Recurs. Refuzul de acordare a unui aviz pozitiv poate face obiect al acțiunii în contencios administrativ

DREPT ADMINISTRATIV

Recurs. Refuzul de acordare a unui aviz pozitiv poate face obiect al acțiunii în contencios administrativ

- art. 1, art. 2 lit. c) și c1) și art. 8 din Legea nr. 554/2004

Prin emiterea avizului de oportunitate nefavorabil s-a încheiat procedura declanșată de recurent în vederea obținerii unui plan urbanistic zonal și, ulterior, a unei autorizații de construire pentru realizarea unei spălătorii auto cu autoservire, actul atacat fiind astfel o manifestare de voință a administrației prin care i se impune în realitate recurentului o interdicție de construire a unui astfel de obiectiv.

Efectele juridice pe care le produce avizul capătă o semnificație de sine stătătoare, conferindu-i acestuia caracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiției legale cuprinse în legea contenciosului administrativ.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 365 din 27 mai 2022

Prin Sentința nr. (...) din 16.12.2021, Tribunalul (...) a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârât.

A respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul (R), în contradictoriu cu pârâtul Municipiul (M) prin Primar, ca inadmisibilă.

A respins cheltuielile de judecată solicitate de reclamant, ca fiind neîntemeiate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs (R), solicitând admiterea recursului, în temeiul prevederilor art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, în principal, casarea sentinței civile recurate, și în urma rejudecării fondului cauzei, respingerea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, cu urmarea trimiterii cauzei spre rejudecare la Tribunalul (...) pentru a se pronunța cu privire la fondul cauzei, iar, în subsidiar, casarea sentinței civile recurate, iar în urma respingerii excepției inadmisibilității cererii introductive de instanță, reținerea cauzei spre rejudecare și, prin urmare, admiterea acțiunii introductive de instanță și, pe cale de consecință, anularea avizului de oportunitate nefavorabil nr. (...)/29 mai 2020 pentru elaborarea Planului Urbanistic Zonal – Spălătorie auto cu autoservire, ca fiind nelegal și netemeinic, precum și anularea răspunsului nr. (...)/18 ianuarie 2021 prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată, cu cheltuieli de judecată.

În motivare, recurentul a arătat că raportarea raționamentului judecătorului primei instanțe, în mod particular, la considerentele Deciziei nr. 1923/06.04.2012, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție și care, în cazul de față, nu este obligatorie deoarece nu a fost pronunțată în materia dezlegării unor chestiuni de drept, ci, dimpotrivă este o simplă soluție pronunțată într-o cauză și care nu constituie izvor de drept, echivalează cu o nejudecare a cauzei.

A susținut recurentul, în esență, că, atât timp cât judecătorul primei instanțe nu a făcut o minimală analiză a argumentelor pe care le-a invocat, nu se poate concluziona că acesta le-a avut măcar în vedere și, prin urmare, așa stând lucrurile, hotărârea judecătorească este lovită de nulitate absolută.

În ceea ce privește caracterul de act administrativ al avizului nefavorabil atacat, recurentul a considerat că este lipsit de orice echivoc, faptul că acesta constituie un veritabil act administrativ în înțelesul și accepțiunea art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ, deoarece este un act unilateral – emis de pârât, are caracter individual – se referă la o situație specifică - și dă naștere și, respectiv, modifică raporturi juridice – prin punerea sa în imposibilitatea de a obține elaborarea Planului Urbanistic Zonal – Spălătorie auto cu autoservire.

Conform susținerilor recurentului, în lipsa unui aviz favorabil în vederea elaborării P.U.Z.-ului, toate celelalte demersuri ale sale sunt paralizate, practic nu mai are nicio posibilitate pentru realizarea investiției dorite, ceea ce semnifică, în plan juridic, o stingere a unui raport juridic de drept administrativ.

În opinia recurentului, acest aviz produce efecte juridice de sine stătătoare deoarece, în lipsa lui, este blocată întreaga procedură demarată în vederea obținerii Planului Urbanistic Zonal pentru realizarea obiectivului antereferit este blocată, aspect care rezultă inclusiv din răspunsul pe care pârâtul l-a formulat la cererea nr. (...)/24.02.2021.

A învederat instanței recurentul că avizul de oportunitate nefavorabil atacat are caracter obligatoriu, adică în lipsa lui este amputată întreaga procedură de obținere a unui Plan Urbanistic Zonal pentru obiectivul dorit și chiar și în ipoteza nerecunoașterii avizului de oportunitate nefavorabil ca act administrativ veritabil și numai ca operațiune administrativă, în cazul în care acesta prezintă serioase vicii de nelegalitate, ar trebui să se recunoască particularului care se consideră lezat prin acesta, dreptul de a formula acțiune în contencios administrativ.

În drept, recurentul nu și-a motivat recursul.

Prin întâmpinare, intimatul Municipiul (M) prin Primar a solicitat, în principal, respingerea recursului și menținerea ca temeinică și legală a sentinței atacate, iar în subsidiar, în cazul admiterii recursului cu consecința casării, cu ocazia rejudecării cauzei, admiterea excepției inadmisibilității cererii și, prin urmare, respingerea acțiunii.

În motivare, intimatul a susținut, în esență, că instanța de fond a procedat corect cu ocazia motivării admiterii excepției inadmisibilității cererii.

Referitor la susținerile recurentului cu privire la caracterul de act administrativ al avizului nefavorabil atacat, intimatul a arătat că acestea sunt greșite.

Conform susținerilor intimatului, avizul nu produce efecte juridice, deci nu modifică de sine stătător realitatea juridică existentă, el contribuind doar la întărirea caracterului legal al actului administrativ.

A arătat intimatul, în esență, că avizul, indiferent că are caracter consultativ, facultativ sau conform, nu este un act administrativ, ci o operațiune procedurală anterioară emiterii actului care nu produce efecte juridice de sine stătătoare, fiind, ci are un caracter premergător și doar fundamentează manifestarea de voință a organului de autoritate publică emitent.

În opinia intimatului, actul a cărui anulare se cere având natura juridică a unui aviz, nu poate fi calificat ca act administrativ deoarece nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice de drept administrativ, acesta reprezentând o operațiune administrativă prealabilă emiterii actului administrativ care este P.U.Z.-ul în cazul de față.

Având în vedere că reclamantul solicită doar anularea unui aviz și ținând seama că respectivul aviz nu are natura juridică a unui act administrativ, intimatul a considerat că acțiunea este inadmisibilă, nefiind întrunite cerințele prevăzute de art. 1, 8 și 18 din Legea 554/2004. 

În drept, intimatul a invocat art. 205 Cod procedură civilă.

Analizând recursul, instanța a constatat următoarele:

Prin Avizul de oportunitate nefavorabil nr. (...)/29.05.2020 (fila 16 dosar fond) s-a respins elaborarea PUZ – spălătorie auto cu autoservire întrucât petentul a dezmembrat terenul pentru a fi vecin de parcelă ceea ce nu se justifică și ținând seama de notificările vecinilor în cadrul dezbaterii publice.

Curtea a constatat că recurentul a invocat motive de nelegalitate vizând nemotivarea hotărârii recurate, acestea putând fi încadrate la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură civilă și critici de nelegalitate vizând greșita admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, aceste critici de nelegalitate putând fi încadrate la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă.

Instanța de control judiciar va proceda la analiza cu prioritate a criticilor de nelegalitate privind motivarea hotărârii judecătorești, care se încadrează la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură civilă, deoarece în cazul în care aceste critici ar fi găsite întemeiate ar fi de prisos analizarea motivelor de nelegalitate care se încadrează la art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă.

În ceea ce privește criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură civilă, Curtea a avut în vedere că potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură civilă, hotărârea atacată este nelegală dacă nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai străine de natura cauzei.

Art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedură civilă, prevede obligația pentru instanță de a indica în considerentele hotărârii, obiectul cererii, susținerile părților, pe scurt expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția arătându-se motivele pentru care s-au admis cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură civilă vizează nu numai ipoteza în care lipsesc considerentele hotărârii, ci și când acestea sunt contradictorii sau nu au legătură cu cauza, deoarece și această situație poate fi calificată ca nemotivare a hotărârii, motivul de recurs vizând atât lipsa motivării cât și motivarea inexactă sau contradictorie.

Motivarea reprezintă un element esențial al unei hotărâri judecătorești, iar lipsa acesteia atrage nelegalitatea ei, scopul motivării fiind acela de a fundamenta și explica măsurile adoptate de instanță în cadrul dispozitivului.

Articolul 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului garantează părților dreptul la un proces echitabil care presupune, printre altele, și obligația instanțelor de a-și motiva hotărârile. O motivare corespunzătoare presupune că instanța poate să nu răspundă tuturor susținerilor părților însă este imperativ necesar ca susținerile esențiale ale acestora să fie analizate și să se indice în hotărârea judecătorească motivele pentru care instanța le-a apreciat ca fiind întemeiate sau neîntemeiate (cauza Albert contra României).

Transpunând aceste principii în speță, instanța de recurs a constatat că nu se poate reține nemotivarea hotărârii judecătorești prin faptul că instanța de fond a făcut trimitere și și-a însușit raționamentul juridic expus într-o hotărâre a instanței supreme.

Curtea a constatat că un astfel de procedeu nu este interzis de lege, în măsura în care situația juridică este identică iar raționamentul preluat răspunde motivelor esențiale invocate de parte.

În speță, instanța de control judiciar a constatat că din lecturarea considerentelor hotărârii atacate cu recurs rezultă care au fost motivele avute în vedere de către prima instanță pentru a pronunța soluția de admitere a excepției inadmisibilității, respectiv natura juridică a avizului atacat, prima instanță stabilind că acesta nu este un act administrativ.

Curtea a constatat că raționamentul logico-juridic regăsit în considerentele sentinței recurate poate fi identificat și supus cenzurii în calea de atac iar prima instanță s-a pronunțat motivat asupra problemei juridice esențiale pentru soluționarea excepției inadmisibilității, astfel că nu se poate reține caracterul nemotivat al hotărârii recurate.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar a constatat că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură civilă.

Referitor la criticile de nelegalitate privind greșita aplicare a normelor de drept material în materia naturii juridice a avizului de oportunitate nefavorabil pentru elaborarea PUZ, care pot fi încadrate la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, Curtea a avut în vedere că potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 prin act administrativ se înțelege ”actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Din interpretarea acestei definiții legale oferite de legiuitor rezultă că pe lângă caracteristicile de a fi emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, o cerință esențială care determină natura juridică a actelor emanate de la administrație ca fiind acte administrative este aceea ca prin acestea să se nască, să se modifice sau să se stingă raporturi juridice.

Așadar, importantă nu este denumirea concretă a actului administrativ, ci conținutul concret al manifestării de voință a administrației, respectiv aptitudinea acesteia de a da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice.

În speță, instanța de control judiciar a constatat că prin emiterea avizului de oportunitate nefavorabil atacat s-a încheiat practic procedura declanșată de recurent în vederea obținerii unui plan urbanistic zonal și ulterior, a unei autorizații de construire în vederea realizării unei spălătorii auto cu autoservire, actul atacat fiind o manifestare de voință a administrației prin care i se impune în realitate recurentului o interdicție de construire a unui astfel de obiectiv.

Or, în materia actelor administrației prin care se consacră o interdicție de a construi, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii a pronunțat Decizia nr. 25/2017 prin care a reținut următoarele: „48. Când însă prin conținutul său concret, prin interdicția de construire sau prin limitările pe care le conține, certificatul de urbanism nu mai este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, efectele juridice pe care le produce capătă o semnificație de sine stătătoare, conferind certificatului de urbanism caracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiției legale citate mai sus. Nu mai este vorba de o simplă etapă în procesul decizional, cum se întâmplă în cazul actelor preparatorii, ci de un act care pune capăt acestui proces, eventuala vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale petentului avându-și izvorul tocmai în respectivul certificat de urbanism.

 49. În consecință, dată fiind natura juridică de act administrativ pe care o dobândește certificatul de urbanism care, datorită interdicțiilor sau limitărilor pe care le conține, nu mai este susceptibil să fie urmat de emiterea unei autorizații de construire, acțiunea în anulare formulată în mod exclusiv împotriva acestui act este admisibilă. (…).

 55. Din perspectiva acestor argumente, se reține natura juridică de act administrativ a certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări, fiind posibilă, în consecință, exercitarea, de către instanța de contencios administrativ competentă, a controlului de legalitate a acestui act”.

Curtea a constatat că aceste considerente, deși privesc situația unui alt act juridic, respectiv a certificatului de urbanism, sunt aplicabile, mutatis mutandis, și în situația din speță în ceea ce privește regimul juridic al avizului de oportunitate nefavorabil atacat.

Astfel, instanța de control judiciar a avut în vedere că prin refuzul de acordare a unui aviz pozitiv, avizul atacat nu mai este susceptibil de a fi urmat de emiterea unui PUZ sau a unei autorizații de construire, nemaifiind vorba despre o simplă etapă în procesul decizional ci de un veritabil act care pune capăt acestui proces, așa cum de altfel și intimatul a recunoscut prin adresa nr. (...)/23.03.2021 (fila 38) în care a arătat că având în vedere conținutul avizului documentația a fost respinsă sub forma prezentată, inițierea unei noi investiții putând fi făcută doar cu reluarea întregii proceduri, pe baza unui certificat nou de urbanism, cu o altă soluție pentru obiectivul de investiție dorit.

Or, având în vedere că avizul atacat pune practic capăt unei proceduri administrative și conține o veritabilă interdicție de a construi obiectivul de investiție dorit de recurent, efectele juridice pe care le produce avizul capătă o semnificație de sine stătătoare, conferindu-i acestuia caracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiției legale cuprinse în legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, tribunalul a admis în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii stabilind în mod nelegal că avizul de oportunitate nefavorabil nu este apt de a produce efecte juridice, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă.

Procedând în acest mod, instanța nu a analizat fondul cauzei nepronunțându-se asupra legalității și temeiniciei actului administrativ atacat fiind astfel incidente dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 498 alin. (2) teza I Cod procedură civilă cu consecința casării sentinței atacate cu trimitere spre rejudecare la aceeași instanță.

În rejudecare, instanța de fond va ține seama de considerentele prezentei decizii urmând a administra orice probă legală și de natură a duce la soluționarea cauzei.

Cheltuielile de judecată vor fi avute în vedere cu ocazia rejudecării.

(Decizie redactată de judecător Alin VĂSONAN și rezumată de judecător Claudia Carmen ORBAN)

Domenii speta

Spete similare