Contestaţie privind plata drepturilor ce decurg din îndeplinirea atribuţiilor specifice ca membru al biroului electoral de circumscripţie. Imposibilitatea raportării drepturilor cuvenite pentru activitatea desfăşurată conform Legii nr. 115/2015

Instanţele devolutive au interpretat şi aplicat greşit legea, dând prevalenţă dispoziţiilor art. 13 din O.U.G. nr. 27/2006 în raport cu dispoziţiile H.G. nr. 53/2016, emise în aplicarea Legii nr. 115/2015, stabilind fără temei că o unitate administrativ teritorială ar avea obligaţii pecuniare directe faţă de membrii biroului electoral constituit pe teritoriul său administrativ, iar pe de altă parte că un judecător desemnat ca membru al biroului electoral ar avea beneficiul de 2% din indemnizaţia lunară de încadrare, alături de indemnizaţia conferită conform legii electorale, doar prin asimilarea legală, temporară, a statutului de detaşat în cadrul respectivului birou electoral cu cel de drept comun, al detaşării intervenite în domeniul raporturilor de muncă.

Art. 12, 13 alin. 1 lit. a din O.U.G. nr. 27/2006

Art. 121 alin. 2 din Legea nr. 115/2015

Art. 2 alin. 2 din H.G. nr. 53/2016

Soluţia recurată.

Prin decizia civilă nr. 119/16.02.2018 a Tribunalului Tulcea – Secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respins ca nefondat apelul formulat de apelanta pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială [...] prin Primar, jud. Tulcea, împotriva sentinţei civile nr. 1694/26.06.2017 a Judecătoriei Tulcea, în contradictoriu cu intimata reclamantă [...].

Instanţa de apel a constatat că speţa pune în discuţie corecta interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 13 alin.1 lit. a din O.U.G. nr.27/2006 ("Judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora şi magistraţii-asistenţi, care sunt detaşaţi sau delegaţi în altă localitate decât cea de domiciliu, beneficiază, pe toată durata delegării sau detaşării, de următoarele drepturi: a) diurnă în cuantum de 2% din indemnizaţia de încadrare brută lunară, dar nu mai puţin decât cuantumul prevăzut pentru personalul din unităţile bugetare"), prin raportare la prevederile H.G. nr. 53/2016 privind stabilirea cheltuielilor necesare pregătirii şi desfăşurării în bune condiţii a alegerilor locale din anul 2016, în sensul de a se stabili dacă cele două acte normative se exclud reciproc, sau pot fi interpretate conjugat, în sensul ca ambele să producă efecte juridice, potrivit intenţiei legiuitorului.

S-a arătat că este cunoscut în drept principiul potrivit căruia legile se impun a fi interpretate şi aplicate în sensul de a produce efecte juridice, iar nu în sens contrar (actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat). Adagiul latin exprimă regula de interpretare logică a legii civile, conform căreia orice normă juridică trebuie astfel interpretată încât să se identifice posibilitatea aplicării ei, iar nu să se motiveze imposibilitatea aplicării.

Prin chiar prevederile art. 2 alin. 12 din H.G. nr.53/2016 din 10 februarie 2016 privind stabilirea cheltuielilor necesare pregătirii şi desfăşurării în bune condiţii a alegerilor locale din anul 2016, este statuată regula cu caracter general că "Pe lângă drepturile prevăzute la alin. (2) - (8), membrii birourilor electorale, personalul tehnic auxiliar, statisticienii şi operatorii de calculator care îşi au domiciliul sau reşedinţa în alte localităţi beneficiază de drepturile prevăzute de HG 1860/2006 privind drepturile şi obligaţiile personalului autorităţilor şi instituţiilor publice pe perioada delegării şi detaşării în altă localitate, precum şi în cazul deplasării, în cadrul localităţii, în interesul serviciului, cu modificările şi completările ulterioare". Aşadar, în regulă generală, a arătat tribunalul, este recunoscut dreptul membrilor birourilor electorale la indemnizaţia aferentă perioadei detaşării.

Raportat la cuantumul efectiv al acestei indemnizaţii, apare cu evidenţă că în litigiul dedus judecăţii nu pot fi înlăturate prevederile art. 13 alin. 1 lit. a din O.U.G. 27/2006 (care impun cuantumul de 2% din indemnizaţia de încadrare brută lunară), faţă de calitatea de judecător a intimatei [...], detaşată pe întreaga perioadă de referinţă (10.04.2016 - 6.06.2016) la Biroul electoral nr. 20 [...].

Conform art. 121 alin. 2 din Legea 115/2015 privind alegerile locale, membrii birourilor locale se consideră detaşaţi în perioada în care îşi desfăşoară activitatea la birourile electorale. Aceasta înseamnă că operează instituţia detaşării de drept, respectiv ope legis, direct în virtutea prevederilor legale mai sus evocate, fără a fi necesară vreo altă dovadă în ceea ce priveşte durata efectivă a perioadei detaşării, care în speţă a fost contestată de apelantă, ce a susţinut că intimata nu ar fi locuit şi nu ar fi fost detaşată în localitate.

Apărările apelantei UAT [...], în sensul că intimata nu ar fi fost detaşată în localitate, contravin prevederilor art. 121 alin. 2 din Legea 115/2015, fiind evident că, din punct de vedere juridic, biroul electoral îşi desfăşoară activitatea de la momentul înfiinţării sale prin actul de numire al organelor de conducere până la finalizarea procesului electoral prin întocmirea şi predarea proceselor-verbale de centralizare şi constatare a rezultatului alegerilor, iar funcţia de preşedinte este indisolubil legată de activitatea biroului.

Tribunalul a arătat că şi dacă prima instanţă s-a raportat în mod greşit la dispoziţiile unui act normativ abrogat (Legea alegerilor locale nr. 67/2004), această eroare nu produce efecte în cadrul raţionamentului juridic, întrucât noul act normativ (Legea 115/2015) a menţinut în conţinutul său textul abrogat al art. 120 alin.2 din Legea 67/2004, pe care l-a preluat integral în art. 121 alin. 2 din Legea 115/2015.

În sprijinul interpretării de mai sus stă şi principiul ierarhiei actelor normative, în raport de care aplicabilitatea unei norme juridice dintr-un act normativ cu caracter primar (art. 13 alin.1 lit. a din O.U.G. nr.27/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor şi altor categorii de personal din sistemul justiţiei) nu poate fi înlăturată sau lipsită de conţinut juridic printr-un act normativ cu caracter secundar (H.G. nr.1860/2006 privind drepturile şi obligaţiile personalului autorităţilor şi instituţiilor publice pe perioada delegării şi detaşării în altă localitate), o hotărâre de Guvern (H.G.) neputând fi interpretată în sensul neaplicării unei ordonanţe / ordonanţe de urgenţă a aceluiaşi Guvern (O.G. / O.U.G.).

În alte cuvinte, scopul oricărei H.G. constă în aplicarea şi organizarea executării unei legi, O.G. sau O.U.G. (acte normative care au putere de lege, în virtutea principiului delegării legislative), fără a fi permisă înlăturarea de la aplicare a unei O.U.G. în vigoare.

Or, în speţă, apelanta a susţinut că remunerarea unui magistrat ca membru al biroului electoral se reglementează prin H.G. nr. 53/2016, iar nu prin O.U.G. nr. 27/2006, ceea ce contravine regulilor mai sus enunţate, întrucât este evident că O.U.G. nr. 27/2006 are ca obiect salarizarea magistraţilor în situaţia detaşării sau delegării la orice instituţie, iar nu "în cadrul meseriei de magistrat", cum a susţinut apelanta, fără temei juridic.

În ceea ce priveşte apărările apelantei asupra modalităţii de decontare a călătoriilor dus-întors efectuate de intimată, aceste pretenţii nu au constituit obiectul dosarului, iar tribunalul nu s-a pronunţat asupra a ceea ce nu s-a cerut la prima instanţă, susţinerile apelantei fiind găsite pe acest aspect ca neavând vreo relevanţă concretă.

Recursul. Motive de nelegalitate.

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs UAT [...], jud. Tulcea, care a susţinut că instanţa de apel a pronunţat o hotărâre nelegală, solicitându-se respingerea acţiunii.

S-a arătat că reclamanta [...] nu a stat în localitatea [...] şi nici nu a fost detaşată, că aceasta nu poate face dovada că a fost prezentă zilnic la Biroul Electoral de Circumscripţie nr. 20 [...], deşi a îndeplinit funcţia de preşedinte al acestuia. Nu există o evidenţă clară a numărului de zile în care şi-a desfăşurat activitatea în cadrul biroului electoral, respectiv, pentru cele 58 de zile evocate.

Recurentul a mai arătat că intimata reclamantă şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile O.U.G. nr. 27/2006, deşi cererea de decontare a cheltuielilor de transport şi diurna sunt pretinse în conformitate cu H.G. 53/2016.

O.U.G. nr. 27/2006 prevede că se vor deconta doar 4 drumuri, dus-întors, într-o lună, iar intimata a solicitat decontarea tuturor drumurilor, conform H.G. 53/2016.

Recurenta a arătat că intimata a încasat diurna de 85 lei, precum şi suma de 870 lei reprezentând contravaloare carburant pentru naveta zilnică. O.U.G. nr. 27/2006 se referă la grilele de salarizare ale magistraţilor şi la detaşarea acestora în cadrul ,,meseriei de magistrat’’. Alegerea unui magistrat ca şi membru al Biroului de Circumscripţie şi remunerarea acestuia se reglementează de către legiuitor prin Hotărârea de Guvern nr. 115/2015.

Recursul a fost iniţial înregistrat pe rolul ICCJ – Secţia a II-a civilă care, însă, prin decizia 2956/19.06.2018, a dispus declinarea competenţei materiale de soluţionare a căii de atac în favoarea Curţii de Apel Constanţa.

Aspectele referitoare la admisibilitatea căii de atac, cât şi a celor vizând promovarea ei în termen, au fost dezlegate la termenul din 30.01.2019.

Analiza în legalitate. Considerentele instanţei de recurs.

Conform art. 488 alin. 1 cod proc. civilă, casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru motive de nelegalitate, unul dintre aceste cazuri fiind cel reglementat prin pct. 8: ,,când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material’’.

Pentru a fi evaluată, în controlul de legalitate, modalitatea în care instanţele devolutive s-au raportat corect la temeiurile în drept incidente în speţă, trebuie menţionat în prealabil faptul că prezenta cerere de chemare în judecată a vizat solicitarea formulată de către un judecător, desemnat prin tragere a sorţi ca preşedinte al unui birou electoral de circumscripţie în luna aprilie 2016, de obligare a Unităţii Administrativ Teritoriale în cadrul căreia a fost constituită circumscripţia electorală, la plata sumei reprezentând 2% pe zi din indemnizaţia de încadrare brută lunară de care beneficia ca magistrat, cu titlu de indemnizaţie de delegare în funcţia de preşedinte al biroului electoral de circumscripţie.

Dispoziţii legale incidente:

Art. 13 alin. 1 lit. a din O.U.G. nr. 27/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor şi altor categorii de personal din sistemul justiţiei, cu modificările şi completările ulterioare, în forma existentă la data desemnării ca preşedinte al biroului electoral: Judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora şi magistraţii-asistenţi, care sunt detaşaţi sau delegaţi în altă localitate decât cea de domiciliu, beneficiază, pe toată durata delegării sau detaşării, de următoarele drepturi:

a)diurnă în cuantum de 2% din indemnizaţia de încadrare brută lunară, dar nu mai puţin decât cuantumul prevăzut pentru personalul din unităţile bugetare;

Art. 121 alin. 2 din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali: Membrii birourilor electorale, statisticienii şi personalul tehnic auxiliar, care au calitatea de angajat cu contract de muncă sau sunt numiţi într-o funcţie publică, se consideră detaşaţi, pe perioada cât îşi desfăşoară activitatea, la birourile electorale.

Art. 2 alin. 2 din H.G. nr. 53/2016 privind stabilirea cheltuielilor necesare pregătirii şi desfăşurării în bune condiţii a alegerilor locale din anul 2016: Preşedintele Biroului Electoral Central, preşedinţii birourilor electorale de circumscripţie, locţiitorii acestora, membrii Biroului Electoral Central şi membrii birourilor electorale de circumscripţie primesc o indemnizaţie de 85 lei pentru fiecare zi de activitate.

Instanţa de recurs constată, sub un prim aspect, că definirea sumei de 9.965,56 lei, rezultată prin aplicarea procentului de 2 asupra indemnizaţiei de încadrare brută lunară stabilită pentru funcţia de judecător pentru perioada aprilie – iunie 2016, ca indemnizaţie de detaşare datorată de UAT [...], în considerarea dispoziţiilor art. 13 alin. 1 lit. a din O.U.G. nr. 27/2006, ignoră dispoziţiile explicite ale art. 116 alin. 1 din Legea nr. 115/2015, potrivit cărora ,,Sumele necesare acoperirii cheltuielilor efectuate de către instituţiile prefectului pentru confecţionarea ştampilelor birourilor electorale de circumscripţie şi a ştampilelor de control ale secţiilor de votare, imprimarea buletinelor de vot, transportul, ambalarea şi distribuirea materialelor, documentelor şi a tipizatelor prevăzute de lege pentru desfăşurarea procesului electoral, precum şi plata indemnizaţiilor membrilor birourilor electorale ale secţiilor de votare, ale birourilor electorale, plata personalului tehnic auxiliar al acestor birouri şi a operatorilor de calculator din secţiile de votare se asigură din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Afacerilor Interne, pentru instituţiile prefectului.’’

Sub un al doilea aspect, dezlegarea dată de către instanţele devolutive a pornit de la o premisă eronată, anume că în ierarhia actelor normative o ordonanţă de urgenţă este ,,mai bine plasată’’ decât o hotărâre de guvern, care este un act normativ cu caracter secundar.

 În realitate, evaluarea comparativă urma să pornească de la domeniul de reglementare care a generat adoptarea celor două acte, iar în această analiză era evident că H.G. nr. 53/2016 fusese aprobată în considerarea dispoziţiilor art. 126 alin. 1 din Legea nr. 115/2015, pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

Legea nr. 115/2015 este o lege organică în sensul dat de art. 73 alin. 3 lit. a din Constituţie pentru că vizează sistemul electoral (dispoziţiile sale finale relevând de altfel incidenţa art. 76 alin. 1 din Constituţie).

O.U.G. nr. 27/2006 a fost adoptată în procedura de delegare legislativă consacrată de art. 115 din Constituţie, într-un domeniu destinat doar legilor ordinare, astfel cum a fost de altfel şi Legea nr. 45/2007 care a aprobat-o, dar şi Legea cadru nr. 330/2009, care a abrogat cea mai mare parte a dispoziţiilor ordonanţei. Intră în sfera legilor organice doar actele normative vizând organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public, nu şi cele vizând salarizarea personalului din sistemul judiciar (Legea nr. 45/2007 de aprobare a ordonanţei de urgenţă din 2006 având de altfel menţiunea finală a adoptării ei în condiţiile art. 76 alin. 2 din Constituţie).

Această disociere este deosebit de relevantă, întrucât sumele alocate pentru plata drepturilor decurgând din îndeplinirea atribuţiilor specifice ca membru al biroului electoral de circumscripţie nu au natura unora salariale/ de natură salarială, ci reprezintă alocaţii bugetare în considerarea îndeplinirii acestor sarcini legale, în organizarea şi buna desfăşurare a sistemului electoral. Ele sunt predefinite prin actele normative edictate în considerarea procesului electoral în curs, în acord cu dispoziţiile art. 126 alin. 1 din Legea nr. 115/2015, după care aceste sume sunt alocate în teritoriu şi plătite conform art. 116 şi urm. din aceeaşi lege.

Trimiterea la statuarea Curţii Constituţionale, dispusă prin decizia nr. 53/12.02.2004, publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 240/18.03.2004, pare a fi în acest context neavenită, întrucât forul constituţional nu a rezolvat – fie şi în raport cu vechea legislaţie în domeniul electoral – o chestiune cu relevanţă în speţă. Decizia menţionată a înlăturat critica de neconformitate cu legea fundamentală faţă de dispoziţiile art. 55 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, care prevedeau că ,,Organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri li se aplică în mod corespunzător prevederile prezentei legi, cu excepţia art. 6, art. 10 lit. e), art. 12 alin. (1), art. 18, 19, 27, art. 46 alin. (1) lit. e) şi f), art. 47, 48 şi 53." Ori, aceste norme nu îşi găsesc aplicarea în cauză, dezlegarea nerezolvând nici într-o manieră directă, nici incidental, vreuna din aspectele supuse judecăţii în cauza pendinte.

Este indubitabil faptul că, faţă de prevederile exprese ale art. 121 alin. 2 din Legea 115/2015, membrii birourilor electorale se consideră detaşaţi, cât priveşte desfăşurarea activităţii în cadrul acestor birouri, pe durata alegerilor.

Împrejurarea că oricare dintre membri biroului electoral are acest statut, de ,,asimilat personalului detaşat’’ în cadrul biroului pe durata alegerilor, reprezintă o definire de către legiuitor, prin legea organică, a raporturilor juridice prevalente stabilite în acest context, faţă de cele anterioare avute de către cel desemnat ca membru în biroul electoral. Cu alte cuvinte, dată fiind importanţa organizării alegerilor la nivel naţional, a atribuţiilor deţinute de cei desemnaţi în compunerea birourilor, dată fiind modificarea temporară a nivelului de subordonare (biroul electoral de circumscripţie faţă de biroul electoral judeţean, obligativitatea respectării la nivel naţional a hotărârilor Biroului Electoral Central), legiuitorul a considerat necesar să clarifice faptul că membrii acestor birouri îşi desfăşoară activitatea sub stricta coordonare a BEC şi cu respectarea legii electorale, fără a avea vreo relevanţă calitatea deţinută ori raporturile de muncă/ de serviciu derulate anterior acestei desemnări.

Sintagma ,,se consideră detaşaţi’’ este în mod clar diferită de cea ,,sunt detaşaţi’’ şi ea semnifică faptul că pe durata alegerilor şi îndeplinirii acestor atribuţii, membrii birourilor electorale nu mai pot fi angrenaţi în sarcinile de serviciu uzuale date de către angajator (în cazul particular al judecătorilor, în activitatea curentă de judecată), scopul desemnării lor în aceste organisme fiind să vegheze la buna desfăşurare a alegerilor şi să asigure respectarea legii electorale.

Distinct însă de această calificare a poziţiei celui desemnat în raporturile cu angajatorul său (înţeles în sens larg), după desemnarea prin tragere la sorţi în biroul electoral, chestiunea drepturilor băneşti la care este îndreptăţit acesta pe durata îndeplinirii acestor sarcini este una tranşată de legea organică, neavând nici o relevanţă sistemul de salarizare avut anterior de cel astfel desemnat.

Fiind vorba despre fonduri publice, acordate în considerarea cheltuielilor estimate pentru procesul electiv (cheltuieli materiale şi cheltuieli de personal), Legea nr. 115/2015 a stabilit evaluarea şi determinarea lor prin hotărâre de guvern, aceste sume fiind alocate de la buget şi plătite strict în concordanţă cu bugetele stabilite. Este motivul pentru care pentru alegerile locale organizate în anul 2016, prin H.G. nr. 53/2016 s-au aprobat bugetul şi cheltuielile necesare pentru pregătirea, organizarea şi desfăşurarea lor, s-a stabilit care este cuantumul indemnizaţiei zilnice cuvenite Preşedintelui Biroului Electoral Central, preşedinţilor birourilor electorale de circumscripţie, locţiitorilor acestora, membrilor Biroului Electoral Central şi membrilor birourilor electorale de circumscripţie, membrilor birourilor electorale ale secţiilor de votare; care este fondul maxim al indemnizaţiei stabilite pentru personalul tehnic auxiliar şi statisticieni; care este modul în care se repartizează aceste cheltuieli şi cum sunt suportate de instituţiile implicate; modalitatea de decontare către beneficiari.

Astfel fiind, împrejurarea că intimata reclamantă a fost desemnată prin tragere la sorţi ca membru al biroului electoral de circumscripţie (preşedinte al acestui birou), din poziţia deţinută, de judecător în cadrul Tribunalului Tulcea, nu avea nici o relevanţă în raport cu drepturile cuvenite pentru activitatea ce urma a fi derulată conform Legii nr. 115/2015, acestea neputând fi raportate la drepturile de natură salarială la care era în continuare îndreptăţită, conform legii speciale de salarizare. Textul art. 12 din O.U.G. nr. 27/2006 prevedea, de altfel că: ,,Pe perioada delegării şi a detaşării, judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora şi magistraţii-asistenţi beneficiază de toate drepturile prevăzute de lege pentru funcţia în care sunt delegaţi sau detaşaţi. Dacă indemnizaţia şi celelalte drepturi salariale prevăzute pentru funcţia în care sunt delegaţi sau detaşaţi sunt mai mici, aceştia îşi păstrează indemnizaţia de încadrare brută lunară şi celelalte drepturi băneşti.’’

Rezumând, instanţa de recurs constată că instanţele devolutive au interpretat şi aplicat greşit legea, dând prevalenţă dispoziţiilor art. 13 din O.U.G. nr. 27/2006 în raport cu dispoziţiile H.G. nr. 53/2016, emise în aplicarea Legii nr. 115/2015, stabilind fără temei că o unitate administrativ teritorială ar avea obligaţii pecuniare directe faţă de membrii biroului electoral constituit pe teritoriul său administrativ, iar pe de altă parte că un judecător desemnat ca membru al biroului electoral ar avea beneficiul de 2% din indemnizaţia lunară de încadrare, alături de indemnizaţia conferită conform legii electorale, doar prin asimilarea legală, temporară, a statutului de detaşat în cadrul respectivului birou electoral cu cel de drept comun, al detaşării intervenite în domeniul raporturilor de muncă.

Pentru toate aceste considerente, constatând că în raport de dispoziţiile art. 488 pct. 8 cod proc. civilă soluţia la care s-au oprit instanţele devolutive este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, se va admite recursul formulat de recurenta pârâtă UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ [...], prin Primar şi se va casa decizia recurată, în sensul că se va admite apelul şi se va schimba sentinţa apelată, cu consecinţa respingerii acţiunii reclamantei ca fiind neîntemeiată.

Domenii speta

Spete similare