspendarea Deciziei nr.2429/28.08.2014 prin care, s-a dispus ca, începând cu data de 8.09.2014, Directia Regionala Vamala din cadrul D.G.R.F.P. C.-N. îsi muta sediul din Oradea în C.-N., a Deciziei nr.2469/5.09.2014 de modificare a Deciziei 2429/28.08.2014, în sensul ca mutarea va avea loc începând cu data de 20 octombrie 2014.

Potrivit art. 14 alin. 1 din Legea 554/2004, în cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea, în conditiile art. 7, a autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente suspendarea executarii actului administrativ unilateral pâna la pronuntarea instantei de fond.

Din examinarea acestui text de lege, rezulta ca, pentru admisibilitatea unei cereri de suspendare a executarii unui act administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ doua conditii, respectiv cazul bine justificat si iminenta pagubei. Din acest punct de vedere, masura suspendarii se concretizeaza într-o masura de exceptie, dat fiind ca actul administrativ se bucura de prezumtia de legalitate, care la rândul sau se bazeaza pe prezumtia de autenticitate si veridicitate. De aici, rezulta principiul executarii din oficiu, dat fiind ca actul administrativ are caracter executoriu.

Cele doua conditii impuse în mod cumulativ de art. 14 trebuie analizate în functie de circumstantele concrete ale fiecarei cauze, pe baza împrejurarilor de fapt si de drept prezentate de partea interesata, care trebuie sa ofere indicii suficiente de rasturnare a prezumtiei de legalitate si sa faca verosimila producerea unei pagube în cazul particular dedus judecatii.

În privinta îndeplinirii primei conditii impuse de acest text de lege, cazul bine justificat, instanta va avea în vedere definitia acestei notiuni, data de art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea 554/2004, respectiv invocarea unor împrejurari legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o îndoiala serioasa în privinta legalitatii actului administrativ.

Din acest punct de vedere, notiunea de „caz bine justificat”, desi nu presupune o dovada de nelegalitate evidenta, poate fi retinuta daca, din împrejurarile cauzei, ar rezulta o îndoiala puternica si evidenta asupra prezumtiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Pe de alta parte, în cadrul solutionarii cererii de suspendare, instanta are numai posibilitatea sa efectueze o cercetare sumara a aparentei dreptului, neputând fi prejudecat fondul litigiului.

Recurentii reclamanti invoca în sustinerea cazului bine justificat faptul ca din cuprinsul deciziilor a caror suspendare se solicita nu rezulta sa existe vreo justificare pentru mutarea sediului din Oradea în C.-N., din acest motiv, deciziile fiind nemotivate. Totodata, arata ca, prin specificul activitatii, este mult mai necesara desfasurarea acesteia în apropierea zonelor de granita, nicidecum în locatia D..G.R.F.P. C.-N. Mai arata reclamantii ca doar Presedintele ANAF are competente în ceea ce priveste organizarea si functionarea structurilor D.R.V. din cadrul D.G.R.F.P., nicidecum Secretarul General al A.N.A.F., a carui dispozitie sta la baza Deciziei atacate în contencios administrativ.

Fara a prejudeca fondul litigiului, instanta a apreciat ca motivele invocate de reclamantii recurenti nu se circumscriu notiunii de caz bine justificat, astfel cum este definit de textul de lege indicat anterior, acestea putând fi considerate ca fiind aparari de fond, ce vor fi analizate cu ocazia solutionarii actiunii privind anularea actelor administrative a caror suspendare se solicita. Pentru conturarea cazului temeinic justificat, instanta nu trebuie sa procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiaza însasi cererea în anulare a actului administrativ, ci trebuie sa-si limiteze verificarea doar la acele împrejurari vadite de fapt sau de drept în masura sa produca o îndoiala serioasa asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura un act administrativ.

În raport de aceste considerente, instanta a retinut ca nu este întrunita conditia cazului bine justificat, împrejurarile de fapt invocate de petenti nefiind  susceptibile sa creeze îndoieli serioase în privinta legalitatii actelor administrative contestate. 

Ca atare, în absenta cazului bine justificat, nu se poate dispune suspendarea executarii actului administrativ, executarea unei obligatii, stabilita printr-un act administrativ care se bucura de prezumtia de legalitate, neputând constitui prin ea însasi o paguba, paguba fiind reprezentata doar de o diminuare ilicita a patrimoniului.

Decizia nr. 1444/CA/15.04.2015 a Curtii de Apel Oradea - Sectia a II - a civila, de contencios administrativ si fiscal

Dosar nr. 4176/111/CA/2014

Prin Sentinta civila nr. 2651/CA din 22.12.2014 Tribunalul B., în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a respins cererea formulata de reclamantii T. N., D. G., C. D., F. D., F. G.M., F. C.R., L. L., M. D., O. O.M., P. M.C., R. O.C., B. I.B., S. I., V. O., P. T.C., D. A.M., B. G.R., M. A., L. O., M. M.E., C. M., K. G., T. D.T., B. L., M. C.E., F. D.M., T. S.D., S. M., P. F., M. E.D., V. M.E., M. Z., T. S.E., D. S.M., B. A. si P. C.L. în contradictoriu cu pârâta Directia Generala Regionala a Finantelor Publice C.-N., pentru suspendare executare acte administrative.

Împotriva acestei sentinte, în termen si legal timbrat, au declarat recurs recurentii-reclamanti T. N., s.a., solicitând admiterea recursului, casarea în totalitate a hotarârii atacate, cu consecinta rejudecarii în fond a cauzei, în conformitate cu disp. art. 498 (1) Noul Cod de procedura civila.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentii au aratat ca motivul de nelegalitate pe care îsi întemeiaza recursul este cel prevazut de art. 488 (1) pct. 6 Noul Cod de procedura civila: când hotarârea cuprinde motive straine de natura cauzei si art. 488 (1) pct. 8 NOUL COD DE PROCEDURA CIVILA: când hotarârea a fost data cu încalcarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material.

Astfel, arata recurentii, în mod nelegal prima instanta a retinut ca, în cauza, nu subzista cazul bine justificat, în sensul ca: aparenta dreptului nu este în favoarea reclamantilor, deoarece în urma analizei sumare efectuate, rezulta ca actele atacate au fost emise în baza unor acte normative, în vigoare la data emiterii, cu aplicabilitate din 01.08.2013, care nu au fost contestate de reclamanti.

Tribunalul S. M. a analizat "cazul bine justificat" cu motive straine de natura cauzei, refuzând, implicit, sa analizeze argumentele sustinute si demonstrate de reclamanti în acest sens.

Prin cererea precizatoare de instanta, recurentii au aratat ca, în speta, exista cazul bine justificat, în sensul art. 14 alin. 1, raportat la art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea nr. 554/2004 întrucât, din împrejurarile cauzei, rezida o puternica si evidenta îndoiala asupra prezumtiei de legalitate a actelor administrative.

Au învederat în contestatiile administrative prealabile argumentele juridice care demonstreaza vadita nelegalitate a actelor administrative, în esenta:

Din dispozitiile art. 13 a H.G. 520/2013, invocate chiar de pârâta în preambulul Deciziilor, rezulta ca exclusiv Presedintele A.N.A.F. are competente în ceea ce priveste organizarea si functionarea structurilor (D.R.V.) din cadrul Directiei Generale Regionala a Finantelor Publice, nicidecum Secretarul General al A.N.A.F., respectiv Directorul General al D.G.R.F.P. C. N.

De asemenea, astfel cum rezulta din art. 2 (2) din H.G. nr. 520/2013: (2) Agentia îsi desfasoara activitatea si în alte sedii detinute potrivit legii.

Masura prin care, s-a dispus mutarea sediului Directiei Regionale Vamale din Oradea, Soseaua Borsului nr. 43/A, jud. B., în sediul Biroului Vamal Cluj, din C.-N., str. T. V., nr. xxx, jud. C. apare, în contextul acestei prevederi legale ca fiind luata prin exces de putere si abuz de drept, în conditiile în care Decizia 2429/28.08.2014 este nemotivata, iar prin Decizia modificatoare, 2469/05.09.2014 se încearca doar a se complini neregularitatile Deciziei 2429/28.08.2014.

În cadrul marjei de apreciere, autoritatea are libertatea de a alege solutia care corespunde cel mai bine interesului public ce trebuie ocrotit. Însa, din lecturarea argumentelor Deciziei 2469/05.09.2014, rezulta ca dreptul de apreciere a fost exercitat în mod discretionar, în contra interesului public si abuziv, în raport cu recurentii.

Intimata si-a motivat decizia de mutare a D.R.V. prin facilitatea derularii activitatii D.R.V., ori, nici pentru buna derulare a activitatii D.R.V. si nici pentru functionarii care o deservesc nu ar reprezenta o înlesnire naveta la Cluj, având în vedere ca activitatea recurentilor este, preponderent, de teren.

Nu poate fi retinuta nici mai buna coordonare cu celelalte structuri, respectiv un mai bun control intern câta vreme activitatea D.R.V., respectiv a autoritatii vamale, este o activitate specifica, autonoma, care nu se intersecteaza cu cea a celorlalte structuri (Trezorerie, Colectare, Inspectie fiscala), iar de la data reorganizarii si pâna în prezent nu s-a înregistrat nici o sincopa/disfunctionalitate care sa fi perturbat controlul intern al D.G.R.F.P.

Asigurarea proximitatii fata de conducerea directiei generale regionale nu poate fi nici ea retinuta. Daca "proximitatea" ar reprezenta un motiv real al mutarii, ar însemna ca o astfel de masura sa se aplice tuturor celorlalte structuri (A.J.F.P.-urile si Birourile vamale) din subordinea D.G.R.F.P.-urilor or, astfel cum rezulta din reglementarile legale, incidente, nu acesta a fost scopul urmarit de legiuitor la reorganizarea A.N.A.F.

Referitor la reducerea costurilor administrative, apreciaza ca o astfel de motivatie s-ar fi presupus a fi sustinuta de calcule precise si exacte, din care sa rezulte economia pe care ar înregistra-o D.G.R.F.P. C.-N., ca urmare a mutarii activitatii D.R.V. din Oradea în Cluj.

Vis-a-vis de unicitatea situatiei D.R.V. din cadrul D.G.R.F.P. C. N., arata ca nu este un motiv întemeiat, nici macar acceptabil de a muta activitatea D.R.V. în C.N. (înspre centrul României), în conditiile în care la toate celelalte D.R.V.-uri din tara exercitarea atributiilor este dependenta de proximitatea fata de frontiera.

În consecinta, prin emiterea acestor decizii se ignora faptul ca orice decizie administrativa are menirea sa slujeasca interesul general al societatii, continut în normele organului legislativ, iar optiunea care a determinat-o trebuie sa aiba un caracter realist, sa contina cea mai adecvata rezolvare a problemei în cauza, pe baza unei evaluari exacte a situatiei de fapt, mai ales în conditiile în care Directia Regionala Vamala, pe lânga imobilul din Oradea, Soseaua Borsului, nr. 43/A, jud. B., mai detine un imobil propriu, la adresa Oradea, str. Armatei Romane, nr. 4, unde a functionat pâna la 29.10.2013 (Decizia 4309/29.10.2013), în prezent disponibil si unde recurentii, respectiv D.R.V. ar putea sa-si desfasoare activitatea nestingheriti. Disponibil este în prezent si sediul Garzii Financiare, actualmente desfiintata.

Toate aceste argumente exemplificative, precum si cele dezvoltate în contestatiile formulate, demonstreaza o îndoiala puternica si evidenta în ceea ce priveste legalitatea actelor administrative atacate, astfel încât se impune a fi retinuta existenta cazului bine justificat, ca o conditie de admitere a cererii de suspendare, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În acelasi sens, au înteles sa se prevaleze de Recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Ministri al Consiliului Europei, referitoare la protectia jurisdictionala provizorie în materie administrativa prevede, ca principiu, tocmai posibilitatea conferita celui ce se considera vatamat, de a solicita suspendarea executarii unui act administrativ, suspendare pe care instanta, ca masura vremelnica si provizorie, o va acorda atunci când, în raport de ansamblul circumstantelor si intereselor, se apreciaza ca executarea actului administrativ ar fi de natura a crea pagube semnificative, dificil de reparat si când exista si argumente juridice valabile fata de regularitatea actului emis (I.C.C.J. Sectia contencios, administrativ si fiscal, Decizia nr. 4620/14 dec. 2006)

Conform art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 prin „cazuri bine justificate" se înteleg împrejurarile legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o îndoiala serioasa în privinta legalitatii actului administrativ.

Asadar, existenta unui caz bine justificat, în sensul art. 14 din Legea contenciosului administrativ poate fi retinuta daca din împrejurarile cauzei rezulta o îndoiala puternica si evidenta asupra prezumtiei de legalitate, care constituie unul din fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative (I.C.C.J., Sectia contencios administrativ si fiscal, Decizia nr. 507/2007).

Judecatorul de fond se margineste, în analiza cazului bine justificat, sa afirme ca aparenta dreptului nu este în favoarea reclamantilor întrucât acestia nu ar fi contestat actele normative în baza carora s-au emis actele administrative în litigiu. Ori, arata recurentii, astfel de statuare nu poate fi primita, în conditiile în care prima instanta nu indica în clar si lipsit de echivoc care anume din "actele normative, cu aplicabilitate din 01.08.2013" le-a avut in vedere, respectiv au stat la baza emiterii actelor administrative atacate. Fata de lipsa de precizie a motivarii, este mai mult decât evident ca nici unul din actele normative, invocate generic, nu au legatura si nu pot fi retinute ca reprezentând temeiul de fapt si de drept al emiterii deciziilor contestate.

La fel de lapidar se trateaza si conditia pagubei iminente, respectiv: ...în nici un caz insa, cheltuielile ocazionate de deplasarea reclamantilor si eventualele dificultati legate de recuperarea acestor sume nu pot fundamenta concluzia în sensul îndeplinirii în speta a conditiei referitoare la paguba iminenta.

Dimpotriva, era necesar ca reclamantii sa indice prejudiciul concret si previzibil pe care l-ar suferi prin executarea actului administrativ, cheltuielile de transport putând fi recuperate în eventualitatea admiterii ulterioare a unei actiuni pentru anularea actelor atacate.

Din expunerea aratata, rezulta ca judecatorul de fond a ignorat toate argumentele si probele depuse în sustinerea conditiei pagubei iminente.

În cererea precizatoare, reclamantii au aratat ca, în cauza, este îndeplinita si conditia pagubei iminente, definita de art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, ca fiind prejudiciul material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public.

În speta, paguba iminenta este indiscutabila, indiferent de perspectiva de abordare, astfel, pentru situatia în care ar face naveta zilnica, cea mai mare parte a salariului ar consuma-o cu cheltuielile de transport, dus-întors, pe ruta Oradea - C. N. Iar pentru situatia în care ar opta sa înnopteze în municipiul C.-N. toate cele 5 zile lucratoare a unei saptamâni, salariul lor s-ar epuiza pe chirii, utilitati aferente chiriilor, hrana zilnica, deplasari la sfârsit de saptamâna la localitatea de domiciliu, respectiv deplasarile la început de saptamâna de la localitatea de domiciliu. Si asta în conditiile în care domiciliile lor stabile sunt în Oradea, familiile locuiesc în Oradea, sotii/sotiile au locurile de munca în Oradea. Cei mai multi dintre ei au copii care trebuie întretinuti, credite la banca si multe alte obligatii financiare care, în nici un caz, nu ar putea fi suportate exclusiv din salariile sotilor/sotiilor, pentru ca prin masura preconizata de intimata, în fapt, ar fi pusi în situatia sa nu poata contribui la bugetul familiei.

În aceeasi masura, s-ar regasi si în ipoteza perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public întrucât autoritatea publica, D.R.V., reprezinta chiar persoanele recurentilor. Or, epuizarea fizica a acestora, cu deplasari inutile între Oradea si C.-N. care, în caz de naveta presupune sa se trezeasca, zi de zi, cel mai târziu la 4 dimineata si sa revina la domicilii, cel devreme la orele 18, 19, în mod evident va perturba functionarea D.R.V. Similar si pentru situatia în care s-ar muta partial, 5 zile saptamânal, în C.-N. În plus, ar interveni stresul psihic cauzat de departarea de familie, grijile existentiale, reducerea veniturilor, ceea ce, în mod evident, le-ar afecta capacitatea de munca, si toate acestea în deserviciul autoritatii publice.

Judecatorul de fond a ignorant, cu desavârsire, ca la dosarul cauzei reclamantii au depus înscrisuri doveditoare cu privire la prejudiciul concret/cert care li s-ar cauza pentru situatia în care nu s-ar dispune suspendarea actelor administrative atacate. În mod eronat se retine ca nu au indicat prejudiciul concret si previzibil, în conditiile în care nu numai ca l-au indicat, dar l-au chiar demonstrat. Iar pentru situatia în care Tribunalul S.-M. ar fi avut în vedere, eventual, ca nu ar fi cuantificat prejudiciul, un astfel de calcul apare ca fiind inutil, atâta vreme cât sunt de notorietate atât costurile unui drum dus întors Oradea - Cluj, dar si chiriile minimale care se practica pe raza Municipiului Cluj.

Pentru motivele aratate, au solicitat admiterea recursului.

Intimata, prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului.

În aparare se arata ca recurentii-reclamanti nu sunt în masura sa înlature aspectele retinute de instanta de fond în considerentele hotarârii criticate, în speta nefiind incidente nici unul din motivele de casare pe care acestia îsi fundamenteaza cererea de recurs.

De altfel, acestia nu mentioneaza în concret care sunt motivele straine de cauza, pe care instanta de fond si-a justificat solutia de respingere a cererii de suspendare a actelor administrative mai sus mentionate.

Omisiunea nu este întâmplatoare întrucât nici în privinta încalcarii, respectiv aplicarii gresite a legii, recurentii-reclamanti nu pot furniza justificari pertinente.

În fapt, recurentii fac trimitere la doua texte legale din cuprinsul H.G. 520/2013 privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, pe care le redau în mod trunchiat. Art. 13 din H.G. 520/2013 fixeaza cadrul general, respectiv structura organizatorica, legiuitorul folosind sintagma de „Unitatile teritoriale ale Agentiei Nationale de Administrare Fiscala”. Astfel, în art. 13 se arata ca: „(1) începând cu data intrarii în vigoare a prezentei hotarâri, se înfiinteaza în subordinea Agentiei directiile generale regionale ale finantelor publice, institutii publice cu personalitate juridica.

(2)Orasele în care au sediul directiile generale regionale ale finantelor publice, aria de competenta a acestora, precum si lista directiilor generale ale finantelor publice judetene si a municipiului Bucuresti care se reorganizeaza ca directii generale regionale ale finantelor publice sunt cele prevazute în anexa nr. 2.

(3) În cadrul directiilor generale regionale ale finantelor publice functioneaza, ca structuri fara personalitate juridica:

a)directii regionale vamale;

 (4) Organizarea si functionarea directiilor generale regionale ale finantelor publice, precum si a structurilor prevazute la alin. (3) se stabilesc prin ordin al presedintelui Agentiei, cu avizul Ministerului Finantelor Publice în cazul structurilor coordonate metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului."

Din dispozitiile legale mai sus citate rezulta fara putinta de tagada faptul ca textul legal vizeaza structura organizatorica a tuturor directiilor generale regionale din cadrul A.N.A.F. Mai mult, din cuprinsul sau rezulta ca Directia Generala Regionala a Finantelor Publice C.-N. este o institutie cu personalitate juridica, în structura careia functioneaza alaturi de alte entitati si directiile regionale vamale, în speta D.R.V. Cluj.

Prin urmare, sustinerea recurentilor potrivit careia relocarea sediului D.R.V. Cluj este nelegala este lipsita de fundament legal.

În acest context, considera ca nu poate fi primita nici sustinerea recurentilor potrivit careia relocarea sediului D.R.V. Cluj este calificata ca „exces de putere si abuz de drept" în contextul prevederilor art. 2 alin. 2 din H.G. 520/2013 în considerarea urmatoarelor considerente:

Din continutul acestuia rezulta ca legiuitorul face referire la sediul propriu A.N.A.F., situat municipiul Bucuresti, str. Apolodor, nr. 7, sectorul 5.

De altfel, chiar si în contextul prezentat de recurenti dispozitiile din art.2 alin.2 din H.G. 520/2013 care stipuleaza în mod expres faptul ca „agentia îsi desfasoara activitatea si în alte sedii detinute potrivit legii" nu poate fi interpretat de maniera prezentata de recurenti, întrucât aceasta nu înseamna ca locatia de desfasurare a activitatii poate fi stabilita de angajati, în detrimentul celor stabilite de catre D.G.R.F.P. C.-N., institutie cu personalitate juridica, în cadrul careia functioneaza D.R.V. Cluj.

De la înregistrarea cererii de suspendare si pâna în prezent, deciziile contestate în speta si-au produs efecte întrucât, începând cu data de 20.10.2014 întreaga activitate a Directiei regionale vamale se desfasoara integral din localitatea C. N. de la nivelul D.G.R.F.P. C. N., si întrucât D.G.R.F.P. Cluj-Napoca a preluat în totalitate atât D.R.V. Cluj ca si entitate, dar si toate serviciile din cadrul acesteia, implicit serviciile suport (resurse umane, financiar, achizitii publice, juridic, administrativ, audit public intern, verificari interne, relatii internationale).

Prin urmare, a reiterat in principal exceptia lipsei de interes în sustinerea cererii de suspendare, respectiv a lipsei de obiect.

În sustinerea pozitiei sale procesuale face referire în special la documentele depuse la dosarul cauzei la Tribunalul S.-M. pentru termenul din data de 18.12.2014, care nu constituie numai niste documente de transport.

Din cuprinsul acestor documente (factura nr. 6351/21.11.2014, referatul nr. 52933/22.10.2014, depuse la termenul precedent de judecata) rezulta fara putinta de tagada faptul ca acestea au fost încheiate cu ocazia relocarii sediului D.R.V. C. N. de la Oradea la C.-N. (factura nr. 6351/21.11.2014, referatul nr. 52933/22.10.2014 depuse la termenul precedent de judecata), în speta nefiind vorba de operatiunile de transport ale anumitor marfuri aspect care rezulta din referatul nr. 52933/22.10.2014, existent la dosarul cauzei.

Instanta de fond a retinut, în mod corect, în ceea ce priveste îndeplinirea conditiilor necesare pentru a se dispune suspendarea unui act administrativ, ca potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cazuri bune justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea în conditiile art. 4, a autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente suspendarea executarii actului administrativ unilateral pâna la pronuntarea pe fond.

Din examinarea acestui text legal, rezulta ca pentru admisibilitatea unei cereri de suspendare a executarii unui act administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ doua conditii, respectiv cazul bine justificat si iminenta pagubei. Din acest punct de vedere, masura suspendarii se concretizeaza într-o masura de exceptie, dat fiind ca actul administrativ se bucura de prezumtia de legalitate, care la rândul sau se bazeaza pe prezumtia de autenticitate si veridicitate. De aici rezulta si principiul executarii din oficiu a actului administrativ.

Cele doua conditii impuse în mod cumulativ de art. 14 trebuie analizate în functie de circumstantele concrete ale fiecarei cauze, pe baza împrejurarilor de fapt si de drept prezentate de partea interesata, care trebuie sa ofere indicii suficiente de rasturnare a prezumtiei de legalitate si sa faca verosimila producerea unei pagube în cazul particular dedus judecatii.

În privinta îndeplinirii primei conditii impuse de acest text de lege, cazul bine justificat, trebuie avuta în vedere definitia acestei notiuni, data prin art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea 554/2004, respectiv invocarea unor împrejurari legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o îndoiala serioasa în privinta legalitatii actului administrativ.

În realitate, aparenta dreptului nu este în favoarea recurentilor, deoarece în urma analizei sumare efectuate de instanta de fond, a rezultat ca actele administrative au fost emise în baza unor acte care nu au fost contestate de recurenti. Verificând cuprinsul cererii de suspendare instanta a retinut ca reclamantii au invocat, în sustinerea cazului bine justificat doar motive de nulitate ale actelor atacate, motive care însa nu se circumscriu notiunii de caz bine justificat.

Hotarârea instantei de fond este în acord cu jurisprudenta constanta a Înaltei Curti de Casatie si Justitie care în repetate rânduri a retinut ca, pentru conturarea cazului temeinic justificat care sa impuna suspendarea unui act administrativ, instanta nu trebuie sa procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiaza însasi cererea în anulare a actului administrativ, ci trebuie sa-si limiteze verificarea doar la acele împrejurari vadite de fapt-si/sau de drept care au capacitatea sa produca o îndoiala serioasa asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura un act administrativ.

Astfel de împrejurari vadite de fapt si/sau de drept care sunt de natura sa produca o îndoiala serioasa cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost retinute de Înalta Curte de Casatie si Justitie în considerentele Deciziei nr. 442/2013 ca fiind: emiterea unui act administrativ de catre un organ necompetent sau cu depasirea competentei, actul administrativ sa fie emis în temeiul unor dispozitii legale neconstitutionale declarate, modificarea importanta actului în calea recursului administrativ.

În raport de aspectele prezentate anterior, apreciaza ca nu ne regasim într-una din ipotezele retinute de Înalta Curte de Casatie si Justitie ca fiind cazuri bine justificate.

Deciziile contestate în speta au fost emise pentru aducerea la îndeplinire a H.G. 520/2013 privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala si în deplina consonanta cu dispozitiile O.U.G. 74/2013.

Deciziile atacate au fost emise în virtutea legii si în deplina consonanta cu dispozitiile art. 25 din Legea 188/1999, care statueaza ca: „(1) Mobilitatea functionarilor publici din cadrul Agentiei si al structurilor sale subordonate se realizeaza în conditiile Legii nr. 188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prin modificarea raporturilor de serviciu, astfel:

a)pentru eficientizarea activitatii Agentiei si a unitatilor sale subordonate;

b)în interesul functionarului public, pentru dezvoltarea carierei în functia publica.

(2)Mobilitatea pentru eficientizarea activitatii' Agentiei si a unitatilor sale subordonate se dispune:

a)prin ordin al presedintelui Agentiei, pentru toate functiile publice din cadrul aparatului propriu si al structurilor subordonate Agentiei;

b)prin decizie a directorului general, pentru functiile publice pentru care are competenta de numire în functie.

Prin urmare, toate sustinerile recurentilor sunt nelegale întrucât nu exista dubii în legatura cine este competent asupra masurii relocarii sediului D.R.V. Cluj întrucât acestia au fost numiti prin acte administrative emise de director general al D.G.R.F.P. C.-N., acte pe care nu le-au contestat.

Mai mult, prin Decizia nr. 5191/27.10.2005, Înalta Curte de Casatie si Justitie, Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal, a retinut ca: „prezumtia de legalitate si de veridicitate de care se bucura actul administrativ determina principiul executarii acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însusi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivaleaza cu a nu executa legea ceea ce într-un stat de drept este de neconceput."

Astfel cum se poate constata în cauza pendinte, deciziile contestate nu au o aplicabilitate generala si nu se adreseaza „erga omnes”, ci se adreseaza unui numar restrâns si bine definit de subiecti, care au luat cunostinta de dispozitiile acestora.

În doctrina este unanim acceptat ca actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizarii executarii legii dispozitiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozitiilor legale.

Or, în cauza, este de necontestat ca deciziile au fost emise pentru aplicarea în concret a dispozitiilor H.G. 520/2003, având astfel caracterul unor acte administrative cu caracter individual.

Potrivit doctrinei, actele administrative individuale reprezinta manifestari de vointa care produc efecte juridice cu privire la persoane determinate, care creeaza, modifica sau desfiinteaza drepturi si obligatii în beneficiul sau sarcina mai multor persoane dinainte determinate.

De asemenea, pentru ca un act sa fie legal, el trebuie sa fie emis în conformitate cu legea. Or, deciziile în speta îndeplinesc conditiile unor acte administrative individuale, respectiv sunt emise în baza si aplicarea unor acte normative, se adreseaza unor subiecti determinati, dau nastere, modifica sau sting drepturi si obligatii.

Deciziile emise de institutia intimata au fost emise in baza, respectiv aplicarea dispozitiilor H.G. 520/2013 privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala si ale O.U.G. 74/2013 privind unele masuri pentru îmbunatatirea si reorganizarea activitatii A.N.A.F.

Apreciaza ca Tribunalul S.-M. a retinut în mod corect, sub acest aspect, ca atât H.G. 520/2013, cât si O.U.G. 74/2013 sunt acte normative care se caracterizeaza prin faptul ca au aplicabilitate generala, au fost publicate în Monitorul Oficial si s-au aflat în dezbatere publica.

Or, aceste acte normative cu aplicabilitate înca din 1 august 2013 nu au fost contestate niciodata de reclamanti, în masura în care acestea vizau preluarea Directiilor Regionale Vamale ca structuri subordonate ale Directiilor Generale Regionale ale Finantelor Publice din cadrul A..N.A.F., în speta Directiei Regionale Vamale Cluj ca structura subordonata a Directiei Generale Regionale ale Finantelor Publice C.-N.

Odata cu reorganizarea A.N.A.F. din 2013 ca urmare a fuziunii prin absorbtie a Autoritatii Nationale a Vamilor si preluarea de catre D.G.R.F.P. C. N. a D.R.V. Cluj, ca entitate, cu tot cu patrimoniu, arhiva, prevederi bugetare, executie bugetara, servicii suport (juridic, resurse umane, economic si administrativ, audit public intern, verificari interne, relatii internationale) si orice alte bunuri apartinând acesteia.

H.G. 520/2013, art. 24 „(1) Personalul din cadrul Autoritatii Nationale a Vamilor, aparat central si unitatile subordonatele preia si se încadreaza, în conditiile legii, pe functii publice generale sau specifice, dupa caz, în limita numarului de posturi aprobat."

Din cadrul personalului preluat fac parte si reclamantii în speta, care desi au avut cunostinta atât de reorganizare, de fuziunea prin absorbtie, de preluare a institutiei de catre D.G.R.F.P. C.N. nu au avut nimic de obiectat, nu au contestat actele normative emise, ba mai mult si-au exprimat acordul de numire în functie, în noua structura formata, semnând Deciziile de numire.

Acesti functionari publici au fost preluati înca din 1 august 2013 de catre D.G.R.F.P. C.-N. si au avut cunostinta despre acest aspect si, mai mult, si-au exprimat acordul.

Totodata, în O.U.G. 74 art. 10 alin. 2 si 3 se statueaza faptul ca: "(2) Directiile generale regionale ale finantelor publice se înfiinteaza prin transformarea directiei generale a finantelor publice a judetului în care va fi stabilit sediul directiei generale regionale, prin fuziunea prin absorbtie a celorlalte directii generale judetene ale finantelor publice din aria de competenta stabilita potrivit prevederilor alin. (3).

(3) Orasele în care au sediul directiile generale regionale ale finantelor publice, aria de competenta a acestora, precum si lista directiilor generale judetene ale finantelor publice care se reorganizeaza ca directii generale regionale ale finantelor publice se stabilesc prin hotarâre a Guvernului."

Recurentii sustin ca orice decizie administrativa are menirea sa slujeasca interesul general al societatii.

Deciziile nr. 2429/28.08.2014, respectiv 2469/05.09.2014, au fost emise de Directia Generala Regionala a Finantelor Publice C. N. chiar în interesul contribuabililor.

În cuprinsul memoriului de recurs recurentii mai fac referire la unicitatea situatiei D.R.V. CLUJ, folosind chiar sintagma de „falsitate” în legatura cu considerentelor avute în vedere la luarea masurii de relocare a sediului D.R.V. Cluj.

Trimiterea facuta de recurenti la exercitarea atributiilor prin comparatie cu celelalte D.R.V. ca fiind dependenta de proximitatea fata de frontiera nu corespunde realitatii, aceste atributii în domeniul vamal fiind exercitate de A.N.A.F. prin birourile vamale de frontiera, care sunt coordonate doar metodologic de Directia Regionala Vamala.

Scopul urmarit prin punerea în aplicare a H.G. 520/2013, privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala este cel de îmbunatatire a performantei operationale a A.N.A.F., incluzând A.N.V. si diminuarea costului colectarii, în conditiile în care la nivel teritorial se va opera cu 8 structuri în locul celor 42 existente, permitând un management mai bun, dar si economii în procesul de administrare fiscala.

Recurentii sustin ca, în cauza, este îndeplinita si conditia pagubei iminente.

Relativ la cea de a doua conditie ce trebuie îndeplinita pentru a fi admisibila o cerere de suspendare, respectiv iminenta unei pagube care s-ar produce în patrimoniul reclamantilor, prin punerea în executare a actului administrativ, apreciaza ca nici aceasta nu este îndeplinita, neexistând primejdia unui prejudiciu ireparabil sau a unui prejudiciu serios „prin mutarea faptica a activitatii D.R.V. Cluj în municipiul C. N." (simpla afirmatie care nu este dovedita).

În speta nu se arata, în concret, în ce consta prejudiciul si cât este de iminent, adica imediat, si nu într-un viitor nedeterminat, în producerea lui.

Notiunea de paguba iminenta se refera la o perturbare previzibila, grava a functionarii unei autoritati publice, dupa caz a unui serviciu public, conditii pe care petentii nu le pot justifica întrucât patrimoniul celor pe care-i reprezinta nu se produce un astfel de prejudiciu.

Mai mult decât atât, o eventuala suspendare a executarii lipseste de eficienta institutia prevazuta de legea contenciosului administrativ, întrucât, în speta, are efect contrar celui pentru care a fost edictata.

Întrucât legalitatea si temeinicia actului administrativ din speta este supusa controlului judiciar în cadrul contestatiei formulate împotriva acesteia, iar în situatia în care instanta apreciaza ca întemeiata contestatia, anulând decizia se pronunta asupra dreptului respectiv, dispunând masurile legale ce se impun, inclusiv reparatorii, apreciaza ca prejudiciul nu este unul care nu se poate repara, câta vreme în cazul constatarii nelegalitatii deciziilor în speta, repararea este integrala, neexistând riscul imposibilitatii repararii sau pagubirii acestui drept.

În acest context îsi gaseste aplicabilitatea unul dintre principiile ce guverneaza dreptul administrativ potrivit caruia, interesul public primeaza în fata interesului privat având în vedere ca interesele statului sunt interesele colectivitatii, prin urmare, trebuie sa aiba întâietate fata de cele ale individului.

Oricum, o cerere de suspendare a executarii unui act administrativ-fiscal este admisibila doar prin îndeplinirea cumulativa a celor doua conditii imperative.

Daca suspendarea se acorda doar cu îndeplinirea uneia din conditii nu se respecta legea si, asa cum a decis în mod constant Înalta Curte de Casatie si Justitie, se suspenda însasi aplicarea legii.

A solicitat a se avea în vedere practica recenta a Înaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal, care, prin Decizia nr. 2.537/13.05.2010, a statuat ca: ,,Executarea unei obligatii, stabilita printr-un act administrativ ..., care se bucura de prezumtia de legalitate, nu poate constitui prin ea însasi o paguba, în sensul art. 2, alin. 1, lit. s) din Legea nr. 554/2004. Într-adevar, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalenta cu o paguba, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentata doar de o diminuare ilicita a patrimoniului."

În virtutea considerentelor de fapt si de drept prezentate, a solicitat respingerea recursului promovat de recurenti, cu consecinta respingerii actiunii.

Instanta de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, a retinut ca este nefondat, pentru urmatoarele considerente:

Corect a respins prima instanta cererea de suspendare formulata de reclamanti pe motiv ca nu sunt îndeplinite conditiile de admitere a cererii de suspendare a executarii actelor administrative contestate, în temeiul art.14 din Legea 554/2004.

În fapt, reclamantii au solicitat suspendarea Deciziei nr.2429/28.08.2014 prin care, s-a dispus ca, începând cu data de 8.09.2014, Directia Regionala Vamala din cadrul D.G.R.F.P. C.-N. îsi muta sediul din Oradea în C.-N., a Deciziei nr.2469/5.09.2014 de modificare a Deciziei 2429/28.08.2014, în sensul ca mutarea va avea loc începând cu data de 20 octombrie 2014.

Potrivit art. 14 alin. 1 din Legea 554/2004, în cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea, în conditiile art. 7, a autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente suspendarea executarii actului administrativ unilateral pâna la pronuntarea instantei de fond.

Din examinarea acestui text de lege, rezulta ca, pentru admisibilitatea unei cereri de suspendare a executarii unui act administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ doua conditii, respectiv cazul bine justificat si iminenta pagubei. Din acest punct de vedere, masura suspendarii se concretizeaza într-o masura de exceptie, dat fiind ca actul administrativ se bucura de prezumtia de legalitate, care la rândul sau se bazeaza pe prezumtia de autenticitate si veridicitate. De aici, rezulta principiul executarii din oficiu, dat fiind ca actul administrativ are caracter executoriu.

Cele doua conditii impuse în mod cumulativ de art. 14 trebuie analizate în functie de circumstantele concrete ale fiecarei cauze, pe baza împrejurarilor de fapt si de drept prezentate de partea interesata, care trebuie sa ofere indicii suficiente de rasturnare a prezumtiei de legalitate si sa faca verosimila producerea unei pagube în cazul particular dedus judecatii.

În privinta îndeplinirii primei conditii impuse de acest text de lege, cazul bine justificat, instanta va avea în vedere definitia acestei notiuni, data de art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea 554/2004, respectiv invocarea unor împrejurari legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o îndoiala serioasa în privinta legalitatii actului administrativ.

Din acest punct de vedere, notiunea de „caz bine justificat”, desi nu presupune o dovada de nelegalitate evidenta, poate fi retinuta daca, din împrejurarile cauzei, ar rezulta o îndoiala puternica si evidenta asupra prezumtiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Pe de alta parte, în cadrul solutionarii cererii de suspendare, instanta are numai posibilitatea sa efectueze o cercetare sumara a aparentei dreptului, neputând fi prejudecat fondul litigiului.

Recurentii reclamanti invoca în sustinerea cazului bine justificat faptul ca din cuprinsul deciziilor a caror suspendare se solicita nu rezulta sa existe vreo justificare pentru mutarea sediului din Oradea în C.-N., din acest motiv, deciziile fiind nemotivate. Totodata, arata ca, prin specificul activitatii, este mult mai necesara desfasurarea acesteia în apropierea zonelor de granita, nicidecum în locatia D..G.R.F.P. C.-N. Mai arata reclamantii ca doar Presedintele ANAF are competente în ceea ce priveste organizarea si functionarea structurilor D.R.V. din cadrul D.G.R.F.P., nicidecum Secretarul General al A.N.A.F., a carui dispozitie sta la baza Deciziei atacate în contencios administrativ.

Fara a prejudeca fondul litigiului, instanta a apreciat ca motivele invocate de reclamantii recurenti nu se circumscriu notiunii de caz bine justificat, astfel cum este definit de textul de lege indicat anterior, acestea putând fi considerate ca fiind aparari de fond, ce vor fi analizate cu ocazia solutionarii actiunii privind anularea actelor administrative a caror suspendare se solicita. Pentru conturarea cazului temeinic justificat, instanta nu trebuie sa procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiaza însasi cererea în anulare a actului administrativ, ci trebuie sa-si limiteze verificarea doar la acele împrejurari vadite de fapt sau de drept în masura sa produca o îndoiala serioasa asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura un act administrativ.

În raport de aceste considerente, instanta a retinut ca nu este întrunita conditia cazului bine justificat, împrejurarile de fapt invocate de petenti nefiind  susceptibile sa creeze îndoieli serioase în privinta legalitatii actelor administrative contestate. 

Ca atare, în absenta cazului bine justificat, nu se poate dispune suspendarea executarii actului administrativ, executarea unei obligatii, stabilita printr-un act administrativ care se bucura de prezumtia de legalitate, neputând constitui prin ea însasi o paguba, paguba fiind reprezentata doar de o diminuare ilicita a patrimoniului.

Pentru aceste motive, Curtea a respins ca nefondat recursul declarat de recurentii-reclamanti împotriva Sentintei nr. 2651/CA din 22.12.2014 pronuntata de Tribunalul B., pe care a mentinut-o în totul, fara cheltuieli de judecata în recurs.

Domenii speta

Spete similare