Funcţionari publici. Reducerea salariului cu 25% în perioada 1.07 – 31.12.2010. Legalitatea măsurii

 Prin cererea adresată Tribunalului Suceava – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal şi înregistrată sub nr.12.180/86/2010 din 29.10.2010, reclamanta Z.A. a chemat în judecată pe pârâţii Institutul Naţional de „X” şi Directorul executiv al Direcţiei Judeţene de „X”, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună anularea Deciziei nr.64/8.07.2010 a Directorului executiv al Direcţiei Judeţene de „X” şi a Deciziei nr.1518/03.08.2010 a Institutului Naţional de „X”, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, prin Decizia Directorului executiv al Direcţiei Judeţene de „X” nr.64/2010 s-a dispus ca în perioada 3.07.2010 - 31.12.2010 cuantumul brut al salariului de bază să se diminueze cu 25%.

Prin Decizia nr.1518/2010 a Institutului Naţional de „X” - Direcţia Judeţeană de „X”, cererea de revocare a deciziei nr.64/2010 a fost respinsă.

Ca temei legal în emiterea actului contestat au fost invocate dispoziţiile Legii nr.118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.

 A mai susţinut reclamanta că, Legea nr.118/2010 încalcă în mod evident toate principiile sistemului de salarizare, reglementat de Legea nr.330/2009.

Întrucât dreptul salarial al funcţionarilor publici constituie „un drept de proprietate” în sensul Convenţiei şi a Protocoalelor adiţionale, reducerea cuantumului acestuia prin diminuarea cu 25% echivalează cu o veritabilă expropriere. Practica exproprierii sau a anulării parţiale a dreptului la salariu, cu efect definitiv reprezintă violarea principiilor fundamentale şi contravine măsurilor de acordare a asistenţei financiare cuvenite de Comisia Europeană.

Conchide reclamanta că, emiterea actului contestat, respectiv a Deciziei Directorului executiv al Direcţiei Judeţene de „X” numai în considerarea aplicării prevederilor Legii nr.118/2010 reprezintă o nesocotire a tuturor principiilor de salarizare.

Deşi a fost verificată din punct de vedere constituţional legalitatea diminuării cu 25% a drepturilor salariale, devenită ulterior lege, fiind pronunţate în acest sens Deciziile nr.872 şi 874 din 25.06.2010 de către Curtea Constituţională, există obligaţia, consacrată de art.20 alin.2 din Constituţia României de a da prioritate principiilor internaţionale atunci când „...există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne...”.

În drept, reclamanta a invocat disp.art.1 din Legea nr.554/2004.

Prin întâmpinarea formulată, prim pârâtul Institutul Naţional de „X” Bucureşti a invocat, în primul rând, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, motivat de faptul că deciziile care se solicită a fi anulate au fost emise de către directorul executiv al Direcţiei Judeţene de „X” Suceava şi nu de preşedintele Institutului Naţional de „X”. Mai mult decât atât, arată că Direcţia Judeţeană de „X” este instituţie cu personalitate juridică.

În al doilea rând a invocat excepţia de necompetenţă materială, faţă de disp. art10 alin.1 din Legea nr.554/2004. A solicitat admiterea excepţiei şi declinarea competenţei în favoarea Secţiei comerciale, de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Suceava, întrucât, potrivit prevederilor HG nr.957/2005, republicată, cu modificările ulterioare, Institutul Naţional de „X” este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului şi în coordonarea secretarului general al Guvernului.

Totodată, pe cale de excepţie a invocat excepţia lipsei timbrajului, faţă de prevederile art.20 din Legea nr.146/1997.

Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată. A arătat că adresa nr. 1518/3.08.2010 emisă de directorul executiv al DJS Suceava este de fapt răspunsul la cererea prealabilă a reclamantului şi nu este o decizie aşa cum reclamanta a înţeles să solicite anularea acesteia.

Mai susţine pârâta că actele administrative prin care s-a aplicat măsura reducerii cu 25% a salariului de bază au fost emise în baza şi cu respectarea prevederilor Legii nr.118/2010, art.1 alin.1 din acest act normativ a fost examinat de Curtea Constituţională care a constatat că aceste dispoziţii sunt constituţionale.

Reclamanta prin răspunsul la întâmpinare depus la filele 20,21 dosar a solicitat respingerea excepţiilor.

Reclamanta, având în vedere disp. art.14 alin.2 din Legea nr.226/2009, conform căruia Institutul Naţional de „X” este organizat şi funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu personalitate juridică în subordinea Guvernului, în coordonarea Secretariatului general al Guvernului, a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârâţi, a Guvernului României-prin Secretariatul General al Guvernului şi a Ministerului Finanţelor Publice Bucureşti.

Prin întâmpinarea formulată Ministerul Finanţelor Publice a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, motivat de faptul că emitentul actelor contestate de reclamantă nu este pârâtul A.F.P.

Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, solicitând admiterea excepţiei şi respingerea acţiunii faţă de această autoritate, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A precizat că reclamanta trebuia să arate în cerere împrejurările de fapt care au determinat-o să ceară concursul justiţiei, deci să arate concret în ce mod dreptul său subiectiv a fost încălcat sau nesocotite către Guvernul României.

Motivarea în fapt a cererii trebuia să fie însoţită şi de motivarea în drept, reclamanta având obligaţia de a indica şi cauza cererii sale, temeiul juridic al acesteia, actul sau fapta juridică care constituie fundamentul direct şi imediat al dreptului reclamant.

În speţă, reclamantul nu a respectat condiţiile de fond, sub aspectul elementelor acţiunii civile, neprecizând suficient obiectul cererii de chemare în judecată şi cauza juridică a acesteia.

Reclamantul nu a arătat care sunt drepturile subiective prevăzute de lege şi, mai ales în ce mod acestea au fost vătămate de către Guvernul României.

Prin sentinţa nr. 1409 din 24 februarie 2011 Tribunalul Suceava a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti; a respins cererea formulată faţă de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti, pentru lipsa calităţii procesuale pasive; a respins, ca nefondată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Institutul Naţional de „X”; a respins ca nefondată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României; a respins ca nefondată, cererea modificată formulată de reclamanta Z.A.  în contradictoriu cu pârâţii Institutul Naţional de X”,  Directorul Executiv al Direcţiei Judeţene de Statistică „X”, Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Finanţelor Publice.

Examinând cu prioritate, în conformitate cu prevederile art. 137 C.p.c., excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României şi a Ministerului Finanţelor Publice,  tribunalul a reţinut următoarele:

Având în vedere că, potrivit dispoziţiilor art. 14 al. 3 lit. a şi art. 17 din Legea nr. 226/2009, direcţiile judeţene de statistică sunt finanţate integral de la bugetul de stat, prin bugetul Institutului Naţional de „X” ca şi ordonator secundar de credite, această instituţie are calitate procesuală pasivă în cauză astfel încât instanţa  a respins ca nefondată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Institutul Naţional de „X”.

Ca principiu, litigiile privind funcţia publică au cadrul personal limitat la subiecţii între care se stabileşte raportul de serviciu, dar când este vorba de solicitări privind drepturi salariale instanţele adoptă de obicei o altă soluţie.

Astfel, pentru a se asigura deschiderea de credite bugetare şi pentru a surmonta dificultăţile de executare pe motiv de inopozabilitate a titlului faţă de ordonatorii superiori de credite, jurisprudenţa este favorabilă chemării în judecată inclusiv a ordonatorilor primari şi secundari de credite, urmărindu-se astfel prezervarea dreptului la un proces echitabil prin executarea cât mai facilă a hotărârii judecătoreşti irevocabile privind acordarea de drepturi salariale.

Ca atare, văzând dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 226/2009, deoarece pârâtul Guvernul României este ordonator principal de credite faţă de Direcţia Judeţeană de „X” Suceava, tribunalul a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, invocată prin întâmpinare.

În schimb, între pârâtul Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Judeţeană de „X” Suceava nu există legături structurale sau de dependenţă financiară, iar împrejurarea că acesta elaborează politica financiară a ţării şi gestionează bugetul nu îi justifică calitatea procesuală pasivă în cauză, excepţia invocată în privinţa sa fiind întemeiată.

Pe fond, tribunalul a constatat că art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a prevăzut reducerea cu 25% a cuantumului brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în lei sau în valută, de la 01.07.2010 până la 31.12.2010.

Măsura a fost justificată, pe fondul creşterii deficitului bugetar în contextul crizei financiare mondiale, ca având un caracter temporar.

În cadrul controlului de constituţionalitate exercitat a priori, Curtea Constituţională a României a respins obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii  privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, validând astfel măsurile de austeritate prevăzute de Legea nr. 118/2010.

În conformitate cu dispoziţiile art. 147 alin. 4 din Constituţia României deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii.

Ca atare, întrucât  Curtea Constituţională a constatat constituţionalitatea Legii nr. 118/2010, inclusiv prin raportare la dispoziţiile art. 20 din Constituţie, tribunalul este ţinut de decizia Curţii şi nu poate repune în discuţie compatibilitatea acestei legi cu principiile constituţionale ori cu pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte.

O rezervă se impune însă în ceea ce priveşte posibila încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, din moment ce Curtea Constituţională a analizat în abstract proporţionalitatea ingerinţei, respectiv justul echilibru care trebuie să existe între interesul general al comunităţii şi imperativul protejării drepturilor fundamentale ale individului.

Însă, în speţă, nu au fost decelate argumente privind efectele concrete produse de Legea nr. 118/2010 asupra situaţiei particulare a reclamantei, drept care instanţa nu are motive pentru a se îndepărta de raţionamentul Curţii Constituţionale, în sensul de a stabili că echilibrul impus de exigenţele Convenţiei a fost distrus, iar titulara dreptului a suferit o sarcină disproporţionată (exorbitantă) prin raportare la scopul legitim urmărit.

Împotriva acestei sentinţe a promovat recurs reclamanta Z.A., apreciind  că hotărârea instanţei de fond  a fost dată  cu aplicarea greşită a legii, motiv de casare, prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedură civilă.

Reiterând susţinerile invocate la instanţa de fond, reclamantul arată că reducerea salariului cu 25%, operată prin aplicarea Legii nr. 118/2010, în lipsa totală a despăgubirilor cuvenite, se produce o atingere excesivă a dreptului de proprietate, la respectarea bunului – valoare protejată  de Protocolul nr. 1 al CEDO.

Deşi această diminuare are aparent caracter temporar, prin indicarea unui anumit interval de timp (3.07.2010 – 31.12.2010), în realitate este de notorietate faptul că aceasta s-a transformat într-o măsură cu caracter definitiv care operează şi în prezent.

Prin decizia nr.12180/86/2010, Curtea de Apel Suceava – Secţia Comercială, de Contencios Administrativ şi Fiscal a respins recursul, ca nefondat.

Prin Decizia nr. 64/8.07.2010 emisă de Directorul executiv al Direcţiei Judeţene de „X” Suceava, reclamantei-recurente i s-a diminuat salariul de bază cu 25%,  întemeiat pe dispoziţiile Legii nr. 118/2010.

Fiind un act administrativ, decizia contestată trebuie să îndeplinească  anumite condiţii de legalitate: 1) să fie emis de către organul competent, în limitele competenţei sale; 2) să fie emis în forma şi procedura prevăzută de lege; 3) să fie conform cu Constituţia şi celelalte acte normative în vigoare, în executarea cărora a fost emis.

Deoarece competenţa emitentului, condiţiile de legalitate formală şi procedurală nu au fost contestate, Curtea va analiza numai conformitatea actului administrativ cu actele normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora a fost dat.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 118/2010, forma în vigoare la data emiterii actului contestat „Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.

Deci, Decizia nr. 64/8.07.2010 emisă de Directorul executiv al Direcţiei Judeţene de „X” Suceava este conformă actelor normative cu forţă juridică superioară, în aplicarea căreia a fost dată.

 Pe de altă parte, în cauză nu este posibilă nici aplicarea art. 20 alin. 2 din Constituţie, privind eventuala prioritate de aplicare a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, respectiv Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului.

Deşi, reclamanta a arătat că diminuarea salariului de bază, cu 25%, stabilită în baza unei dispoziţii legale şi ulterior abrogate expres, nesocotesc noţiunea de „bun” dată de CEDO şi Comisie, este de reţinut că salariile sunt asimilate veniturilor viitoare şi nu intră sub sfera de incidenţă a Protocolului adiţional nr. 1, nefiind creanţe certe, lichide şi exigibile.

Curtea şi Comisia au stabilit câmpul de aplicare a articolului 1 din Protocolul nr. 1, prin intermediul unei succesiuni de hotărâri, în care au arătat care sunt tipurile de drepturi garantate de textul convenţional, deci care este sensul noţiunii autonome de „bun” în sensul Convenţiei.

Astfel s-a stabilit că protecţia oferită de articolul 1 din Protocolul nr. 1, se întinde asupra bunurilor actuale, deja dobândite, şi nu garantează dreptul de a le dobândi.

Aşa cum reiese din „Lucrările preparatorii”, nu este acordată nici o garanţie pentru dreptul de a accede  la proprietate sau la bunurile cu caracter economic, în general. Protecţia nu poartă decât asupra bunurilor actuale şi nu garantează dreptul de a dobândi altele ( Hotărârea van der Musele împotriva Belgiei).

De remarcat că, în jurisprudenţa sa, Curtea de la Luxemburg s-a sprijinit constant pe principii fundamentale, precum principiul securităţii juridice şi cel al protecţiei încrederii legitime. În acelaşi timp, în doctrina europeană s-a recunoscut dreptul legislativului de a revoca, cu efect pe viitor, acte normative care conferă avantaje particularilor, atunci când un interes public major o impune precum şi în ipoteza schimbării circumstanţelor de fapt sau de drept. Totuşi, recunoscând legiuitorului această prerogativă, s-a admis exercitarea ei în condiţii stricte, care să asigure respectarea principiilor fundamentale.

Pornind de la expunerea de motive a legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar se poate observa că măsura reducerii salariului cu 25% a avut loc în condiţiile financiare dificile ale României, activitate economică marcată de recesiune, creştere economică negativă, se poate spune că legiferarea a prezentat un caracter de oportunitate. În plus Curtea Constituţională a reliefat şi caracterul temporar al măsurii.

În legătură cu acest aspect, relevant este că în mod constant Curtea Constituţională a precizat că Parlamentul şi, prin delegare legislativă, în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală şi că instanţele judecătoreşti nu au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege.

De asemenea, prin Decizia nr. 872/2010 Curtea Constituţională a constatat constituţionalitatea dispoziţiilor art. 1 - 8, 10 – 17 din Legea nr. 118/2010, iar prin Decizia nr. 1414/2009 aceeaşi Curte a stabilit că situaţia de criză financiară mondială ar putea afecta în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi implicit stabilitatea naţională.

Faţă de aceste considerente, Curtea a constatat că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a legii şi că motivele invocate de recurentă nu sunt fondate.

Domenii speta

Spete similare