Litigii cu Curtea de Conturi

Litigii cu Curtea de Conturi

Prin Decizia menţionată s-a admis recursul formulat împotriva Sentinţei Tribunalului Harghita.

Instanţa de control judiciar a reţinut că recursul formulat de reclamant este nefondat, iar recursul formulat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente:

Soluţia instanţei de fond referitoare la măsura dispusă de Curtea de Conturi la pct. I.7 din decizia nr. 32/2013, este apreciată ca fiind corectă.

Într-adevăr, la data încheierii contractului de achiziţie publică, art. 3 lit. f) din OUG nr. 34/2006 prevedea că contractul de achiziţie publică este „contractul comercial care include şi categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, în sensul prezentei ordonanţe de urgenţă”,

Însă, tot la momentul încheierii contractului de achiziţie publică, Legea nr. 554/2004 – lege organică, conform art. 73 lit. k) din Constituţia României – prevedea că „sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice”.

Din coroborarea acestor prevederi legale rezultă că, cu toate că contractul de achiziţie în discuţie avea natura unui contract comercial, acesta era asimilat unui act administrativ.

Faptul că art. 286 alin. 1 şi 2 din OUG nr. 34/2006 statua (la momentul încheierii contractului de achiziţie) că „procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică se soluţionează în primă instanţă de către secţia comercială a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante. În faţa instanţei de judecată, litigiile privind drepturile şi obligaţiile contractate în cadrul procedurilor de atribuire care intră în sfera de aplicare a dispoziţiilor prezentei ordonanţe de urgenţă se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, potrivit dispoziţiilor art. 720 ind. 2 – 720 ind. 7 şi art. 720 ind. 9 din Codul de procedură civilă, care se aplică în mod corespunzător”, nu are relevanţă în cauză sub aspectul analizat.

Se observă că, urmare a atribuirii competenţei de soluţionare a acţiunilor amintite anterior în favoarea instanţei comerciale (prin Legea nr. 278/2010), legiuitorul a modificat şi art. 3 lit. f) din OUG nr. 34/2006, în sensul stabilirii naturii contractului de achiziţie publică ca fiind comercial. Aşadar, necesitatea acestei din urmă prevederi legale s-a datorat tocmai modificării dispoziţiilor legale privind competenţa, legiuitorul punând astfel în acord cele două dispoziţii legale. Trimiterea făcută la prevederile cuprinse în art. art. 720 ind. 2 – 720 ind. 7 şi art. 720 ind. 9 din Codul de procedură civilă nu poate conduce la concluzia că contractul de achiziţie nu ar avea natura unui act administrativ. Legiuitorul a trimis la procedura de judecată a litigiilor dintre profesionişti, iar curtea observă că aceeaşi procedură era aplicabilă şi în ceea ce priveşte plângerea prealabilă în cazul contractelor administrativ (art. 7 alin. 6 din legea nr. 554/2004).

Ca o consecinţă, Curtea reţine că contractul de achiziţie este un act administrativ asimilat, fiindu-i astfel aplicabile prevederile art. 8 alin. 3 din Legea nr. 554/2004. Faptul că nu suntem în prezenţa unei acţiuni întemeiate pe prevederile art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 nu are relevanţă în cauză. Curtea apreciază că reţinerea de către instanţa de fond a prevederilor art. 8 alin. 3 din legea contenciosului administrativ este corectă din perspectiva analizării apărării reclamantului, respectiv cea referitoare la natura comercială a contractului de achiziţie (în această din urmă situaţie neputându-se pune problema subordonării principiul libertăţii contractuale faţă de cel al priorităţii interesului public). Cu alte cuvinte, în contextul în care reclamantul a susţinut că invocarea clauzei penale nu ar fi obligatorie pentru instituţia publică, acesta fiind practic motivul invocat în justificarea neexecutării acestei prevederi contractuale, este evident că analizarea incidenţei prevederilor art. 8 alin. 3 din legea nr. 554/2004 este una care se impunea în prezentul litigiu.

Nu poate fi primită susţinerea recurentului în sensul că, atâta timp cât s-a finalizat lucrarea de investiţii, nu se poate pune problema vătămării interesului public. Acest interes trebuie apreciat nu doar prin prisma finalizării lucrării de investiţii, ci şi prin prisma finalizării acesteia în termenul convenit prin contract. Aceasta deoarece este evident că în intervalul de timp scurs între momentul limită de finalizare şi cel în care lucrarea a fost efectiv finalizată, interesul public a fost vătămat tocmai prin faptul imposibilităţii folosirii lucrării. Aşadar, clauza penală a fost inserată în cuprinsul contractului tocmai pentru a sancţiona executantul în cazul în care intervine o cauză de neexecutare în termen a contractului, neexecutare ce aduce atingere tocmai interesului public. Cu alte cuvinte, în situaţia dată, interesul public a fost vătămat prin executarea cu întârziere a contractului, autoritatea contractantă (reclamantul) fiind obligată, în temeiul prevederilor contractuale, să aplice clauza penală.

Invocarea art. 1539 Cod civil (2010) nu poate fi primită. Curtea subliniază că, potrivit art. 28 alin. 1 din legea nr. 554/2004, „dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil (...), în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, si persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte”. Or, aceste dispoziţii invocate de reclamant sunt incompatibile cu cele cuprinse în art. 8 alin. 3 din legea nr. 554/2004 care statuează că „la soluţionarea litigiilor prevăzute la alin. (2) se are in vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public”.

În plus, instanţa de control reţine că în mod corect a apreciat Curtea de Conturi că preşedintelui consiliului judeţean, în calitate de ordonator de credite, răspunde de modul urmărire a modului de realizare a veniturilor, potrivit art. 23 alin. 2 lit. b), raportat la art. 20 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 273/2006, acesta neavând aşadar dreptul de apreciere asupra oportunităţii solicitării penalităţilor de întârziere în baza contractului de achiziţie publică. Mai mult decât atât, trebuie amintite prevederile art. 5 alin. 1 din OG nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv care statuează că „persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public”, scopul acestui act normativ fiind „reglementarea controlul intern/managerial, inclusiv controlul financiar preventiv la entităţile publice, cu privire la utilizarea fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public cu eficienţă, eficacitate şi economicitate”, iar scopul OUG nr. 34/2006 - „asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de către autorităţile contractante”.

Pentru aceste motive, această dintâi critică a reclamantului nu este fondată, soluţia pronunţată de tribunal sub acest aspect fiind una corectă.

În ceea ce soluţia instanţei de fond referitoare la măsura dispusă de pârâta Curtea de Conturi cu privire la sporul de dispozitiv de 25% din salariul de bază, Curtea apreciază că şi aceasta este legală.

În primul rând, recurentul-reclamant a susţinut că în mod greşit a reţinut tribunalul că hotărârile judecătoreşti prin care a fost obligat la plata sporului de dispozitiv nu au vizat şi perioade de timp ulterioare pronunţării lor. Într-adevăr, se observă că hotărârile judecătoreşti depuse la dosarul de fond Consiliul Judeţean Harghita a fost obligat la plata în favoarea angajaţilor săi, reclamanţi în acele dosare, a sporului de dispozitiv „în continuare”, începând cu data pronunţării acelor hotărâri, pe toată durata în care aceştia au calitatea de angajaţi ai CJ.

Însă, acest aspect nu este de natură a conduce la reformarea sentinţei atacate.

În acest sens, Curtea reţine că, astfel cum a subliniat reclamantul-recurent, prevederile art. 3, alin. 1, lit. c) din Legea nr. 330/2009 enumeră printre principiile sistemului de salarizare reglementat prin acest act normativ şi pe acela al luării „în considerare a sporurilor, a adaosurilor salariale, a majorărilor, a indemnizaţiilor cu caracter general sau special, precum şi a altor drepturi de natură salarială, recunoscute sau stabilite, până la data intrării în vigoare a prezentei legi, prin hotărâri judecătoreşti, prin acte de negociere colectivă, precum şi prin alte modalităţi, acestea regăsindu-se la un nivel acceptat, potrivit principiilor prezentei legi, în salariul brut sau, după caz, în salariul de bază, în solda funcţiei de bază sau în indemnizaţia lunară de încadrare”.

Potrivit art. 30, alin. 1 din Legea nr. 330/2009, „începând cu 1 ianuarie 2010, sporurile, acordate prin legi sau hotărâri ale Guvernului, şi, după caz, indemnizaţiile de conducere, care potrivit legii făceau parte din salariul de bază, din soldele funcţiilor de bază, respectiv din indemnizaţiile lunare de încadrare, prevăzute în notele din anexele la prezenta lege, se introduc în salariul de bază, în soldele funcţiilor de bază, respectiv în indemnizaţiile lunare de încadrare corespunzătoare funcţiilor din luna decembrie 2009, atât pentru personalul de execuţie, cât şi pentru funcţiile de conducere”.

Curtea subliniază că, cu toate că Legea nr. 330/2009 prevede în nota de la anexa I/3 referitoare la administraţia publică locală că în coeficientul prevăzut în coloana „bază” este cuprins şi sporul de dispozitiv, acest aspect nu este de natură a conduce la concluzia că acest spor este recunoscut angajaţilor recurentului şi care au beneficiat de acest el în luna decembrie 2009 în baza hotărârilor judecătoreşti invocate de acesta.

În acest sens, instanţa de control aminteşte considerentele Deciziei nr. 1601/2010 a Curţii Constituţionale, potrivit cărora „Autoritatea de lucru judecat de care se bucură o hotărâre judecătorească în ceea ce priveşte obligarea autorităţii publice la plata unui spor este una absolută pe toată durata de aplicare a prevederii legale în baza căreia subzistă o atare obligaţie a autorităţii publice. Încetarea obligaţiei legale de plată a sporului este determinată de survenirea unui eveniment legislativ care suprimă textul în baza căruia a fost acordat sporul în cauză, aspect ce nu contravine cu nimic autorităţii lucrului judecat văzut ca garanţie a principiului neretroactivităţii legii”.

De asemenea, prin Decizia nr. 1250 din 7 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010, Curtea Constituţională a arătat că „statul are deplină legitimitate constituţională de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de bază personalului plătit din fonduri publice, în funcţie de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, „ci drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi salariile de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula” (Decizia Curţii Constituţionale nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006)”.

Nu poate fi primită apărarea recurentului-reclamant în sensul că invocarea nr. 37/14 decembrie 2009 a ÎCCJ ar fi eronată. Curtea subliniază că prin această decizie s-a admis recursul în interesul legii, stabilindu-se că „dispoziţiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii se interpretează în sensul că indemnizaţia de dispozitiv lunară în cuantum de 25% din salariul de bază, prevăzută de art. 13 din acest act normativ, se acordă funcţionarilor publici şi personalului contractual care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor şi în instituţiile publice din subordinea ministerului, precum şi personalului care îşi desfăşoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale şi a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial şi înainte de transfer sau detaşare din cadrul fostului Minister de Interne”. 

Or, în cauză nu s-a susţinut şi dovedit că angajaţii recurentului se încadrează în categoria de personal cu privire la care ÎCCJ a apreciat, în dezlegarea dată prin decizia amintită, că este îndreptăţit la acordarea sporului de dispozitiv, Curtea apreciind că acest spor poate fi acordat începând cu data de 1 ianuarie 2010 doar angajaţilor la care s-a referit instanţa supremă.

În cauză nu se pune problema aplicării retroactive a deciziei nr. 37/2009 a ÎCCJ asupra litigiilor soluţionate irevocabil anterior momentului publicării acesteia în Monitorul Oficial, acele hotărâri judecătoreşti producând efecte doar până la momentul intervenirii legiuitorului prin Legea nr. 330/2009. Însă, aşa cum s-a arătat anterior, în speţă se pune problema stabilirii drepturilor salariale cu luarea în considerare a faptului că angajaţii recurentului nu fac parte din categoria celor la care a făcut referire Înalta Curtea în decizia amintită.

Susţinerea reclamantului-recurent în sensul că actele administrative individuale prin care au fost stabilite salariile de bază se bucură de prezumţia de legalitate, fiind confirmate prin controlul de legalitate exercitat de Instituţia Prefectului Judeţului Harghita, nu are relevanţă în cauză. În acest sens, instanţa de control subliniază că Curtea de Conturi are atribuţii de exercitare a controlul asupra modului de administrarea şi utilizarea a fondurilor publice de către reclamant, conform art.1 alin.1 cu art.21, 22 şi 23 lit.a şi art.26-30 din Legea 94/1992, fără a verifica legalitatea actelor administrative individuale.

Referirea recurentului la practica judiciară (hotărâri judecătoreşti pronunţate în cauze similare) nu are relevanţă în cauză, cunoscut fiind faptul că aceasta nu reprezintă, în sistemul nostru judiciar, izvor de drept.

Faţă de aceste aspecte, Curtea apreciază că este legală şi soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la măsura dispusă de pârâta Curtea de Conturi cu privire la sporul de dispozitiv de 25% din salariul de bază.

Pentru toate motivele expuse, în baza art. 496 alin. 1 Cod proc.civ., Curtea va respinge ca nefondat recursul formulat de JUDEŢUL HARGHITA – CONSILIUL JUDEŢEAN HARGHITA.

Relativ la critica formulată de pârâta Curtea de Conturi a României faţă de soluţia instanţei de fond referitoare la măsura dispusă la pct. II.1 din decizia nr. 32/2013, instanţa de control apreciază că aceasta trebuie primită, hotărârea atacată fiind nelegală în această măsură.

În primul rând, instanţa apreciază că în cuprinsul procesului-verbal de constatare nr. 1017/5 iulie 2013 s-a reţinut că decontarea sumei de 548.925 lei cu titlu de „taxă rampă ecologică” nu a avut bază legală, Camera de Conturi Harghita indicând mai multe reglementări legale ca fiind încălcate.

În descrierea abaterii de la legalitate şi regularitate s-a arătat că „taxa de rampă ecologică” a fost cuprinsă în mod nejustificat în categoria cheltuielilor cu materialele, taxa fiind acceptată la plată în baza facturii F071765/23.08.2012 şi a situaţiilor de lucrări, fiind achitată cu OP 3778 şi OP 3779 din 03.10.2012. Totodată, s-a reţinut că, în timpul auditului financiar, nu s-a justificat cu documente plata efectuată de SC FSRL către beneficiarul „taxei”.

Instanţa de control subliniază că au fost reţinute ca fiind nerespectate, printre alte prevederi legale, şi cele cuprinse de art. 14 alin. 2 şi 3 şi art. 54 alin. 5 şi 6 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.

Pornind de la aceste aspecte şi subliniind faptul că prin încheierea nr. 167/21.11.2013 a Curţii de Conturi a României, cu privire la contestaţia formulată relativ la această abatere, s-a reţinut că „entitatea auditată nu a putut prezenta documente justificative care să certifice realitatea acestor plăţi, respectiv preluarea, colectarea, selectarea şi reciclarea molozului şi a altor materiale rezultate din demolările efectuate”, Curtea de apel apreciază că soluţia instanţei de fond este nelegală.

Potrivit art. 54 alin. 5 şi 6 din actul normativ amintit (articol care reglementează execuţia bugetară), „(5) Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor, executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de plată se semnează de către contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil. (6) Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost angajate, lichidate şi ordonanţate”.

Atât prin acţiune, cât şi prin contestaţia administrativă formulată, reclamanta a arătat că deşeurile au fost colectate selectiv, cele nereciclabile au fost eliminate prin depozitare în depozite menajere autorizate conform contractului cu SC E SRL, iar fracţiunile reutilizabile colectate selectiv au fost concasate/transformate în materiale de umplutură conform contractului cu SC I SRL, executantul prezentând în acest sens factura nr. 079/25.07.2013 din partea SC I SRL, factura nr. 3000113/05.07.2012 şi factura nr. 3000466/30.01.2013 din partea SC E SRL, subliniind că acestea fac dovada neutralizării/reciclării cantităţii de 2136 tone de moloz/deşeuri din situaţia de lucrări.

În primul rând, în dezacord cu tribunalul,  instanţa de control apreciază că raporturile juridice dintre executantul lucrării, SC F SRL, şi societăţile care afirmativ au executat operaţiunile pentru care s-a plătit „taxa rampă ecologică”, interesează în prezenta cauză. Curtea reţine că reclamanta a fost cea care a invocat, în dovedirea nelegalităţii actelor atacate cu privire la această abatere, facturile emise de aceste societăţi, iar la dosar au fost depuse copii ale contractelor în baza cărora se susţine că au fost executate operaţiunile pentru care s-a achitat „taxa de rampă”. În atare situaţie, este evident că analiza acestor înscrisuri se impune a fi efectuată în cadrul prezentului litigiu, urmând ca, prin raportare la prevederile 54 alin. 5 şi 6 din Legea nr. 273/2006, să se stabilească dacă facturile amintite au natura unor documente justificative.

Or, din analiza acestor facturi rezultă că nu sunt cuprinse elementele la care face referire art. 54 alin. 5 din Legea nr. 273/2006, respectiv acestea nu certifică  executarea serviciilor. Factura nr. 3000113/05.07.2012 şi factura nr. 3000466/30.01.2013 emise de SC E SRL cuprind la rubrica „denumirea produselor/serviciilor” menţiunea „prestări servicii conform comandă” (cantităţile fiind 46.000 mc. şi 84.000 mc.), respectiv „chirie container”.  De asemenea, factura nr. 079/25.07.2013 emisă de SC I SRL cuprinde la rubrica „denumirea produselor/serviciilor” menţiunea „execuţie lucrări concasare beton rezultat din demolări cu concasor”, cantitatea fiind 1995 tone. Aşadar, se observă că în cuprinsul acestor facturi nu sunt descrise lucrările facturate, astfel încât nu se poate stabili dacă au fost facturate lucrările pentru care Consiliul Judeţean a plătit către SC FSRL „taxa de rampă ecologică”.

Mai mult decât atât, astfel cum s-a subliniat anterior, în procesul-verbal de constatare s-a reţinut că taxa a fost acceptată la plată în baza facturii F071765/23.08.2012, fiind achitată cu OP 3778 şi OP 3779 din 03.10.2012.

Or, în cauză se observă că în cuprinsul facturii nr. 071765/23.08.2012 emisă de SC F SRL - aceasta reprezentând documentul justificativ care însoţeşte instrumentul de plată, respectiv OP nr. 3778/03.10.2012 şi OP nr. 3779/03.10.2012, nu sunt cuprinse elementele la care face referire art. 54 alin. 5 din Legea nr. 273/2006, respectiv acestea nu certifică  executarea serviciilor. În acest sens, se observă că în cuprinsul facturii s-a menţionat la rubrica „produse/servicii. Denumire” – lucrări executate conform contractului 9173/08.05.2012 „Reabilitarea şi extinderea Spitalului Judeţean de urgenţă Miercurea Ciuc”, fără a fi indicate în mod expres care sunt lucrările facturate, aceasta în contextul în care, din actele dosarului rezultă că contractul de achiziţie publică încheiat de Judeţul Harghita prin Consiliul Judeţean, cu executantul SC F SRL presupunea executarea şi a altor lucrări în afara celei denumite „taxă rampă ecologică”.

De altfel, nu trebuie ignorat faptul că aceste instrumente de plată sunt anterioare facturii nr. 3000466/30.01.2013 emisă de SC E SRL la care s-a făcut referire anterior.

Pentru toate motivele expuse, Curtea conchide că facturile nu justifică realitatea decontării către executant a taxei rampă ecologică.

Apărarea reclamantului-intimat în sensul că la agenţii economici plata unei facturi nu este condiţionată de efectuarea operaţiunii de control financiar preventiv, nu este de natură a conduce la concluzia nelegalităţii actelor atacate. Aceasta deoarece în cauză se analizează legalitatea unor plăţi efectuate din bani publici, iar reclamantului îi este interzis să efectueze cheltuieli din bugetul local, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială, conform art. 14 alin. 3 din legea nr. 273/2006, efectuarea plăţilor urmând a fi făcută numai pe bază de acte justificative, potrivit art. 54 alin. 6 din lege. Cu alte cuvinte, acesta era obligat de a verifica dacă documentele în baza cărora de face plata sunt documente justificative în înţelesul art. 54 alin. 5 din acelaşi act normativ, iar în cazul în care facturile nu cuprind toate elementele necesare pentru a dobândi calitate de document justificativ, să refuze plata.

Ca o consecinţă, reţinând că în cauză nu au fost respectate prevederile art. 54 alin. 4 din Legea nr. 273/2006 pentru motivele expuse, instanţa de control apreciază că este de prisos analiza celelalte susţineri ale recurentei Curtea de Conturi Mureş.

Pentru toate motivele expuse, amintind şi prevederile art. 14 alin. 3 din Legea nr. 273/2006, raportat la art.5 alin 1 din OG nr. 119/1999, Curtea apreciază că soluţia instanţei de fond este nelegală.

Aşadar, în baza art. 496 alin. 1 Cod pro.civ., raportat la art. 488 pct. 8 Cod proc.civ., va admite recursul formulat de CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, va casa în parte hotărârea atacată în sensul că va respinge acţiunea formulată de către reclamantul Judeţul Harghita în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi Harghita.

Domenii speta

Spete similare