Emitere act administrativ. Reţinerea greşită a temeiului legal. Rolul activ al instanţei

Prin cererea înregistrată la data de 02.12.2015 pe rolul Tribunalului Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. unic E-cris 5852/86/2015, reclamantul  Prefectul Judeţului S. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al comunei X a solicitat anularea Hotărârii nr. 12/29.05.2015 privind încheierea suprafeţelor de pajişti disponibile din domeniul privat al comunei X.

Prin sentinţa nr. 617 din 21 aprilie 2016, Tribunalul Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea având ca obiect „anulare act administrativ”, formulată de reclamantul Prefectul Judeţului S., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al comunei X, intervenienţi accesoriu în favoarea pârâtului fiind M.,N.,O.,P,Q,R.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul Prefectul Judeţului S., criticând-o pentru nelegalitate, pentru următoarele considerente:

 Cu privire la temeiul de drept al acţiunii, în practica şi jurisprudenţa în materie, s-a statuat în mod constant că instanţa nu este ţinută de temeiul de drept invocat de reclamant, ci doar de situaţia de fapt dedusă judecăţii.

Referitor la procedura de organizare şi desfăşurare a unei licitaţii publice, aceasta se desfăşoară în funcţie de natura bunului scos la licitaţie.

Conform prevederilor art. 554 alin. 1 NCC, „Bunurile statului şi ale unităţilor administrativ  teritoriale care, care prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz sau de interes public formează obiectul proprietăţii publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea”.

Astfel, ori de câte ori într-o lege specială nu se găsesc eventuale prevederi derogatorii de la dreptul comun, cum este Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, este obligatoriu să se aplice normele înscrise în Codul civil. Sintagma „în condiţiile legii” prevede legea ca act juridic al Parlamentului care se aplică, respectiv Legea nr. 22/2007 pentru aprobarea OUG nr. 54/2006.

În condiţiile în care Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice ne comunică faptul că „autoritatea contractantă oferă spre închiriere terenurile disponibile din domeniul privat al comunei X. către crescătorii de animale, neachiziţionând nici un bun, serviciu sau lucrare de la o altă entitate – persoană fizică sau juridică, Consiliul Local al X are în această situaţie calitatea de locator, reglementarea acestui aspect excedând domeniului de aplicare a OUG nr. 34/2006”.

Astfel, a apreciat că procedura legală în baza căreia se organizează închirierea păşunii este OUG nr. 54/2006, act normativ care se aplică situaţiei din speţă prin aplicarea procedeului analogiei.

În situaţia în care legea comună în materie – Codul civil nu reglementează procedura de organizare a licitaţiei pentru bunurile aparţinând domeniului privat al unităţilor administrativ teritoriale – a apreciat recurentul că se aplică OUG nr. 54/2006 şi prin raportare la prevederile cuprinse în art. 10 Cod civil, potrivit cărora: „Legile care derogă de la o dispoziţie generală, care restrâng exerciţiul unor drepturi  civile sau care prevăd sancţiuni civile se aplică numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege”.

Problema de drept dedusă judecăţii este care act normativ este aplicabil preţului de pornire a licitaţiei pentru trupurile de păşune ce fac obiectul închirierii,

OUG nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor permanente şi pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 publicată în Monitorul oficial nr. 267 din 13 mai 2013 – în forma iniţială nu cuprindea menţiuni referitoare la preţul închirierii.

 Prin HGR nr. 1064/2-13 au fost adoptate normele metodologice pentru aplicarea prevederilor OUG nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor permanente şi pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991. În cuprinsul art. 6 alin. 6 în forma iniţială se menţionează că preţul mediu/tona de masă verde obţinută de pe pajişte se stabileşte, în condiţiile legii, prin hotărâri ale consiliilor judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, conform prev. art. 62 alin. 22 din legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare şi se comunică consiliilor locale sau consiliilor sectoarelor municipiului Bucureşti, după caz.

Conform pct. IV. Pct. 1 din Ordinul nr. 407/2051 din 31 mai 2013, „Preţul concesiunii este de . . .  lei/ha/an, fără a depăşi 50% din valoarea masei verzi/ha calculată în funcţie de preţul mediu stabilit de consiliul local/judeţean, conform art. 62 alin. 22 din Legea n. 571/2003, privind codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, redevenţa totală anuală (nr. ha x preţ/ha) fiind în valoare de . . .  lei”.

Fără echivoc se poate statua că, la data adoptării hotărârii ( 29 mai 2015) erau în vigoare prevederile art. 6 alin. 3 din HGR nr. 78/2015: În condiţiile art. 9 alin. 71 din OUG nr. 34/2013, nivelul minim al preţului concesiunii/închirierii se stabileşte prin diferenţa dintre valoarea ierbii disponibile pentru animale şi valoarea totală a cheltuielilor cu implementarea proiectului de amenajament pastoral, respectiv investiţii / materiale şi lucrări anuale prevăzute în acesta, cu respectarea prevederilor legale în vigoare, neavând relevanţă împrejurarea dacă prevederile 9 alin. 71 din OUG nr. 34/2013 s-au modificat sau nu.

Mai mult decât atât, instanţa recunoaşte caracterul superior al OUG nr. 34/2013 şi HG nr. 78/2015 faţă de Ordinul nr. 407/2051/2013. Aşadar, stabilirea preţului concesiunii nu poate fi făcută prin raportare la prevederile cuprinse în Ordinul nr. 407/2051/2013, indiferent că acesta este în vigoare sau nu.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât că principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. 5 din Constituţia României, impune ca instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea legalităţii unui act administrativ să verifice concordanţa actului administrativ supus analizei, cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea căruia a fost emis. Verificarea conformităţii actului administrativ în raport cu actele legislative ulterioare emiterii actului administrativ, reprezintă o problemă de aplicare a actului administrativ, când instanţa sesizată cu un litigiu născut din aplicarea acelui act administrativ trebuie să verifice dacă actul administrativ mai este sau nu în vigoare şi dacă a fost modificat/abrogat în mod expres sau implicit (Decizia nr. 1333/2012 – dosar nr. 59/121/2011/a).

La data adoptării Hotărârii nr. 12/2015, ordinul nr. 407/2-51/2013 nu mai putea fi aplicat, în condiţiile în care normele metodologice erau modificate din luna februarie 2015, iar acest ordin a fost emis în temeiul art. 9 alin. 5 din OUG nr. 34/2013, privind organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor permanente şi pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, al art. 7 alin. 5 din HG nr. 725/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi dezvoltării Rurale, precum şi a unor structuri aflate în subordinea acestuia, cu modificările şi completările ulterioare şi al art. 12 alin. 7 din HG nr. 1/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi dezvoltării Rurale.

Prin Hotărârea nr. 7/29.04.2015, consiliul Local al Comunei X a aprobat amenajamentul pastoral, hotărâre care a fost modificată prin Hotărârea nr. 11/29.05.2015 şi, ulterior, prin Hotărârea nr. 18/31.07.2015.

Cu adresa nr. 6788/18.06.2015, Prefectul Judeţului S. a solicitat Consiliului Local să reanalizeze Hotărârea nr. 7/29.04.2015, anterior încheierii contractelor de închiriere.

Cu adresa nr. 5788: 7769/26.08.2015 Prefectul Judeţului S. a solicitat Consiliului Local X să dispună măsuri legale în vederea intrării în legalitate cu privire la Hotărârile nr. 7,  nr. 11 şi nr. 12/2015.

În urma exercitării controlului de legalitate asupra Hotărârii nr. 11/29.05.2015, Prefectul Judeţului S. a solicitat revocarea acesteia, iar prin Hotărârea nr. 23/28.08.2015, aceasta a fost revocată.

În urma exercitării controlului de legalitate asupra Hotărârii nr. 7/29.04.2015 şi nr. 18/31.07.2015, Prefectul Judeţului S. a solicitat revocarea acestora, iar prin Hotărârea nr. 30/17.11.2015, acestea au fost revocate.

Prin urmare, actul administrativ prin care a fost stabilit preţul minim de pornire la licitaţie a fost revocat de emitent în procedura administrativă.

Preţul minim de stabilire a chiriei a fost stabilit incorect, aşa cum se precizează în adresa nr. 713/31.08.2015 a Camerei Agricole Judeţene S., primită la solicitarea Instituţiei Prefectului, comuna X figurând ca localitate care trebuie să-şi revizuiască Amenajamentul pastoral în legătură cu preţul de pornire a licitaţiei pentru închirierea păşunilor comunale.

În urma adresei nr. 713/31.08.2015 a Camerei Agricole Judeţene S., prin care s-a comunicat Prefectului Judeţului Suceava faptul că amenajamentul pastoral nu se încadrează în prevederile legale şi trebuie revizuit şi având în vedere prevederile art. 6 alin. 3 din HG nr. 1064/2013 cu modificările şi completările ulterioare, precum şi prevederile art. 9 alin. 72 din OUG nr. 34/2013 cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a adresei nr. 185943/19.08.2015 a MADR s-a solicitat consiliului Local al Comunei X să procedeze la revocarea HCL nr. 12/2015.

Solicitarea Instituţiei Prefectului Judeţului S. a fost susţinută şi de adresa nr. 736/02.09.2015 a Camerei Agricole Judeţene S., prin care se comunică Primăriei X faptul că „preţul minim de pornire a licitaţiei în vederea închirierii nu s-a calculat conform prevederilor legale în vigoare”.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul pârâtul Consiliul Local al  comunei X, judeţul S. a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei nr. 617/2015 ca fiind legală şi temeinică.

Cu privire la critica potrivit căreia nu ar fi respectate dispoziţiile art. 10 lit. c din OUG nr. 54/2006, potrivit cu care iniţiativa trebuie să aibă la bază un studiu de oportunitate, intimatul a arătat că, în primul rând, se poate observa că suntem în prezenţa unei critici invocate direct în recurs, situaţie faţă de care solicită respingerea acestei critici ca inadmisibilă.

În al doilea rând, dispoziţiile OUG nr. 54/2006 nu se aplică în cazul de faţă, întrucât închirierea are ca obiect bunuri proprietatea privată a comunei.

În al treilea rând, chiar şi pentru situaţia în care instanţa ar analiza această critică, ea este nefondată întrucât chiar în cuprinsul hotărârii criticate, la art. 2, se menţionează că se aprobă studiul de oportunitate conform  Anexei 2. Aşadar, în cazul de faţă a fost întocmit şi un studiu de oportunitate, deşi nu era necesar, contrar susţinerilor recurentei, iar studiul de oportunitate respectă toate elementele cerute la art. 10 alin. 1 din OUG nr. 54/2006 inclusiv – preţul minim al chiriei (nu al redevenţei, cum este precizat la pag. 2, jos, din cererea de recurs) şi modul de calcul al acesteia este prevăzut la Anexa 3 la HCL nr. 12/2015 (pct. II.6).

Cu privire la critica potrivit căreia amenajamentul pastoral ar fi fost revocat de emitent, aspect ce trebuie apreciat ca viciu anterior adoptării hotărârii, intimatul pârât arată că nici această critică nu poate fi primită întrucât revocarea hotărârii privind amenajamentul pastoral s-a făcut ulterior adoptării Hotărârii nr. 12/2015, ce face obiectul prezentei cauze.

Prin urmare, după cum a apreciat şi instanţa de fond, cauza este una posterioară adoptării actului şi produce consecinţe asupra eficacităţii sale şi nu asupra legalităţii care întotdeauna se apreciază în raport de data adoptării. Or, la data adoptării Hotărârii nr. 12/2015 amenajamentul era în vigoare.

În ceea ce priveşte critica – problema care act normativ este aplicabil preţului închirierii, intimatul, aşa cum a arătat şi la instanţa de fond, precizează că la data emiterii HCL nr. 12/2015 ce se solicită a fi anulată, la stabilirea preţului închirierii au fost avute în vedere prevederile Ordinului nr. 407/2.051/2013 pentru aprobarea contractelor-cadru de concesiune şi închiriere a suprafeţelor de pajişti aflate în domeniul public/privat al comunelor, oraşelor, respectiv al municipiilor şi unde în Anexa 2 – la Cap. IV – preţul închirierii, se prevede că: „Preţul închirierii este de …. Lei/ha/an, fără a depăşi 50% din valoarea masei verzi /ha calculată în funcţie de preţul mediu stabilit de consiliul judeţean, conform prev. art. 62 alin. 22 din Legea nr. 571/2003 privind codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, chiria totală anuală (nr. ha x preţ/ha) fiind în valoare de . . . . lei”.

Prin acţiunea în contencios administrativ promovată de recurentă, aceasta pretinde ca la data adoptării hotărârii a cărei anulare se solicită era în vigoare Ordinul nr. 571/371 din 26 martie 2015 publicat în M. Of. nr. 589/5.08.2015 pentru modificarea Ordinului nr. 407/20151/2013.

Însă Ordinul nr. 571/2015, invocat de recurentă ca motiv de nelegalitate, intrase în vigoare la data de 5 august 2015, adică ulterior adoptării HCL nr. 12/2015, ce face obiectul prezentei cauze.

Prin urmare, în mod corect a reţinut instanţa de fond că nu trebuiau aplicate prevederile Ordinului nr. 571/2015 ci pe cele ale Ordinului nr. 407/2051/2013 cum de altfel  s-a şi procedat.

Recursul formulat nu este întemeiat.

Primul motiv de recurs, privind incidenta OUG nr. 54/2006, nu este întemeiat. Prima instanţă a arătat în mod limpede că închirierea avea ca obiect pajişti din domeniul privat, or, OUG nr. 54/2006  priveşte bunurile proprietate publică. Prin urmare, aplicarea principiului analogiei invocată de recurent este imposibilă, regimul juridic al celor două tipuri de bunuri fiind diferit. Pe de altă parte, existenta unui act normativ incident pentru situaţia din speţă, respectiv OUG 34/2013 face şi inutilă aplicarea principiului analogiei, ca metodă de aplicare şi interpretare a efectelor legii. În ceea ce priveşte motivul de recurs referitor la preţul minim de pornire al licitaţiei, Curtea reţine, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, că reclamantul a invocat în susţinerea acestui motiv de nelegalitate dispoziţiile Ordinului comun nr. 571/371 din 26. 03. 2015 ( MADR-MDRAP), precum şi două adrese  emise de către MADR si Camera Agricolă Judeţeană S. S-a invocat de către reclamantul recurent faptul că prin actul administrativ contestat s-au încălcat dispoziţiile cuprinse în Ordinul nr. 571/371/2015. Or, ordinul învederat, nu era în vigoare la data adoptării HCL nr. 12/29. 05.2015, întrucât a fost publicat în Monitorul Oficial al României abia la data de 05.08. 2015. Întrucât întreaga argumentare a reclamantului, în ceea ce priveşte preţul, s-a întemeiat pe ordinul învederat, în mod temeinic şi legal prima instanţă a respins acţiunea, actul normativ invocat nefiind în vigoare la data adoptării HCL nr. 12.

Recurentul susţine, prin alt motiv de recurs, că prima instanţă trebuia să încadreze corect în drept acţiunea şi să o judece în raport de actele normative care erau incidente şi în vigoare. Nici acest motiv de recurs nu este întemeiat. Potrivit art. 9 al. 2 Cod procedură civilă, obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor. Într-adevăr, art. 22 Cod procedură civilă prevede că judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire. În acest caz judecătorul este obligat să pună în discuţia părţilor calificarea juridică exactă, însă nu trebuie confundată denumirea corectă a unei cereri sau calificarea ei juridică, cu argumentarea în drept a acesteia, argumentare care este lăsată la latitudinea părţilor şi a avocaţilor sau juriştilor  acestora. Instanţa nu este obligată să identifice textele de lege care ar susţine pretenţiile reclamantului, să extragă din fondul legislativ prevederile care îi sunt favorabile în vederea admiterii acţiunii, întrucât s-ar transforma în apărător al acesteia şi şi-ar încălca obligaţia de imparţialitate. Mai mult, ar aduce atingere şi principiului disponibilităţii. În plus, în ceea ce priveşte situaţia de fapt  referitoare la preţ) căreia, cum pretinde recurenta, prima instanţă ar fi trebuit să-i aplice dispoziţiile legale care ar fi fost în vigoare, Curtea reţine că adresele invocate de recurentă, sunt emise ulterior intrării în vigoare a Ordinului comun nr. 571/371 (adresele 713/31.08.2015, 736/2.09.2015, 185943/19.08.2015), astfel încât chiar şi situaţia de fapt rezultată din aceste adrese este irelevantă în ceea ce priveşte data la care a fost adoptată HCL nr.12. Mai trebuie subliniat faptul că prin petitul acţiunii reclamantul nu a susţinut şi argumentat că preţul minim de pornire al licitaţiei ar fi încălcat prevederile fiscale la care fac trimitere atât HG 1064/2013 cât şi HG 78/2015, critica vizând practic doar încălcarea Ordinului nr. 571/371/2015.

Nu sunt întemeiate nici motivele de recurs privind revocarea HCL nr. 7/29.04.2015 şi nr. 18/31.07.2015, prin HCL nr. 30/17.11.2015, întrucât revocarea a survenit ulterior adoptării HCL nr. 12. Aşadar nu este dat niciun motiv de nelegalitate, motiv care se apreciază în raport de data emiterii actului administrativ nu în raport de evenimente ulterioare.

În ceea ce priveşte celelalte motive de recurs, Curtea constată că reclamanta nu critică argumentele primei instanţe ci încearcă o nouă argumentare juridică privind nivelul minim al preţului (în urma constatării de către prima instanţă a lipsei de incidenţă a Ordinului nr. 571/371 pe care s-a întemeiat acţiunea) direct în recurs, modificându-se de fapt cererea de chemare în judecată, cu încălcarea art. 478 Cod procedură civilă,  care interzice schimbarea cadrului procesual în calea de atac, text de lege incident în speţă potrivit art. 494 Cod procedură civilă.

Pentru considerentele învederate, Curtea de Apel Suceava – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal, prin decizia nr.1212/11.10.2016, a respins, ca nefondat, recursul.

Domenii speta

Spete similare