Contencios administrativ. Avizare adunare publică (organizată). Abilitarea instanţei de contencios administrativ de a dispune măsuri pentru recunoaşterea unui drept, constând chiar în reformarea unei decizii administrative.

Decizie 494/R din 30.06.2016


Caracterul nejustificat al invocării unor lucrări edilitar-gospodăreşti de mare amploare, ca motiv al refuzului avizării adunării publice

-Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. 1 lit. n

-Legea nr. 60/1991, art. 1 alin. 1, art. 8, art. 10 alin. 1 lit. b

Dreptul de apreciere al autorităţilor publice nu echivalează cu posibilitatea de a acţiona fără justificări legale şi în afara oricărui control, exercitarea lui fiind supusă principiului proporţionalităţii.

Art. 2 alin. 1 lit. n din Legea nr. 554/2004 reprezintă consacrarea normativă a atribuţiei instanţei de a examina conduita autorităţilor publice, inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreţionare şi a încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege. Așadar, instanţa de contencios administrativ poate dispune măsuri pentru recunoaşterea unui drept, constând chiar în reformarea unei decizii administrative, fără ca astfel de dispoziţii, cuprinse în hotărârea judecătorească, să poată fi considerate imixtiuni în activitatea administraţiei publice.

Invocarea unor lucrări edilitar gospodăreşti de mare amploare, ca motiv al refuzului avizării adunării publice organizate nu confirmă legalitatea actului administrativ asimilat, în condițiile în care aceste lucrări au caracter previzibil pentru autoritățile publice locale, presupunând parcurgerea unor proceduri administrative prealabile ce implică concursul unităţii administrativ-teritoriale, comportând o desfăşurare în timp. Eventualitatea executării unor asemenea lucrări nu poate constitui un impediment pentru aprobarea solicitării de avizare a adunării publice.

Deliberând asupra recursului de faţă, a constatat că prin Sentinţa nr. 16/8 ianuarie 2016 pronunţate de Tribunalul Mureş, în dosarul nr. 2376/102/2015, s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Municipiul Tg.-Mureş, invocată de pârât, s-a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Asociaţia S. E. Tg.-Mureş, prin preşedinte I. B., în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Târgu Mureş şi Primarul Municipiului Târgu Mureş şi a obligat pârâţii să avizeze adunarea publică organizată de reclamantă, conform declaraţiei înregistrate sub nr. 12755/02.03.2015.

Împotriva acestei hotărâri, în termen legal au declarat recurs pârâţii Municipiul Târgu Mureş şi Primarul Municipiului Târgu Mureş, prin care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate, invocând textul art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă.

În motivarea căii de atac, recurenţii au arătat că hotărârea atacată este  nelegală şi netemeinică, subliniind faptul că potrivit prevederilor art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările ulterioare: „ Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă”, instanţa de fond nu a respectat aceste prevederi legale.

Au arătat că prin sentinţa atacată s-a dispus respingerea excepţiei calităţii procesuale pasive a Municipiului Tg. Mureş, s-a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de Asociaţia S.E. şi s-a dispus obligarea pârâţilor să avizeze adunarea publică organizată de reclamantă, conform declaraţiei înregistrate sub nr. 12.755/02.03.2015, astfel că în raport de prevederile legale arătate instanţa de fond ar fi trebuit să anuleze actul administrativ şi să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ / să elibereze un alt înscris / să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

În schimb, instanţa de judecată s-a substituit comisiei de avizare a adunărilor publice în sensul avizării adunării publice organizată de Asociaţia S.E., conform declaraţiei înregistrate sub nr. 12755/02.03.2015.

Au susţinut că această soluţie apare după ce în motivarea sentinţei, fila 7, alin.4 instanţa de fond statuează că apărarea potrivit căreia instanţa nu se poate substitui comisiei de avizare este corectă şi că instanţa apreciază că dreptul de apreciere al autorităţii publice trebuie să se manifeste în condiţiile şi limitele stabilite de lege, iar instanţa are competenţa de a verifica doar respectarea acesteia.

Recurenţii au arătat că atributul instanţei de a verifica respectarea prevederilor Legii nr. 60/1991 a fost depăşit şi că instanţa de fond nu s-a limitat la aplicarea prevederilor legii contenciosului administrativ, în sensul pronunţării unei hotărâri judecătoreşti de anulare a actului administrativ/ de obligare a autorităţii publice la emiterea unui act administrativ / la eliberarea unui înscris de avizare etc.

În ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale a Municipiului Tg. Mureş, recurenţii au arătat că instanţa de fond a stabilit în motivarea sentinţei atacate că, comisia de avizare a adunărilor publice nu are personalitate juridică pentru a fi subiect de drepturi şi obligaţii, că aceasta este formată din primar, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi reprezentanţi ai poliţiei şi jandarmeriei, iar actul administrativ de interzicere a adunării publice este emis de primar.

Au susţinut că prevederile art. 6 din Legea nr. 60/1991, republicată stabilesc în mod clar că pentru organizarea adunărilor publice solicitanţii se vor adresa, în scris, primarului unităţii administrativ-teritoriale pe a cărei rază urmează să se desfăşoare adunarea şi raportat la aceste aspecte, în mod greşit a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesual pasive a Municipiului Tg. Mureş.

Cu privire la analiza procedurii instituite de Legea nr. 60/1991 privind organizarea  şi desfăşurarea adunărilor publice, republicată, recurenţii au arătat că instanţa de fond a apreciat că recurenţii se află în prezenţa unui refuz de a soluţiona cererea reclamantei, având în vedere că această cerere nu a fost soluţionată conform procedurii instituite de Legea nr. 60/1991, în sensul că nu a fost emisă nicio decizie de interzicere şi nici nu a fost avizată adunarea publică „neaprobarea la această dată,, nefigurând printre soluţiile prevăzute de lege. Mai mult, instanţa de fond a stabilit că în condiţiile în care s-a reţinut că nu se poate aviza la momentul respectiv cererea însă nu s-a stabilit un nou termen pentru soluţionare, această poziţie reprezintă un refuz de soluţionare a cererii. Au susţinut că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările ulterioare.

Recurenţii au susţinut că potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 litera i): „ refuz nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile”, or, prin adresa nr. 2277/2278/04.03.2015 s-a solicitat Asociaţiei S. E. revenirea cu o nouă solicitare în vederea întrunirii comisiei cu 45 - 30 zile înaintea evenimentului, cu precizarea că s-a luat act de faptul că pentru zilele de 10 martie 2016, respectiv 2017, Asociaţia S. a depus prima solicitări în aceste sens.

Au mai menţionat recurenţii că s-a adus la cunoştinţa asociaţiei că pe traseul pe care se doreşte a se desfăşura mitingul urmează a se desfăşura potrivit art. 10 litera b) lucrări edilitar gospodăreşti de mare amploare, cu atât mai mult cu cât au fost accesate fonduri europene, iar lucrările aveau dată limită pentru finalizare şi, în acest sens, au fost depuse planşe foto care să dovedească faptul că, într-adevăr pe traseul stabilit se desfăşoară lucrări edilitar-gospodăreşti de mare amploare.

Recurenţii au evidenţiat că instanţa de fond a stabilit în motivarea sentinţei atacate că nu sunt aplicabile prevederile art. 10 litera b) din Legea nr. 60/1991, deşi au fost aduse probe în sprijinul susţinerilor făcute în faţa instanţei.

Reclamanta-intimată A. S. E. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca lipsit de interes şi nefondat.

În temeiul art. 491 Cod procedură civilă, reclamanta a formulat recurs incident, prin care a solicitat admiterea recursului şi casarea hotărârii, în sensul admiterii plângerii, a se constata că organizarea manifestaţiei publice, declarată la 2 martie 2015, pentru ziua de 10 martie 2016, denumită „Marş şi miting pentru autonomie şi regionalizare şi de protest împotriva actualului plan de reformă administrativă a României”, pe ruta Monumentul Eroilor Martiri Secui - strada Secuilor Martiri, strada 22 Decembrie 1989-piaţa Republicii-strada Revoluţiei-piaţa Trandafirilor-piaţa Victoriei, nu a fost interzisă în termenul legal prevăzut de art. 11 din Legea nr. 60/199I rep., de 48 ore.

Pe calea recursului incident, reclamanta a arătat că în data de 2 martie 2015 a depus la Primăria municipiului Tîrgu - Mureş declaraţia prealabilă înregistrată sub nr. 12755, prin care a arătat că în data de 10 martie 2016 se va  organiza comemorarea tradiţională a eroilor martiri secui, precum şi faptul că. comemorarea va fi urmată de un marş şi miting pentru autonomie şi regionalizare, de protest împotriva actualului plan de reformă administrativă a României. Înăuntrul termenului de decădere de 48 de ore, prevăzut de art. 10, alin. ultim şi art. 11 din Legea nr. 60/1991R, nu a fost emisă de primarul municipiului decizia de interzicere motivată. Drept urmare manifestaţia a putut fi legal organizată, astfel cum a fost declarată de persoana juridică organizatoare. Neprocedând la constatarea acestui fapt, sentinţa instanţei de fond este susceptibilă de modificare sub acest aspect.

Reclamanta-intimată a susţinut că recurenţii-intimaţi cu nesocotirea legislaţiei în materie tot mereu invocă faptul că aşa zisa Comisie de avizare a Adunării Publice în data de 04.03.2015 a ţinut o şedinţă - la care potrivit scornelilor lor neadevărate - au participat „reprezentanţii Asociaţiei S. E.”. Cu acest prilej înalta Comisie a decis ca să revenim cu o nouă solicitare cu 45-30 de zile „premergător evenimentelor” şi că „potrivit prevederilor art. 11 din Legea nr. 61/1991 a fost emisă adresa nr. 2277/2278/04.03.2015”, comunicată tardiv subscrisei, cu depăşirea termenului de decădere de 48 ore. Probabil că s-a inventat prezenţa reclamantei în faţa comisiei de avizare pentru a se putea acoperi tardivitatea comunicării acestei adrese, care nefiind emisă drept act administrativ de primarul pârât nu îndeplineşte cerinţele art. 11 din Legea nr. 61/1991. Deci criticile privitoare la substituirea Comisiei de avizare de către instanţa de judecată nu au niciun temei legal, sub îndoit aspect: (1) Comisia de avizare - lipsită de personalitate juridică - nu are dreptul de a interzice adunarea declarată; (2) interzicerea nelegală a fost oricum tardiv comunicată.

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor normative incidente, Curtea a reţinut următoarele:

Asupra excepţiei nulităţii recursului incident, Curtea a avut în vedere dispoziţiile art. 480 alin. 1 NCPC, potrivit cărora recursul se va motiva prin însăşi cererea de recurs.

Art. 486 alineat 1 litera d Cod procedură civilă prevede că cererea de recurs cuprinde obligatoriu motivele de nelegalitate pe care se întemeiază și dezvoltarea lor.

Art. 489 C. proc. civ. enunţă că recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal și că aceeaşi sancţiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488.

În cazul dedus judecății, recurenta a invocat disp. art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă.

Curtea a constatat că, în fapt, recurenta Asociaţia S. E. deși a invocat formal motivul de casare reprezentat de pronunţarea hotărârii cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material de către instanța de fond, nicăieri în cererea de recurs incident nu a motivat acest aspect, nu a menționat prevederile legale pretins a fi fost greșit aplicate de instanța de fond și nici nu a justificat în vreun fel incidența acestui caz de casare, cererea de recurs fiind în fapt o reluare a stării de fapt pe care se grefează cererea de chemare în judecată depusă la dosarul de fond.

Așadar, recursul incident nu se raportează la cuprinsul sentinței atacate și la argumentele instanței de fond, sens în care, Curtea a constatat că motivele invocate în cererea de recurs incident nu se încadrează în niciunul din motivele de casare prev. de art. 488 C. proc. civ. astfel încât în aplicarea art. 489 C. proc. civ. a admis excepţia nulităţii recursului incident şi, în consecinţă:

A constat nulitatea recursului incident formulat de Asociaţia S.E., împotriva sentinţei nr. 16/08.01.2016, pronunţate de Tribunalul Mureş, Secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. 2376/102/2015.

Raportat la excepţia lipsei de interes a recursului principal, Curtea a apreciat că în materia contenciosul administrativ, interesul se apreciază la momentul refuzului de a se soluţiona cererea reclamantei, subzistând cu atât mai mult în prezenta cauză cu cât solicitările de aprobare a adunărilor publice formulate de reclamantă au caracter repetitiv, fiind formulate pentru fiecare an în parte.

Faţă de cele expuse, neprezentând relevanţă juridică faptul că data de organizare a adunării publice neaprobate a trecut, Curtea a respins excepţia lipsei de interes a recursului principal.

Curtea a apreciat ca neîntemeiate criticile invocate prin cererea de recurs, vizând greşita respingere de către prima instanţă a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Municipiului Tg. Mureş.

Deşi, în temeiul art. 8 din Legea nr. 60/1991, comisia de avizare a cererilor de organizare a adunărilor publice se înfiinţează la nivelul tuturor comisiilor locale, contrar susţinerilor pârâţilor(întâmpinare fila 21 dosar fond), nu consiliile locale au calitate procesuală în cauză. Astfel, conform dispoziţiilor art. 8 alin. 1, teza finală, din Legea nr. 60/1991, membrii comisiei de avizare nu sunt şi membri ai consiliilor locale.

Instanţa de control judiciar a înlăturat şi aserţiunea recurenţilor-pârâţi din cuprinsul cererii de recurs, potrivit căreia doar primarul unităţii administrativ–teritoriale are calitate procesuală. În acest sens, s-a reţinut că în temeiul art. 10 din Legea nr. 60/1991, primarul poate dispune interzicerea organizării adunărilor publice, în cazurile expres prevăzute de lege, însă  în acest sens este necesară propunerea comisiei de avizare.

Mai mult, cererea reclamantei de recunoaştere a dreptului este adresată Municipiului Tg. Mureş, în cadrul căruia funcţionează şi comisia de avizare, iar Adresele nr. 2277/2278 din 04.03.2015 şi 4410/13.05.2015 comunicate reclamantei în legătura cu cererea sa(filele 4 şi 7 dosar fond) emană de la Municipiul Tg. Mureş.

De asemenea, Curtea a înlăturat critica recurenţilor potrivit căreia, prin soluţia pronunţată, instanţa de fond s-a substituit în mod nelegal comisiei de avizare a adunărilor publice.

Dreptul de apreciere al autorităţilor publice nu echivalează cu posibilitatea de a acţiona fără justificări legale şi în afara oricărui control, exercitarea lui fiind supusă principiului proporţionalităţii, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligaţia să îl îndeplinească şi drepturile sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin conduita administraţiei.

Aceasta este raţiunea pentru care legiuitorul a definit excesul de putere în cuprinsul ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Art. 2 alin. 1 lit. n din Legea nr. 554/2004 reprezintă consacrarea normativă a atribuţiei instanţei de a examina conduita autorităţilor publice inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreţionare şi încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege.

În cadrul marjei de apreciere pe care la rândul său o are, instanţa de contencios administrativ putea să dispună măsuri pentru recunoaşterea unui drept, constând chiar în reformarea unei decizii administrative, cum este cazul în speţă, fără ca astfel de dispoziţii cuprinse în hotărârea judecătorească, să poată fi considerate imixtiuni în activitatea administraţiei publice.

În consecinţă, soluţia instanţei de fond nu încalcă dispoziţiile Legii contenciosului administrativ.

În ceea ce priveşte criticile legate de analiza procedurii instituite de Legea nr. 60/1991, instanţa de control judiciar a avut în vedere prevederile art. 1 alin. 1 din Legea nr. 60/1991 privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice potrivit cărora libertatea cetăţenilor de a-şi exprima opiniile politice, sociale sau de altă natură, de a organiza mitinguri, demonstraţii, manifestaţii, procesiuni şi orice alte întruniri şi de a participa la acestea este garantată prin lege.

Libertatea cetăţenilor privind organizarea adunărilor publice poate fi restrânsă numai în cazuri expres şi limitativ prevăzute de lege. În acest sens, art. 10 alin. 1 din Legea nr. 60/1991 prevede că primarul localităţii, la propunerea comisiei de avizare, poate interzice organizarea adunărilor publice atunci când:

a) deţine date de la organele specializate, din care rezultă că desfăşurarea acestora ar duce la încălcarea prevederilor art. 2;

b) în perioada, locul şi pe traseele unde acestea ar urma să se desfăşoare se execută lucrări edilitar-gospodăreşti de amploare.

În ceea ce priveşte  termenul maxim în care poate fi depusă declaraţia referitoare la adunarea publică, Curtea, în acord cu susţinerile recurenţilor, substituind considerentele instanţei de fond, a apreciat că depunerea unor astfel de cereri trebuie să respecte un termen maxim rezonabil.

Dispoziţiile normative stabilesc doar termene minime scurte în care trebuie depusă declaraţia referitoare la adunarea publică - cel puţin 3 zile înainte de dată desfăşurării, conform art. 7 din Legea nr. 60/1991. Avizarea reprezintă o chestiune de oportunitate, iar aspectul că legea nu prevede limitele temporare maxime, nu exclude, din perspectiva dreptului de apreciere recunoscut autorităţii publice, posibilitatea de a respinge o cerere ce nu a fost formulată într-un termen maxim rezonabil, atât de mare încât să anihileze dreptul de apreciere al autorităţii publice.

În cauză, având în vedere temeiul de neaprobare a adunării publice -  prevederile art.10 lit. b din Legea nr. 61/1991, Curtea a apreciat că cererea înregistrată la autoritatea publică în data de 02.03.2015- pentru anul 2016 apare ca fiind formulată cu respectarea unui termen maxim rezonabil, astfel că nu se impunea reformarea sentinţei criticate.

În cauză, în  mod judicios a constatat instanţa de fond că refuzul de avizare a adunării publice nu este întemeiat pe motivele de interzicere a acesteia prevăzute de art. 10 alin. 1 din Legea nr. 60/1991.

Astfel, organizarea de alegeri locale în anul 2016 a căror dată nu a fost stabilită, situaţia operativă  pe linie de ordine şi siguranţă publică, de pe raza municipiului Tg. Mureş, care se modifică permanent, aspecte invocate în cuprinsul Adresei nr. 2277/2278 din 04.03.2015 emisă de recurentul Municipiul Tg. Mureş(fila 4 dosar fond) nu pot fi încadrate în motivul de interzicere a organizării adunărilor publice menţionat la art. 10 alin. 1 lit. b din Legea nr. 60/1991, prevăzut în cuprinsul adresei ca reprezentând temeiul juridic al neaprobării şi care se referă exclusiv la executarea de lucrări edilitar-gospodăreşti de amploare.

În Adresa nr. 2277/2278 din 04.03.2015 (fila 4 dosar fond) nu se invocă ca temei al neaprobării solicitării reclamantei faptul că pe traseul mitingului urmează a se efectua lucrări edilitar gospodăreşti de mare amploare, astfel că planşele foto depuse la dosar nu prezintă relevanţă juridică.

Curtea a apreciat că prin raportare la temeiul de drept menţionat în Adresa nr. 2277/2278 din 04.03.2015, respectiv art. 10 lit. b din Legea nr. 60/1991, suntem în prezenţa unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii intimatei-reclamante în sensul art. 2 alin. 1 lit. i din Legea nr. 554/2004. În această ordine de idei, se reţine că lucrările edilitar gospodăreşti de mare amploare invocate au caracter previzibil pentru recurenţii-pârâţi Municipiul Tg. Mureş şi Primarul Municipiului Tg. Mureş, acestea presupunând parcurgerea unor proceduri administrative prealabile ce implică concursul unităţii administrativ teritoriale menţionate şi care comportă o desfăşurare în timp (spre ex. obţinerea autorizaţiei de construire, etc.). În consecinţă, eventualitatea executării unor asemenea lucrări nu poate constitui un impediment pentru aprobarea solicitării reclamantei, şi nici nu se poate susţine necunoaşterea executării lucrărilor decât cu 45-30 de zile premergător evenimentului, nejustificându-se astfel nici solicitarea de revenire a cu o nouă declaraţie în intervalul de timp anterior menţionat.

Faţă de cele expuse, Curtea în temeiul art. 496 alin. 1 C. proc. civ., a respins ca nefondat recursul declarat de Primarul Municipiului Tg. Mureş şi Municipiul Tg. Mureş, împotriva sentinţei nr. 16/08.01.2016, pronunţate de Tribunalul Mureş, Secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. 2376/102/2015.

Domenii speta