Încetarea raportului de serviciu din motive de incompatibilitate a funcţionarului public

Incompatibilitatea cauzată de alegerea funcţionarului public în funcţia de demnitate publică de primar nu constituie una din situaţiile expres enumerate de art. 97 din Legea nr. 188/1999, pentru care se poate dispune încetarea de drept a raporturilor de muncă şi eliberarea din funcţia publică. Situaţia de incompatibilitate a reclamantului poate atrage încetarea raportului de muncă, ca sancţiune disciplinară aplicată pentru motive imputabile funcţionarului public, dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia.

- art. 97 şi art. 101 alin. 2 lit. b) din Legea nr. 188/1999

Prin Sentinţa nr. 1812/CA/08.06.2017, Tribunalul (...) a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtă.

A admis acţiunea precizată de reclamantul (...), în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice (...).

A anulat decizia nr. (...)/16.08.2016 emisă de DGRFP (...).

A reîncadrat reclamantului pe postul deţinut anterior încetării raporturilor de serviciu.

A anulat răspunsul nr. (...)/27.09.2016 emis de DGRFP (...).

A obligat pârâta la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 1500 lei, în favoarea reclamantului.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs recurenta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice (...), solicitând admiterea recursului, cu consecinţa casării în tot a hotărârii instanţei de fond, în sensul rejudecării cauzei şi în principal, a admiterii excepţiei inadmisibilităţii, iar în subsidiar respingerea acţiunii, precum şi exonerarea recurentei de la plata cheltuielilor de judecată acordate la judecata în fond.

În motivare, recurenta arată că în privinţa hotărârii instanţei fondului sunt aplicabile motivele de casare prevăzute la art. 488, punctul 5 şi punctul 8 din Noul Cod de procedură civilă, deoarece anularea actului administrativ de autoritate cu caracter individual şi obligarea pârâtei D.G.R.F.P. (...) la reintegrarea intimatului-reclamant, se întemeiază pe interpretarea şi aplicarea greşită atât a normelor de drept procesual civil, dar şi al celor de drept material incidente, precum şi pe o incompletă administrare a probatoriului încuviinţat.

Învederează că judecătorul fondului, pronunţându-se asupra excepţiei de fond a inadmisibilităţii primelor două petite ale cererii adiţionale depusă de reclamant, în modificarea demersului introductiv, face referire doar la faptul că art. 204, alin. 1 Noul Cod de procedură civilă dă dreptul reclamantului să-şi modifice cererea până la primul termen de judecată, fără nicio o altă distincţie sau limitare.

Recurenta arată că s-a învederat judecătorului fondului că modificarea cererii de chemare în judecată presupune schimbarea exclusivă a elementelor ce ţin de obiectul, cauza şi părţile litigiului. Schimbarea temeiului juridic reprezintă schimbarea unui element esenţial al cererii, care nu intră în sfera de reglementare a art. 204, alin. 1 Noul Cod de procedură civilă, argument pentru care consideră că recursul este întemeiat şi pe motivul prevăzut la pct. 5 al art. 488 Noul Cod de procedură civilă.

Nici excepţia inadmisibilităţii cererii privind anularea Adresei de răspuns nr. 19.754/27.09.2016 nu a fost soluţionată cu o motivare temeinică în drept.

Prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, se raportează în primul rând la dispoziţiile art. 21, alin. 4 din Constituţia României, conform căruia "Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite."

Doar în anumite situaţii, cum este, spre exemplu, jurisdicţia administrativă în materia actelor administrativ-fiscale, reglementată de Codul de procedură fiscală, există derogări de la caracterul facultativ. Nici art. 106 din Legea nr. 188/1999 nu face referire la art. 7 din Legea nr. 554/2004. Ca atare, recurenta arată că art. 193 Cod procedură civilă nu poate fi interpretat independent de caracterul obligatoriu sau nu al procedurii prealabile, deoarece condiţiile de exercitare a acestei proceduri nu sunt şi nu fac obiectul reglementării Codului de procedură civilă.

În consecinţă, contestarea unei adrese de răspuns rămâne, în speţa dedusă cenzurii de legalitate, o manoperă fără un temei valid, fiind, totodată, lipsită de obiect şi de interes, deoarece nu există un act administrativ care să fi dat naştere, să fi modificat, ori să fi stins un raport de drept material între autoritatea emitentă şi titularul actului, conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488, pct. 8 Noul Cod de procedură civilă, precum şi la incompleta administrare a înscrisurilor depuse în probaţiune, recurenta învederează că în considerentele hotărârii Tribunalului (...) nu există nicio referire la Răspunsul nr. (...)/23.06.2016 formulat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, autoritate publică înfiinţată în scopul monitorizării şi verificării modului de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.

Răspunsul a fost dat ca urmare a Adresei recurentei-pârâte D.G.R.F.P. (...) nr. (...)/22.06.2016 prin care s-a solicitat punctul de vedere referitor la suspendarea sau încetarea raportului de serviciu a unui funcţionar public de conducere în cazul în care acesta este ales în funcţia de primar de oraş.

Astfel, prin Adresa de răspuns nr. (...)/23.06.2016, A.N.F.P. a cerut imperativ, în temeiul art. 22 alin (1) litera c) din Legea nr. 188/1999, încetarea raportului de serviciu al persoanei care ocupă funcţia publică de şef serviciu şi care a fost ales primar de oraş.

Învederează că soluţia legală dată de A.N.F.P. se circumscrie unei realităţi de fapt - până la data încetării raportului de serviciu intimatul-reclamant a avut calitate de funcţionar public, chiar dacă raportul său de serviciu era suspendat, astfel că prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici îi erau aplicabile.

De altfel, ultima decizie de suspendare a raportului de serviciu al intimatului-reclamant, emisă de fosta D.G.F.P. (...) sub nr. 1.436/09.07.2012, a încetat să mai producă efecte juridice la data validării acestuia ca primar pentru mandatul 2016 - 2020 şi, prin urmare, avea obligaţia de a anunţa în scris A.J.F.P. (...) asupra faptului că a fost ales primar pentru un nou mandat, ceea ce însă nu s-a întâmplat.

Recurenta consideră că aşa cum au fost valorizate deciziile de suspendare pentru mandatele de dinainte de cel pentru anii 2016 - 2020, tot la fel instanţa fondului trebuia să constate că o asemenea decizie nu a mai fost emisă pentru mandatul pendinte, deoarece intimatul-reclamant nu a îndeplinit o obligaţie de rezultat şi nu una de simplă diligentă.

Pe cale de consecinţă, dispoziţiile art. 34, alin. 1 şi 2 şi ale art. 94 alin (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici rămân valide şi aplicabile în speţă.

Recurenta arată că nu a susţinut şi nu poate susţine că ar exista o compatibilitate între demnitatea publică de primar ales şi cea de funcţionar public, astfel că motivarea judecătorului fondului este superfluă din acest punct de vedere, din simplul motiv că incompatibilitatea ope legis vizează exercitarea mandatului de primar. Suspendarea sau încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarului public, pe de altă parte, implică manopere din partea subiecţilor raportului de drept material, născut ca urmare a numirii în funcţia publică, pe care Legea nr. 161/2003 nu le prevede sau reglementează şi, de altfel, nici nu le poate reglementa, deoarece nu ţin de obiectul său de interes.

Referitor la admiterea capătului de cerere privind obligarea la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 1.500 de lei, recurenta apreciază că instanţa fondului a admis fără temei acest petit, deoarece nu se poate reţine culpa procesuală a pârâtei.

În drept, recurenta invocă dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind Contenciosul administrativ, art. 483, art. 488 şi art. 498 din Noul Cod de procedură civilă.

Intimatul (...) a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului formulat ca nefondat, cu consecinţa menţinerii în totalitate a sentinţei civile nr. 1812/08.06.2017 pronunţată de Tribunalul (...).

În motivare, referitor la modul de soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei inadmisibilităţii cererii precizatoare intimata menţionează următoarele:

Din lecturarea petitului acţiunii precizate rezultă că acesta îşi regăseşte pe deplin temei de drept în dispoziţiile art. 106 alin 1 şi alin. 2 din Legea nr. 188/1999.

În ceea ce priveşte solicitarea de anulare a răspunsului negativ nr. (...)/27.09.2016 la procedura prealabilă, intimata apreciază că din moment ce legiuitorul şi însăşi intimata face trimitere ca şi cale de atac a deciziei la prevederile art. 7 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ care reglementează procedura prealabilă anterior sesizării instanţei şi acest act trebuia atacat în instanţă cu atât mai mult cu cât art. 8 din Legea nr. 554/2004 reglementează obiectul acţiunii judiciare care îl reprezintă inclusiv acest răspuns negativ emis în faza premergătoare judecăţii.

În ceea ce priveşte modul de soluţionare de către prima instanţă a fondului acţiunii, intimata menţionează următoarele:

Raportat la actul atacat în speţă, intimata apreciază că decizia nr. (...)/16.08.2016 este criticabilă atât sub aspectul legalităţii cât şi al temeiniciei acesteia.

a) Motivul de nelegalitate vizează faptul că la data de 16.08.2016 intimata a emis şi comunicat o decizie de încetare a raportului de serviciu având ca dată a încetării data de 22.04.2016 fiind încălcat astfel principiul neretroactivităţii actelor administrative şi principiul stabilităţii în funcţia publică consacrat de art. 3 din Legea 188/1999 confirmare în acest sens fiind şi adresa ANFP NR. (...)/24.1.02016.

Mai mult, intimata arată că, în speţă, contrar art. 96 alin. 3 din Legea 188/1999 care prevede: (3)pe perioada suspendării raportului de serviciu autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condiţiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză", intimata nu a avut o asemenea iniţiativă, raporturile de serviciu fiind în mod continuu suspendate începând cu anul 2004 de când intimatul a fost ales prima data primar al oraşului (...).

În al doilea rând, intimatul arată că temeiul de drept invocat de intimata ca temei al încetării şi anume art. 34 alin. 3 şi art. 94 (1) şi (2) din Legea 161/2003 nu este aplicabil deoarece conform art. 25 din Legea 215/2001 republicată a administraţiei publice locale primarul exercită o funcţie de autoritate publică şi nu de demnitate publică. Mai mult, funcţia de primar a fost exercitată continuu şi neîntrerupt sub durata celor 4 mandate începând cu anul 2004 şi până în prezent, raportul de serviciu al funcţionarului public fiind în mod continuu suspendat în baza deciziilor de suspendare emise pe perioadă nedeterminată ex: decizia (...)/29.06.2004, Decizia (...)/2012, Decizia 1406/2013, în care se precizează în mod clar ca raportul de serviciu rămâne suspendat până la încetarea cauzelor de suspendare cauză care nu a încetat. Se imputa la un moment dat în cuprinsul actelor depuse la dosarul de fond de către recurentă că intimatul nu a formulat cerere de suspendare sub durata desfăşurării campaniei electorale în anul 2016 fapt inaplicabil şi nerelevant deoarece intimatul avea raportul de serviciu suspendat pentru exercitarea mandatului de Primar dobândit în anul 2012 nefiind deci aplicabil art. 95 alin. 3 din Legea nr. 188/1999.

Referitor la adresa nr. (...)/22.06.2016 şi răspunsul ANFP nr. (...)/23.06.2016 intimatul face precizarea că aceasta nu se referă la persoana şi situaţia intimatului, deoarece teza prezentată în adresa nr. (...)/22.06.2016 se referă la un primar ales pentru prima oară în 05.06.2016 deci nu primar reales a 4-a oară cu raportul de serviciu suspendat din 2004 astfel cum este domnul (...).

Mai mult, intimatul precizează că astfel cum a constatat şi instanţa de fond, în raport de situaţia sa nu a intervenit o întrerupere a suspendării raportului de serviciu ca funcţionar public datorită revalidării în funcţia de primar al oraşului (...) conform încheierilor emise de către Judecătoria (...) din 23.06.2004. 17.06.2008. 20.06.2012 şi 14.06.2016 astfel că în mod corect s-a statuat că acesta nu trebuia să răspundă adresei recurentei nr. (...)/01.07.2016 cu o cerere de încetare a raportului de serviciu deoarece aceste dispoziţii nu îi erau aplicabile. Referitor la modul de soluţionare de către instanţa de fond a cererii de acordare a cheltuielilor de judecată, intimatul precizează că s-au acordat toate cheltuielile dovedite a fi achitate de intimat în speţă onorariul de avocat în cuantum de 1500 lei.

Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs şi a dispoziţiilor legale aplicabile, instanţa de recurs a constatat următoarele:

Motivele de casare invocate de recurent sunt cele prev. de art. 488 pct. 5 Cod de procedură civilă, când instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, cu referire la greşita aplicare a art. 204 Cod de procedură civilă şi art. 7 din Legea nr. 554/2004, precum şi cele prev. de art. 488 pct. 8, când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Referitor la critica privind nerespectarea prevederilor art. 204 Cod de procedură civilă, instanţa de recurs a reţinut că este neîntemeiată şi în mod corect a apreciat instanţa de fond că reclamantul avea posibilitatea să-şi modifice acţiunea până la primul termen de judecată pe care l-a respectat, textul de lege nelimitând în vreun fel mod modificările pe care reclamantul le poate aduce cererii, astfel că orice acţiune poate suferi modificări în orice privinţă, inclusiv în privinţa temeiului de drept.

Cât priveşte soluţia instanţei de fond asupra excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea adresei nr. (...)/27.09.2016, instanţa de recurs a constatat că aceasta este legală, adresa menţionată conţinând în fapt decizia de respingere a plângerii prealabile formulate de către reclamant în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004, împotriva Deciziei nr. (...)/16.08.2016, de încetare a raportului de serviciu al intimatului reclamant, a cărei anulare se solicită în prezenta cauză.

Cât priveşte criticile privind soluţia pronunţată de prima instanţă asupra fondului cauzei, instanţa de recurs a constatat că acestea sunt neîntemeiate, sentinţa atacată fiind legală pentru motivele ce urmează a fi expuse:

Prin Decizia nr. (...)/16.08.2016 emisă de recurenta pârâtă, începând cu data de 22.04.2016 a încetat raportul de serviciu al intimatului reclamant, în conformitate cu prevederile art. 34 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, coroborate cu prevederile art. 94 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de recurs a reţinut că intimatul reclamant a deţinut funcţia de şef serviciu gradul II, clasa 76 de salarizare, la serviciul evidenţă plătitori persoane juridice în cadrul recurentei, raport de serviciu suspendat prin Decizia nr. (...)/29.06.2004, urmare alegerii sale în funcţia de primar al Oraşului (...), suspendare menţinută apoi prin Deciziile nr. (...)/08.02.2011, nr. (...)/01.06.2012, nr. (...)/09.07.2012, nr. (...)/10.07.2012 şi nr. (...)/29.11.2012.

Motivul pentru care recurenta pârâtă a emis decizia de încetare a raportului de serviciu al intimatului reclamant a fost starea de incompatibilitate a acestuia cu funcţia publică deţinută.

Potrivit art. 87 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 161/2003, funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia.

Potrivit art. 94 alin. 1 din Legea nr. 161/2003, calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

Conform alin. 2, funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice; b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale; c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public; d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.

Din interpretarea dispoziţiilor legale enunţate, rezultă că există incompatibilitate între calitatea de funcţionar public şi cea de primar pe care intimatul reclamant o deţine şi în prezent.

Această stare de incompatibilitate poate produce efecte fie asupra funcţiei de primar în temeiul Legii nr. 161/2003, fie asupra calităţii de funcţionar public în temeiul Legii nr. 188/1999.

În cauza de faţă, recurenta intimată a dispus prin decizia nr. (...)/16.08.2016 încetarea raportului de serviciu în conformitate cu prevederile art. 34 alin. 3 din Legea nr. 188/1999.

Potrivit art. 34 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, înalţii funcţionari publici şi funcţionarii publici de conducere pot candida pentru funcţii de demnitate publică numai după încetarea, în condiţiile legii, a raporturilor de serviciu.

Din interpretarea dispoziţiei legale enunţate rezultă că nu este permisă candidatura unei persoane pentru funcţia de demnitate publică câtă vreme deţine calitatea de funcţionar public, nicidecum că poate înceta raportul de muncă al funcţionarului public pentru acest motiv.

În conformitate cu prevederile art. 97 din Legea nr. 188/1999, încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici se face prin act administrativ al persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică şi are loc în următoarele condiţii: a) de drept; b) prin acordul părţilor, consemnat în scris; c) prin eliberare din funcţia publică; d) prin destituire din funcţia publică; e) prin demisie.

Recurenta pârâtă nu a indicat în ce temei a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantului, însă este evident faptul că încetarea nu a avut loc nici ca urmare a acordului părţilor şi nici ca urmare a demisiei reclamantului.

Raportat la motivul pentru care a dispus încetarea, respectiv deţinerea funcţiei de primar, concomitent cu calitatea de funcţionar public, instanţa de recurs a constatat că această cauză nu poate fi încadrată în situaţiile expres enumerate de lege pentru care se poate dispune încetarea de drept a raporturilor de muncă şi eliberarea din funcţia publică.

Situaţia intimatului reclamant poate atrage încetarea raportului de muncă în temeiul art. 101 alin. 2 lit. b) din Legea nr. 188/1999, potrivit căruia destituirea din funcţia publică se dispune, în condiţiile art. 78, prin act administrativ al persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică, ca sancţiune disciplinară aplicată pentru motive imputabile funcţionarului public, dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.

În acest caz însă, legiuitorul impune respectarea procedurii prevăzute de art. 78 alin. 3, la care face trimitere şi potrivit căruia, sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public.

Or, în prezenta cauză nu s-a parcurs această procedură, pentru a se putea susţine demiterea funcţionarului public pe motiv de incompatibilitate şi nici actul administrativ prin care s-a dispus încetarea raportului de serviciu, Decizia nr. (...)/16.08.2016 nu s-a întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 101 alin. 2 lit. b) din Legea nr. 188/1999, motiv pentru care este nelegal.

Ca urmare a anulării Deciziei, în mod judicios instanţa de fond a dispus reîncadrarea intimatului reclamant în funcţia publică deţinută anterior emiterii Deciziei de încetare a raportului de serviciu nr. (...)/16.08.2016. Dispoziţia de reîncadrare însă, nu presupune desfăşurarea activităţii de funcţionar public concomitent cu cea de primar desfăşurată de intimatul reclamant în prezent, întrucât raportul de serviciu al acestuia este suspendat prin deciziile de suspendare la care am făcut referire şi care produc efecte în situaţia reîncadrării în funcţie.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 Cod de procedură civilă, Curtea de Apel a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice (...), împotriva sentinţei nr. 1812/CA/08.06.2017 pronunţată de Tribunalul (...), pe care a menţinut-o în totalitate, fără cheltuieli de judecată în favoarea intimatului, nefiind formulată solicitare în acest sens.

Domenii speta

Spete similare