Exceptie de nelegalitate acte administrative cu caracter normativ emise în completarea regimului juridic al indemnizarii functionarilor publici cu statut special Încalcarea regimului juridic de drept comun al orelor prestate peste programul norm

rin sentinta 237/2012, pronuntata de Curtea de Apel Craiova în dosarul....., a fost admisa exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art... pct.... din OMJ nr.... si a art... din Decizia Directorului General al ANP nr.... invocata de reclamantul S. A., în contradictoriu cu pârâtii P...., MFP,  MJ si ANP.

A fost constatata nelegalitatea dispozitiilor art... pct... din O.M.J nr.... si a dispozitiilor art... alin... si ... din Decizia nr..... emisa de Directorul General al A.N.P.

Asupra exceptiei de nelegalitate.

Prin încheierea de sedinta din data de 13 decembrie 2011 pronuntata de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr...... a fost admisa cererea de sesizare a instantei de contencios administrativ competenta cu exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art.... pct. ... din OMJ ..... si art. ... din Decizia nr....., formulata de recurentul reclamant S.A.,  fiind sesizata Curtea de Apel Craiova cu solutionarea exceptiei de nelegalitate a art.... pct.... din OMJ .... si art.... din Decizia ....... . S-a suspendat cauza.

Pentru a se pronunta Curtea a retinut ca  S.A., în calitate de recurent reclamant în dosar nr...... al Curtii de Apel Craiova – Sectia Contencios Administrativ si Fiscal, având ca obiect recursurile declarate de  pârâtul P. si reclamantul S.A., împotriva sentintei nr...../......., pronuntata de Tribunalul ...., în dosarul nr........., în temeiul dispozitiilor art.4 alin.1 din Legea 554/2004, a invocat exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art.... pct... din OMJ nr....... si a art.... din Decizia Directorului General al ANP nr........., solicitând sesizarea instantei de contencios administrativ competente cu solutionarea acesteia.

În motivarea exceptiei de nelegalitate, recurentul reclamant a sustinut ca dispozitiile legale a caror nelegalitate o invoca contravin dispozitiilor Legii 293/2004 si a celorlalte legi aplicabile privind salarizarea personalului platit din fonduri publice, functionari publici, functionari publici cu statut special, i-ar crea un prejudiciu ce se regaseste în solutia pronuntata de instanta de fond si pentru a preveni aplicarea unui act nelegal si de catre instanta de recurs, considera ca exceptia este îndreptatita.

A aratat ca nelegalitatea consta în aspectul ca în dispozitiile art. 45 din  Legea 293/2004  privind Statutul functionarilor publici din ANP se arata ca durata normala a programului de lucru este de 8 ore/zi si 40 ore/saptamâna urmând ca pentru orele prestate peste durata normala a timpului de lucru, necompensate cu timp liber corespunzator, sa se plateasca în luna urmatoare cu un spor de 75% pentru primele doua ore de depasire a duratei normale a zilei de lucru, respectiv cu un spor de 100% din salariul de baza, pentru orele urmatoare.

Munca peste durata normala a timpului de lucru poate fi prestata si sporurile prevazute se pot plati numai daca efectuarea orelor suplimentare a fost dispusa în scris de seful ierarhic, fara a se depasi 120 de ore anual, iar în cazuri cu totul deosebite se poate aproba efectuarea orelor suplimentare si peste acest plafon, dar nu mai mult de 360 de ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite si cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.

Potrivit art.16 din OG 64/2006, privind salarizarea si alte drepturi ale functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, pentru orele prestate de functionarii publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare peste durata normala a timpului de lucru, în zilele de repaus saptamânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucreaza, sunt aplicabile aceleasi prevederi din Legea nr.293/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.

În art.... OMJ ......., mai exact în art..pct... si art... alin ...si... din decizia Directorului General al ANP nr......... se ajunge la o situatie aberanta si nelegala, întrucât reclamantul recurent are un numar de ore lucrate suplimentar ce reiese din diferenta orelor lucrate conform pontajului si ore lucratoare din luna, dar aceste ore lucrate suplimentar sunt transformate în zile lucrate suplimentar, astfel ca, dintr-o tura de 12 ore sau un multiplu de 12 ore se împarte la 8 ore, aparând zile suplimentare, iar fractiunile de zile rezultate lucrate suplimentar se neglijeaza. Nu se poate ca în loc de 12, 24 sau 36 de ore sa se plateasca decât 8.16 sau 24 întrucât prezenta la serviciu si munca efectiva este de 12 ore, iar nu de 8.

Organele administrative ale caror acte le contesta nu pot adauga la lege, trebuie sa respecte legea ad literam si nu sa înfrunte vointa legiuitorului.

A aratat ca aceste dispozitii sunt abuzive si prin prisma aspectului ca la momentul în care se compenseaza cu timp liber corespunzator, asa cum reiese din pontajele depuse la dosarul cauzei, li se acorda o tura libera, iar turele sunt de 12 ore, zilele lucrate suplimentar sunt cele de sâmbata, duminica si sarbatorile legale ce trebuie calculata separat de orele lucrate în zilele lucratoare .

A mai sustinut ca în legile amintite se platesc cu 100% orele lucrate în zilele de repaus saptamânal sau în sarbatorile legale, nu sunt transformate orele în zile. Atâta timp cât în desfasurarea activitatii reclamantei recurente acesta lucreaza 12 ore, nu 8, lucreaza în zilele în care legea spune ca sunt de repaus sau  sarbatori legale trebuie platit cu sporurile legale si nu transformate ilegal în zile lucrate suplimentar cu fractiuni ce se neglijeaza sau fara aplicarea sporurilor de 100% pentru orele din zilele de repaus saptamânal sau libere legal.

Prin punctul de vedere depus la dosar, Penitenciarul Craiova a învederat ca exceptia de nelegalitate invocata este inadmisibila având în vedere ca prin modificarile aduse Legii 262/2007 obiectul exceptiei de nelegalitate a fost restrâns numai la actele administrative individuale, fiind excluse actele cu caracter normativ, iar verificarea legalitatii unui act administrativ unilateral pe calea exceptiei de nelegalitate poate fi facuta numai în perioada de valabilitate a actului normativ.

În plus, exceptia de nelegalitate trebuie sa fie ridicata numai daca persoana interesata demonstreaza existenta unui interes legitim, personal nascut, actual, direct si evident.

Pe fondul cauzei, recurentul apreciaza ca exceptia nu este fondata.

Curtea, analizând cererea de sesizare a instantei de contencios administrativ competenta cu solutionarea exceptiei de nelegalitate invocata, a retinut ca dispozitiile art. 4 din Decizia Directorului General al ANP nr......., respectiv art.... pct. .... din OMJ ....... stabilesc modalitatea de compensare a orelor suplimentare prestate de functionarii publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, precum si modul de calcul al acestor ore  în cazul lucrului în ture.

Cum în speta prin cererea de chemare în judecata reclamanta recurenta a solicitat obligarea pârâtilor la plata contravalorii orelor suplimentare efectuate în calitate de functionar public cu statut special în cadrul Penitenciarului Craiova, apararea pârâtelor recurente fiind fondata în principal pe necesitatea adoptarii modului de calcul stabilit de dispozitiile actelor administrative normative a caror nelegalitate este invocata, Curtea a constatat ca de aceste acte administrative depinde solutionarea în fond a litigiului cu care a fost învestita.

Ca atare, apreciind ca în cauza sunt întrunite conditiile prevazute de art. 4 din Legea 554/2002, Curtea a admis cererea recurentei reclamante si, tinând seama de faptul ca actele administrative contestate sunt emise de institutii publice  centrale,  potrivit  art. 10 alin. 1 si 3 din aceeasi lege, a dispus sesizarea Curtii de Apel Craiova Sectia contencios administrativ si fiscal cu solutionarea exceptiei de nelegalitate a  dispozitiilor art.... pct.... din OMJ ....... si art.... din Decizia Directorului General al ANP nr......

Cauza a fost înregistrata pe rolul Curtii de Apel Craiova sub nr........ fiind stabilit prim termen de judecata la data de 25 ianuarie 2012 pentru când partile au fost legal citate.

La data de ...2012 pârâtul MJ a depus la dosar Note de sedinta aratând ca, contrar celor sustinute de reclamant, pct.... din OMJ nr....... pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a OG nr. 64/2006 privind salarizarea si alte drepturi ale functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, aprobata prin Legea nr. 462/2006 stabileste un mod de calcul pentru situatia speciala a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, având în vedere ca lucrul în ture reprezinta, potrivit Codului Muncii,"orice mod de organizare a programului de lucru, potrivit caruia salariatii se succed unul pe altul la acelasi post de munca, potrivit unui anumit program, inclusiv program rotativ si care poate fi de tip continuu sau discontinuu, implicând pentru salariat necesitatea realizarii unei activitati în intervale orare diferite în raport cu o perioada zilnica sau saptamânala, stabilita prin contractul individual de munca".

Tinând cont ca situatia lucrului în ture este una speciala, prin ordin s-a stabilit expres un mod de calcul, fara a aduce atingere însa normei legale. Nici în OMJ nr...... si nici în decizia nr...... nu se face referire la un mod de calcul prin raportare la zile lucrate suplimentar, asa cum sustine reclamantul.

Din analiza textelor invocate de reclamant, solicita sa se observe ca dispozitiile art.... pct... din OMJ ..... sunt în deplina concordanta cu dispozitiile art.45 din Legea 293/2004 si art.16 din OG nr.64/2006.

La data de ......2012 ANP a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea exceptiei de nelegalitate ca inadmisibila si, în subsidiar, ca nefondata.

În motivarea exceptiei de inadmisibilitate, pârâta a aratat ca obiectul exceptiei de nelegalitate este limitat la actele administrative individuale fiind excluse de la controlul de legalitate actele administrative individuale cu caracter normativ, astfel ca, având în vedere caracterul de act administrativ normativ al OMJ ..... si a Deciziei Directorului General al ANP nr......., exceptia de nelegalitate este inadmisibila, sens în care s-a pronuntat si Curtea Constitutionala prin mai multe decizii.

În al doilea rând, arata pârâta, verificarea legalitatii unui act administrativ unilateral individual pe calea exceptiei de nelegalitate poate fi facuta oricând în cadrul unui proces ce se desfasoara în fata unei instante judiciare, dar numai în perioada de valabilitate a actului normativ în baza caruia a fost emis ( în speta OG 64/2006), asa cum s-a constatat prin Decizia nr. 230/23.01.2008 a Înaltei Curti de Casatie si Justitie.

Dispozitiile de lege care permit controlul de legalitate a unui act administrativ fara limita în timp, chiar si dupa abrogarea actului administrativ cu caracter normativ, precum si dupa împlinirea termenului în care partea ar putea exercita actiunea în anulare a actului administrativ cu caracter normativ, pot genera un climat general de incertitudine si nesiguranta juridica. Aceasta deoarece poate fi desfiintat chiar si un act administrativ care a generat un raport juridic ale carui efecte s-au consumat, aspect statuat si de instanta europeana de la Luxemburg.

În ce priveste fondul, pârâta solicita respingerea exceptiei de nelegalitate apreciind ca motivarea acesteia constituie, mai de graba, aparari de fond pertinente în fata instantei de judecata învestita cu solutionarea litigiului privind plata orelor suplimentare.

Citând disp. art. 43 alin. 1 din Legea 293/2004, pârâta arata ca art.... pct.... din OMJ....... face aplicarea art.16 din OG 64/2006 distinct pentru cei care lucreaza în ture , situatie în care calculul orelor suplimentare se efectueaza la finalul lunii, fiind diferenta dintre orele lucrate si totalul orelor lucratoare din luna, fara a adauga la lege, asa cum în mod gresise sustine.

La termenul de judecata din data de .....2012, Curtea a pus în discutie exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate invocata de ANP prin întâmpinare, exceptie pe care urmeaza sa o respinga apreciind-o neîntemeiata.

Astfel, în ce priveste caracterul normativ al actelor administrative a caror nelegalitate se solicita a se constata, Curtea retine ca pot fi supuse controlului de legalitate în procedura exceptiei de nelegalitate prevazuta de art. 4 din  Legea 554/2004 si actele administrative cu caracter normativ, în virtutea principiului de drept potrivit caruia legea se interpreteaza în sensul de a produce efecte juridice, fiind neîndoielnic ca, daca legiuitorul a creat un mijloc de aparare pe calea exceptiei de nelegalitate pentru actele de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de aparare trebuie oferit subiectelor de drept în legatura cu actele normative.

De altfel, în sensul admisibilitatii exceptiei  de nelegalitate s-a pronuntat constant Înalta Curte de Casatie si Justitie, dupa modificarea Legii 554/2004 prin Legea 262/2007 instanta suprema retinând ca, a accepta teza potrivit careia actele administrative cu caracter normativ pot fi contestate numai pe calea actiunii directe în contencios administrativ echivaleaza cu acceptarea unei situatii împovaratoare pentru parti, contrara principiului unui proces echitabil, in sensul ca persoanele care se considera vatamate prin emiterea unui act administrativ normativ si care au deschis o actiune în contencios administrativ sa fie în imposibilitate sa se apere pe calea unei exceptii invocate în acel proces si sa fie nevoie sa deschida o alta actiune în justitie. Daca legiuitorul permite atacarea unui act administrativ normativ oricând, cu atât mai mult actul cu caracter normativ poate fi contestat pe cale exceptiei de nelegalitate.

Nu poate fi retinuta inadmisibilitatea exceptiei de nelegalitate nici prin prisma faptului ca cele doua acte administrative normative nu mai produc efecte dupa abrogarea O.G. 64/2006 prin art. 48 alin. 1 din cap. VI al Legii 330/2009.

Admisibilitatea exceptiei de nelegalitate într-o asemenea situatie decurge din faptul ca actul administrativ a produs efecte juridice în perioada de activitate a O.G. 64/2006, astfel ca, în raport de obiectul pricinii ce vizeaza plata orele suplimentare efectuate anterior intrarii în vigoare a Legii 330/2009, este irelevant ca în prezent cele doua acte administrative nu mai produc efecte. Efectele pe care actele administrative le-au produs în perioada de activitate nu sunt înlaturate prin evenimentul legislativ al abrogarii cu atât mai mult cu cât solutionarea actiunii de fond depinde de legalitatea actului respectiv.

Ca atare, retinând ca inadmisibilitatea exceptiei de nelegalitate nu poate fi retinuta nici raportat la eventuala lipsa de interes a reclamantului, asa cum sustine pârâta în punctul de vedere depus la dosar, fiind evident ca reclamantul recurent justifica un interes legitim, personal, nascut actual si direct în utilizarea acestui mijloc de aparare pus la dispozitia sa de art. 4 din Legea 554/2004, Curtea va respinge exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate.

Analizând pe fond exceptia de nelegalitate invocata, Curtea constata ca dispozitiile art.... pct.... din O.M.J nr..... pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a OG 64/2006  si art.4 alin.3 si 4 din Decizia nr....... emisa de Directorul General al A.N.P sunt nelegale, venind în contradictie si adaugând în mod nepermis la dispozitiile OUG 64/2006 si Legii 293/2004, acte normative cu forta superioara si în aplicarea carora au fost emise.

Astfel, potrivit art. 16 din OG 64/2006, privind salarizarea si alte drepturi ale functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, pentru orele prestate de functionarii publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare peste durata normala a timpului de lucru, în zilele de repaus saptamânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucreaza, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.

 Dispozitiile art. 43 din Legea 293/2004 ( actual 45 alin 3) în redactarea de la data emiterii actelor normative a caror legalitate este contestata, reglementând durata si modul de determinare a programului de lucru pentru a aceasta categorie de functionari publici cu statut special, impune respectarea timpului de lucru legal, statuând în alin. 3, într-o maniera similara art. 119 din Legea 53/2003 privind Codul Muncii, ca orele prestate peste durata normala a timpului de lucru se compenseaza cu timp liber corespunzator. Pentru situatia în care compensarea cu timp liber corespunzator nu este posibila în urmatoarele 30 de zile dupa efectuarea muncii suplimentare, acelasi alineat impune plata orelor suplimentare cu un spor la salariul de baza de 75% pentru primele doua ore de depasire a duratei normale a zilei de lucru, respectiv 100%din salariul de baza pentru orele urmatoare.

Emise în aplicarea OG 64/2006, Ordinul M.J. nr........ si Decizia Directorului General al ANP, dupa ce reiau la art.... pct. ..-.., respectiv art.... alin .. si .., dispozitiile anterior citate ale art. 34 din Legea 293/2004, la punctul ... al art.... din ordin si alin. .. si .. ale art. ... din decizie, cele doua acte normative stabilesc o modalitate sui generis de calcul a sporului cuvenit pentru munca suplimentara prestata  în cazul lucrului în ture, modalitate de calcul în care este luat în considerare numarul de zile lucrate suplimentar, cu neglijarea orelor suplimentare efectuate  în fiecare luna care nu însumeaza durata normala a programului de lucru de 8 ore pe zi  – "Total ore lucrate conform pontaj-total ore lucratoare din luna=ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi=numar zile lucrate suplimentar; Primele doua ore din fiecare zi lucrata suplimentar se platesc cu spor de 75% din salariul de baza, iar diferenta pâna la 8 ore se plateste cu spor de 100% din salariul de baza. Fractiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijeaza"

 Asa cum se observa însa din dispozitiile legale anterior citate, reglementând modul de plata a muncii suplimentare necompensate cu timp liber în urmatoarele 30 de zile, art. 43 din Legea 293/2004, fara a distinge dupa cum este vorba de lucru în ture sau nu, se raporteaza exclusiv la orele suplimentare, ora fiind singura unitate de timp prevazuta de legiuitor pentru calculul sporului ce trebuie acordat pentru munca suplimentara.

În plus, o  astfel de modalitate de calcul nu este prevazuta nici în legislatia muncii cu care potrivit art. 81 ( actual art. 89)  se completeaza Legea 293/2004, atât  Codul muncii cât dispozitiile comunitare aplicabile ( în speta Directiva 2003/88/CE a Parlamentului European si al Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale timpului de lucru) având în vedere notiunea de ore suplimentare, a caror compensare cu timp liber ori plata o reglementeaza, iar nu notiunea de zile lucrate suplimentar.

Aplicând acest algoritm de calcul se ajunge practic la situatia în care dispozitiile art. 43 alin 3  din Legea 293/2004,  concepute de legiuitor ca o masura de protectie pentru personalul ce presteaza munca peste durata normala a timpului de lucru, sunt deturnate de la scopul pentru care au fost edictate în cazul functionarilor publici  care îsi desfasoara activitatea în ture, functionari care, din ratiuni lipsite de orice suport legal, sunt privati de drepturile salariale cuvenite pentru o parte din orele suplimentare efectuate pentru simplul motiv ca acestea reprezinta o fractiune mai mica decât durata normala a programului zilnic de 8 ore.

Ori, chiar daca asa cum sustine pârâtul MJ si prevede art. 44 ( actual 46) din Legea 293/2004 modul de organizare a timpului de lucru este atributul conducerii ANP si a unitatilor din subordinea acestora, iar organizarea programului de lucru în ture reclama o modalitate diferita de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestata peste durata normala a timpului de lucru, aceste împrejurari nu justifica derogarea de la principiul legalitatii, ca principiu de baza al statului de drept.

Legalitatea actelor administrative supse cenzurii instantei se examineaza prin raportare la actele normative cu forta juridica superioara, tinând seama de principiul ierarhiei si fortei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. 5 din Constitutie si art. 4 alin. 3 din Legea 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, iar nu la diversele împrejurari care, în opinia pârâtilor, din considerente de ordin pur tehnic, contabil, reclama aplicarea unui tratament diferentiat si fara o justificare obiectiva pentru personalul din cadrul administratiei penitenciare ce îsi desfasoara activitatea în ture, fata de ceilalti  salariati.

Prin urmare, chiar daca nu poate fi negat rolul ordinelor, instructiunilor si celorlalte acte normative emise de conducatorii ministerelor si ai altor organe ale administratiei publice centrale de specialitate, este de necontestat ca prin norme metodologice ori decizii ale conducatorilor institutiilor publice centrale date în aplicarea dispozitiilor unei legi sau ordonante nu se poate adauga la lege prin instituirea unor dispozitii acolo unde textul nu o face, prin completari sau modificari ale acestuia în baza unei interpretari eronate care, in fapt, înlatura chiar si partial aplicarea normei legale la situatiile pentru a caror reglementare a fost emisa.

Ca atare, constatând ca pârâtii  MJ si ANP au emis în mod nelegal cele doua acte administrative care, desi cuprind norme de interpretare, adauga la lege si stabilesc un alt sistem de calcul al sporului cuvenit personalului din sistemul administratiei penitenciare pentru orele suplimentare decât cel prevazut de ordonanta ce reglementeaza salarizarea si alte drepturi ale functionarilor publici cu statut special si Statutul functionarilor publici din Administratia Nationala a Penitenciarelor, Curtea a constatat nelegalitatea disp. art.... pct... din O.M.J nr..... si a dispozitiilor art... alin... si ... din Decizia nr....... emisa de Directorul General al A.N.P.  în raport de dispozitiile art. 16 din OG 62/2006 si 45 alin. 3 din Legea 293/2004

Domenii speta

Spete similare