Acţiune in răspundere delictuală. Obligativitatea persoanei prejudiciate prin plata nedatorată de a utiliza acţiunea pe care legea (sau contractul) o pune la dispoziţia acestuia

 Subsidiaritatea acţiunii în restituire este condiţie distinctă doar a îmbogăţirii fără justă cauză (unul dintre faptele juridice licite ca izvor de obligaţii), când cel prejudiciat are deschisă o altă cale pentru recuperarea pagubei, acest mijloc pus la dispoziţia păgubitului împiedicând utilizarea actio de in rem.

Totuşi, deşi caracterul subsidiar al unei acțiuni patrimoniale întemeiate pe faptul juridic licit este stipulat expres doar în materia îmbogățirii fără justă cauză (art. 1.348 Cod civil), pentru identitate de raţiune, trebuie admis că nici în materia plății nedatorate o acțiune în repetițiune nu poate fi admisibilă, dacă reclamantul avea la îndemână o acțiune contractuală, adică o acțiune care derivă dintr-un contract (ex contractu) sau o acțiune în temeiul legii.

Drept urmare, ori de câte ori cel prejudiciat prin plata nedatorată are dreptul la o altă acțiune pentru a obține restituirea a ceea ce nu era debit, acesta este obligat să utilizeze acțiunea pe care legea (sau contractul) o pune la dispoziția acestuia, acțiunea în repetițiune fiind inadmisibilă.

Decizia nr. 8/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Art. 30 din Legea nr. 50/1991

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanţa la data de 26.11.2018, reclamantul Municipiul Constanţa, prin Primar, l-a chemat în judecată pe pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcţii pentru ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, în temeiul art. 1341 Cod civil, să se dispună obligarea acestuia la plata sumei de 17303,18 lei reprezentând plată nedatorată, cu cheltuieli de judecată.

În motivare, reclamantul a arătat că în urma verificărilor efectuate de Curtea de Conturi, în cursul anului 2015, a fost emisă Decizia nr. 33/07.08.2015, prin care s-a dispus luarea de măsuri în vederea recuperării sumelor virate către pârât în mod eronat, cu titlu de taxă ISC, în cuantum total de 17303,18 lei; prin Sentinţa civilă nr. 1579/16.11.2016, pronunţată de Tribunalul Constanţa, în dosarul nr. .../118/2016, definitivă prin decizia civilă nr. 1312/CA din 13.12.2017, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, instanţa a reţinut că reclamantul nu datora taxă către pârâtul din prezenta cauză.

Reclamantul a mai învederat că, prin adresa nr. 177099/17.10.2018, pârâtul a fost notificat în vederea achitării debitului în cuantum de 17303,18 lei, dar această notificare a rămas fără rezultat, în sensul că debitul nu a fost achitat.

Prin sentinţa civilă nr. 3182/20.03.2019, Judecătoria Constanţa a admis cererea şi a fost obligat pârâtul să achite reclamantului suma de 17.303,18 lei reprezentând plată nedatorată; a fost obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 1.250 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a hotărî în acest fel, prima instanţă a reţinut că Municipiul Constanţa a achitat cu titlu de taxă I.S.C., în cursul anului 2014, suma de 17303,18 lei, iar în considerentele Sentinţei civile nr. 1579/16.11.2016, pronunţată de Tribunalul Constanţa, în dosarul nr. .../118/2016, definitivă prin Decizia civilă nr. 1312/CA din 13.12.2017, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, s-a reţinut, cu putere de lucru judecat, că sumele achitate de Municipiul Constanţa în contul Inspectoratul de Stat în Construcţii, cu titlu de taxă ISC, nu erau datorate; de asemenea, s-a reţinut că cele trei condiţii necesare a fi îndeplinite pentru nașterea unui raport juridic conform art. 1341 Cod civil, (respectiv: prestația să fi fost făcută cu titlu de plată, plata să fi fost făcută din eroare și debitul să nu existe în realitate) există în cauză.

Împotriva acestei sentinţe, a declarat apel pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcţii, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pretinzând că reclamanta nu avea la îndemâna o acțiune in restituirea plății nedatorate întemeiate pe art. 1341 Cod civil astfel ca acțiunea este inadmisibila.

În motivarea căii de atac, s-a arătat că, potrivit art. 30 din Legea nr. 50/1991 si art. 40 (în numerotarea anterioara republicării) din Legea nr. 10/1995 cotele de 0,1% si 0,7% sunt creanțe fiscale, iar punctului nr. 2 din Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 528/2015 (in vigoare la momentul la care Curtea de Conturi a considerat că reclamanta intimata a efectuat o plata in plus fata de dispozițiile legate) pentru aprobarea Procedurii de restituire a sumelor reprezentând taxe sau alte venituri ale bugetului de stat, plătite in plus sau necuvenit şi pentru care nu exista obligația de declarare, pentru restituirea sumelor prevăzute la pct. 1, solicitanții vor depune la autoritatea sau instituția publică ce nu a realizat prestația solicitată ori la care au efectuat o plată in plus față de  obligația legală, cu o cerere de restituire a sumelor prelate in plus sau necuvenit, pentru care nu exista obligația de declarare; ulterior primirii cererii de restituire, instituția sau autoritatea publică sesizata o transmite Trezoreriei Statului care efectuează plata sumei achitate necuvenit.

Într-un alt motiv de critică a sentinţei apelate s-a mai arătat că acţiunea este, în egală măsură, nefondată,  intimata datorând cotele de 0,1% şi 0,7% în temeiul prevederilor art.30 din Legea nr. 50/1991 şi art. 40 din Legea nr. 10/1995, excepțiile de la plata cotei de 0,1% sunt prevăzute in mod expres la art. 30 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, iar excepțiile de la plata cotei de 0,7% sunt, în mod expres, prevăzute la art. 40 alin. (1) din Legea nr. 10/1995, însă intimata nu se află in niciuna dintre situațiile de excepție reglementate de legiuitor.

Prin decizia civilă nr. 1679/16.10.2019, Tribunalul Constanţa a admis apelul şi, schimbând  în tot sentinţa civilă apelată, a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această soluţie, tribunalul a reţinut că reclamanta nu are posibilitatea de a obţine valorificarea pretenţiei sale pe calea dreptului comun, câtă vreme natura creanţei ce se solicită a fi recuperată pe această cale este una fiscală.

Instanţa de apel a mai observat că prin decizia nr. 8/2018 a Înaltei Curți de Casație si Justiție pronunțată în procedura dezlegării unor chestiuni de drept, s-a statuat că obligația de plată a sumei echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor şi a lucrărilor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 10/1995 şi pentru care se emit, in condițiile legii, autorizații de construire este o obligație fiscală (pentru identitate de rațiune aceeași fiind soluția si in cazul obligației de plata a sumei echivalente cotei de 0,1% prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991).

În aceste condiţii, tribunalul a considerat că, pentru recuperarea sumelor încasate necuvenit, sume ce au natura juridică a unor creanţe fiscale, din moment ce există procedura specială conform Anexa 1, pct. nr. 2 din Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 528/2015, reclamanta nu avea deschisă calea dreptului comun, respectiv acţiunea în plata nedatorată.

Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, a declarat recurs reclamantul Municipiul Constanţa prin Primar, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie prin prisma prevederilor art. 488 pct. 6 şi pct. 8 C. pr. civ., solicitând casarea acesteia şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În motivarea căii extraordinare de atac, s-a arătat că, în mod greşit a reținut instanţa de apel că în cauză îşi produce efectele Decizia Î.C.C.J. nr. 8/2018, având în vedere că dreptul de creanţă al reclamantului se născuse anterior pronunţării deciziei civile amintite, respectiv din anul 2015, potrivit Deciziei nr. 33/07.08.2015 a Curţii de Conturi, rămasă definitivă din perspectiva acestei masuri prin Decizia civila nr. 1312/CA/13.32.2017, pronunţata de Curtea de Apel Constanta în dosarul civil nr. 123/118/2016.

Într-un alt motiv de critică a deciziei recurate s-a mai arătat că, în mod greşit instanţa de apel a apreciat că dispoziţiile Deciziei nr. 8/2018 a Î.C.C.J. se aplică şi  asupra cotei de 0,1%, în sensul că şi aceasta este o obligaţie fiscală, deşi în dispozitivul deciziei ICCJ se precizează expres doar că „obligaţia de plată a sumei echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi a lucrărilor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 10/1995 şi pentru care se emit, în condiţiile legii, autorizaţii de construire, este o obligaţie fiscală.”

Un alt argument în susţinerea căii de atac, a fost acela conform cu care Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 528 din 6 mai 2015 pentru aprobarea Procedurii de restituire a sumelor reprezentând taxe sau alte venituri ale bugetului de stat, plătite în plus sau necuvenit şi pentru cate nu exista obligaţia de declarare a intrat în vigoare la 14.05.2015 şi a fost abrogat de art. 1 din Ordinul nr. 1.476 din 16 februarie 2018 la data 27.02.2018, astfel că, faţă de momentul efectuării plăţilor, respectiv decembrie 2014, ordinul sus-amintit nu era în vigoare şi, de asemenea, că era abrogat anterior formulării şi înregistrării cererii de chemare în judecată, respectiv noiembrie 2018.

În fine, recurenta a învederat că instanţa de apel a făcut o greşită interpretare şi a dispoziţiilor art. 1341 cod civil, apreciind eronat asupra inaplicabilității acestuia faţă de faptul că s-a formulat o cerere de restituire căreia intimatul nu i-a răspuns, astfel că este îndeplinită cerinţa faptului juridic licit al plăţii nedatorate constând în inexistenta datoriei.

Intimatul a formulat note scrise prin care a solicitat să se constate nulitatea recursului şi, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii  deciziei civile nr. 1679/16.10.2019, pronunţate de Tribunalul Constanţa, ca temeinică şi legală.

În motivarea solicitării de constatare a nulității recursului s-a arătat că, în cuprinsul cererii de recurs nu sunt indicate motivele de casare pe care recurentul îşi recursul iar a motiva recursul înseamnă, pe de o parte, arătarea cazului de nelegalitate prin indicarea unuia dintre motivele prevăzute limitativ de art. 488 Cod proc. civ., iar, pe de altă parte, dezvoltarea acestuia, în sensul formulării unor critici concrete cu privire la judecata realizată de instanţa care a pronunţat hotărârea recurată, din perspectiva motivului de nelegalitate invocat.

Pe fond, intimatul solicită respingerea recursului ca nefundamentat, arătându-se prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 44/2019 s-a statuat, în cadrul unei proceduri prin care se poate stabili cu putere obligatorie o anumită interpretare a legii, că scutirea de la plata cotelor echivalente cu 0,1% şi respectiv 0,7% din valoarea lucrărilor executate (conform art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi art. 40 (în numerotarea anterioară republicării) din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii) intervine doar pentru lucrările amplasate pe terenuri expropriate şi nu reprezintă o retroactivitate a legii noi.

În apărare s-a mi precizat că hotărârea instanţei de apel este temeinică şi legală deoarece acţiunea chiar este inadmisibilă, în mod corect reţinându-se unei eventuale cereri de restituire îi erau aplicabile dispoziţiile Ordinului nr. 528/2015 (continuat prin Ordinul nr. 187/2018, în vigoare din 22.01.2018) deoarece nu are relevanţă momentul la care recurenta a achitat cele două cote, ci esenţial este să se determine care sunt normele de procedură în vigoare la momentul restituirii.

Analizând decizia recurată prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de recurent, curtea constată că recursul este neîntemeiat şi urmează a fi respins ca atare. 

Prealabil, cu privire la solicitarea de constatare a nulității recursului trebuie arătat că, deoarece motivele de recurs vizează exclusiv nelegalitatea, recursul fiind o cale de atac extraordinară, instanţa de recurs nu are dreptul de a face un control complet al hotărârii atacate, ci unul limitat la nelegalitate, pentru motivele invocate expres, legiuitorul înţelegând să excludă din atribuţiile instanţei de recurs controlul oricărei netemeinicii, hotărârea pronunţându-se fără posibilitatea readministrării probelor şi fără o nouă judecată în fond.

Astfel, în recurs nu se pot formula orice fel de nemulţumiri faţă de hotărârea atacată, căci recursul nu este un nou apel, ci partea nemulţumită trebuie să precizeze punctual care sunt motivele de nelegalitate care ar afecta hotărârea atacată sau redactarea recursului său să permită instanţei încadrarea lor în vreunul dintre motivele prevăzute de art. 488 N.C.P.C.  (art. 489 alin. 2 vorbeşte despre o situaţie în care „motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare” situaţie care, deci, presupune o precizare a unor critici proprii dar cărora, din ignoranţă sau simplă inadvertenţă, partea nu le-a conferit o calificare juridică corectă).

De aceea, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii care se atacă pe această cale care trebuie să îmbrace una din formele prevăzute de art. 488 N.C.P.C., iar simpla nemulţumire a părţii cu privire la soluţia din hotărârea pronunţată nu este suficientă, după cum nu este suficientă nici afirmaţia generală că hotărârea atacată este nelegală („şi netemeinică” – deşi acest aspect nu priveşte instanţe de recurs) recurentul fiind obligat să-şi sprijine recursul pe cel puţin unul din motivele prevăzute limitativ de lege.

Trebuie arătat că, în afara indicării prevederilor art. 488 pct. 6 şi pct. 8 C. pr. civ.,  recurentul a dezvoltat motivele căii sale extraordinare de atac (privind greşita incidenţă a reținut Deciziei nr. 8/2018 a Î.C.C.J. şi a efectelor acesteia, privind aplicabilitatea Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 528/2015 şi privind greşita interpretare şi a dispoziţiilor art. 1341 cod civil) într-o manieră care să permită încadrarea criticilor vizând interpretarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material vizând plata nedatorată (temeiul acţiunii în pretenţii de drept comun, astfel cum a fost precizat judecătoriei), motivele recurentului fiind doar critici de nelegalitate, circumstanţe care împiedică aplicarea prevederilor art. 489 alin. 1 şi alin. 2  N.C.P.C.

Cu privire la admisibilitatea cererii în restituirea plăţii nedatorate, se reţine că acest izvor de obligații este reglementat de art. 1.341 N.C.C., conform cu care în toate cazurile în care, din eroare, se efectuează o plată nedatorată, această împrejurare naște, în sarcina celui care a primit plata, obligația de o restitui. Instituţia pleacă de la principiul elementar conform cu care cel care plătește fără a datora are dreptul la restituire şi se referă nu doar plata unei sume de bani, ci și efectuarea oricărei alte prestații iar acest fapt juridic licite naşte în sarcina celui care a primit plata, obligația de o restitui şi, corespunzător, în favoarea celui care a efectuat prestaţia dreptul de a cere restituirea acesteia, prin intermediul acțiunii în repetițiune ce are ca scop restituirea plăţii conform dispozițiilor generale referitoare la restituirea prestațiilor, cuprinse în art. 1.635‑1.649 NCC.

Condițiile plății nedatorate sunt explicit conţinute de art. 1.341 N.C.C., conform cu care cel care plăteşte fără a datora are dreptul la restituire, nefiind supus restituirii ceea ce s-a plătit cu titlu de liberalitate sau gestiune de afaceri şi prezumându-se, până la proba contrară, că plata s-a făcut cu intenţia de a stinge o datorie proprie.

Astfel, condiţia fundamentală a acțiunii în repetițiune este eroarea, împrejurarea că plata să fi fost făcută în lipsa oricărei obligații de o face, din greşeală (care poate fi o eroare de fapt sau  de drept) solvens (cel care plătește) efectuând prestația pe care nu era ţinut să o realizeze.

Art. 1.341 Noul Cod civil mai reglementează o prezumție legală (care se bazează pe principiul  că orice plată presupune o datorie) vizând concluzia trasă de lege până la proba contrară conform căreia plata s-a făcut cu intenția de a stinge o datorie proprie. Astfel, cel care perinde că a făcut o plată nedatorată nu poate, așadar, pur și simplu, să ceară restituirea sumei, afirmând doar că plata este nedatorată, ci va trebui să-și facă această dovada laţii şi a faptului erorii și, pe de altă parte, să combată susținerile celui care a primit plata.

Rezultă astfel condiţiile plăţii nedatorate conţinute de art. 1.341 N.C.C.: efectuarea unei plăţi; intenţia de a stinge o datorie; absenţa datoriei; eroarea.

Deşi caracterul subsidiar al unei acțiuni patrimoniale întemeiate pe faptul juridic licit este stipulat expres doar în materia îmbogățirii fără justă cauză art. 1.348 N.C.C., trebuie admis că şi în materia plății nedatorate o acțiune în repetițiune nu poate fi primită, fiind inadmisibilă, dacă reclamantul avea la îndemână o acțiune contractuală, adică o acțiune care deriva dintr-un contract (ex contractu) sau o acțiune în temeiul legii.

De principiu, subsidiaritatea acţiunii în restituire este condiţie distinctă doar a îmbogăţirii fără justă cauză (unul dintre faptele juridice licite ca izvor de obligaţii) când cel prejudiciat are dreptul la o altă acţiune pentru a obţine ceea ce îi este datorat, acest mijloc pus la dispoziţia păgubitului împiedicând utilizarea actio de in rem, subsidiaritatea (folosind terminologia codului, dar în realitate, este vorba de cazuri când restituirea nu este admisibilă) având în vedere situaţii-obstacol care impun reclamantului să uzeze de altă acţiune, pe care legea o pune la dispoziţia acestuia.

Dar, şi în materia plăţii nedatorate, când solvens (cel care plătește) are la dispoziţie alt temei legal (contract, delict) pentru a recupera ceea ce a plătit fără a fi debit, acţiunea în restituire nu poate fi admisă, căci acțiunea în repetițiune nu se poate substitui altui mijloc procedural (altei acţiuni în instanţă), care ar putea fi ori fie prescris, ori paralizat printr-o excepţie pe care pârâtul ar putea eventual să o invoce, iar folosirea art. 1.341 N.C.C. nu trebuie să permită eludarea unor prevederi legale sau a unor clauze contractuale, în funcție de interesul celui care pretinde că a plătit fără a datora.

 Astfel, asemănător situaţiilor din materia acţiunea întemeiată pe îmbogăţirea fără justă cauză, acțiunea în repetițiune este inadmisibilă: când solvens-ul reclamant are la îndemână o altă acţiune în justiţie împotriva accipiens-ului (cel care a primit plata) – de exemplu, o acţiune născută din contract - însă, din anumite motive, îi este mai profitabilă acţiunea care derivă din plata nedatorată (deşi aceasta din urmă nu poate înlocui acţiunea întemeiată pe contract sau delict); reclamantul ar fi avut la dispoziţie o altă cale legală împotriva celui îmbogăţit, dar aceasta nu mai poate fi primită, întrucât a intervenit prescripţia, decăderea sau alte asemenea obstacole (motivarea este că nu se poate recurge, ca substitut, la acţiunea născută din faptul îmbogăţirii plaţii nedatorate, căci s-ar nesocoti dispoziţiile legale privind impedimentele menţionate); când cel care a plătit poate intenta acţiune împotriva unei alte persoane decât cel care a primit plata (este cazul plaţii primite cu bună credință de către creditorul unei sume de bani însă nu debitorul său este acela care face plata, ci o altă persoană care din eroare apreciază că datorează; într un astfel de caz, în condiţiile art. 1.342 N.C.C., creditorul nu va putea fi obligat la restituire, însă cel care a plătit are drept de regres împotriva adevăratului debitor în temeiul subrogației legale în drepturile creditorului plătit).

Astfel, se impune concluzia că, ori de câte ori cel prejudiciat prin plata nedatorată are dreptul la o altă acţiune pentru a obţine restituirea a ceea ce nu era debit, acesta este obligat  să utilizeze acţiunea pe care legea (sau contractul) o pune la dispoziţia acestuia, acţiunea în repetiţiune fiind inadmisibilă.

În cauza de faţă, prin cererea de chemare în judecată, Municipiul Constanţa a solicitat de la Inspectoratul de Stat în Construcţii restituirea unor sume reprezentând cote echivalente cu 0,1% şi respectiv 0,7% din valoarea lucrărilor de construire a unor drumuri publice din cartierul Palazu Mare din municipiul Constanţa ce au fost finalizate în anul 2014; sumele au fost achitate în perioada noiembrie-decembrie 2014.

În cursul anului 2015, Curtea de Conturi a realizat un audit financiar la Municipiul Constanţa, control în urma căruia a fost emisă Decizia nr. 33/07.08.2015, prin care, printre altele, s-a dispus luarea de către Municipiul Constanţa a unor „măsuri legale” pentru stabilirea întinderii şi mărimii prejudiciului precum şi recuperarea integrala a acestuia reprezentând sume virate eronat cu titlu de taxa I.S.C. cu nerespectarea prevederilor art. 2 alin. 2 din Legea nr. 255/2010. (pct. II.9 din decizie).

Împotriva deciziei nr. 33/2015, Municipiul Constanţa a promovat o acţiune în contencios administrativ, înregistrată sub nr. .../118/2016 pe rolul Tribunalului Constanţa, a solicitat anularea deciziei, acţiune prin care s-a contestat şi legalitatea măsurii reţinute la pct. II.9; prin sentinţa nr. 1579/16.11.2016 (definitivă prin decizia nr. 1312/CA/13.12.2017 a Curții de Apel Constanţa), Tribunalul Constanta a respins acţiunea reţinând că realizarea unui proiect de interes local de către Municipiul Constanţa, indiferent dacă viza sau nu şi masuri de expropriere, era scutită de plata taxelor legale către I.S.C., legiuitorul stabilind că nu se impune ca o entitate publică - I.S.C., care deja este finanţată din fonduri publice -, să perceapă comisioanele specifice în proiectele de dezvoltare de interes naţional/judeţean/local, finanţate prin programul naţional de dezvoltate, din fonduri bugetare interne şi/sau comunitare; de asemenea, Curtea de Apel Constanţa a observat că, în art. 25 alin. 2 din Legea nr. 255/2010, intenţia legiuitorului a fost aceea de a se scuti de la plata taxelor către Inspectoratul de Stat în Construcţii toate proiectele la care se referă acest text în cazul în care privesc dezvoltarea de obiective de interes naţional, respectiv de interes judeţean şi local, indiferent dacă acestea presupun sau nu exproprieri, fiind lipsit de sens să fie plătită o taxă către o instituţie finanţată din fonduri publice din fonduri comunitare accesate de către o altă instituţie publică, pe considerentul că proiectul s-a executat fără exproprieri, astfel de cheltuieli nefiind eligibile.

După rămânerea definitivă a soluţiei din dosarul nr. …/118/2016, prin adresa nr. …/17.10.2018. Municipiul Constanţa a solicitat Inspectoratului de Stat în Construcţii restituirea sumei de 17.303,18 lei, reprezentând plată nedatorată a suma cotelor ISC (0,1 % si 0,7%) pentru cele obiectivele de investiţii derulate în anul 2014; intimatul I.S.C. nu a răspuns acestei notificări.

 Potrivit art. 40 din Legea nr. 10/1995 (în forma ce cuprinde toate modificările aduse acestui actului oficial, inclusiv cele prevăzute prin Legea nr. 187/2012, în vigoare la momentul contorului finalizat prin Decizia nr. 33/07.08.2015 a Curţii de Conturi) investitorii sau proprietarii vor vira lunar către Inspectoratul de Stat în Construcţii o sumă echivalentă cu o cotă de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi a lucrărilor prevăzute la art. 2 şi pentru care se emit, în condiţiile legii, autorizaţii de construire, cu excepţia proprietarilor, persoane fizice, care execută lucrări de consolidare şi reparaţii la locuinţele din proprietate; apoi, conform art. 30 din Legea nr. 50/1991 (în forma ce cuprinde toate modificările aduse acestui actului oficial, inclusiv cele prevăzute prin Legea nr. 82/2014) cheltuielile pentru controlul statului în amenajarea teritoriului, urbanism şi autorizarea executării lucrărilor de construcţii se suportă de către investitori, în valoare echivalentă cu o cotă de 0,1% din valoarea lucrărilor autorizate, virarea acestor sumelor făcându-se în contul inspectoratelor teritoriale în construcţii, judeţene.

Prin Decizia nr. 8/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată în procedura dezlegării unor chestiuni de drept în materie, s-a statuat că obligaţia din art. 40 din Legea nr. 10/1995 de plată a sumei echivalente cu cota de 0,7% este o obligaţie fiscală.

Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte a observat că, dacă iniţial taxa stabilită de art. 40 alin. 1 din lege a fost concepută ca o taxă parafiscală, destinată să finanţeze activitatea organismului public tehnic specializat, însărcinat cu controlul de stat al calităţii construcţiilor, precum şi anumite activităţi ale ministerului tutelar, începând cu 01.01.2010, veniturile obţinute de autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau parţial din venituri proprii, reorganizate ca instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, printre care s-a numărat şi Inspectoratul de Stat în Construcţii, se fac venit la bugetul de stat, abia la  01.01.2015 I.C.S. redevenind instituţie publică (aflată în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) care se finanţează integral din venituri proprii.

Analizând datele la care s-au născut obligaţiile de plată prin raportare la organizarea şi funcționarea  I.S.C., Înalta Curte a concluzionat că obligaţia de plată din art. 40 din Legea nr. 10/1995 se încadrează în noţiunea de taxă fiscală, fiind o prelevare cu caracter fiscal destinată a alimenta bugetul de stat, în considerarea serviciului prestat de instituţia publică, de control al calităţii construcţiilor, fără a fi un echivalent al acestui serviciu (pierzând caracteristica de excepţie a afectării veniturilor astfel colectate unei destinaţii expres stabilite - finanţarea instituţiei publice).

Raționamentul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din decizia nr. 8/2018 vizând natura juridică a taxei (impusă de constatarea unor raporturi de drept material fiscal, importantă fiind  destinaţia sumelor, iar statutul colectorului) se aplică mutatis muntandis şi în cazul obligaţiei de plată a taxei din art. 30 din Legea nr. 50/1991 care, iniţial, era stabilită pentru finanțarea cheltuielilor pentru controlul statului în amenajarea teritoriului, urbanism şi autorizarea executării lucrărilor de construcţii dar, ca urmare a modificării legislaţiei privind organizarea I.S.C. prin care veniturile obţinute de această instituţie publică se fac venit la bugetul de stat, a devenit o taxă fiscală, pierzând caracteristica de excepţie a afectării veniturilor astfel colectate unei destinaţii expres stabilite - finanţarea instituţiei publice.

 Chiar dacă cu privire la aceste două taxe, Inspectoratul de Stat în Construcţii îndeplineşte, în materie de administrare a acestei taxe, numai unele dintre atribuţiile specifice unui organ fiscal, respectiv exercită controlul asupra îndeplinirii obligaţiei de plată şi rolul de colector al taxei, fără să fie învestit expres şi cu alte atribute legale vizând aceste obligaţii  fiscale, drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale sunt reglementate de legea fiscală, astfel că cererilor de restituire a unor astfel de taxe le sunt incidente, în mod evident, prevederile fiscale vizând procedura de restituire a sumelor reprezentând taxe sau alte venituri ale bugetului de stat, plătite în plus sau necuvenit.

Astfel, art.  1 din Anexa nr.1 a Ordinului Ministerului Finanţelor Publice nr. 528/2015, prin acest act s-a reglementat procedura de restituire a sumelor reprezentând taxe sau alte venituri ale bugetului de stat, plătite în plus sau necuvenit şi pentru care nu există obligaţia de declarare încasate de autorităţile şi instituţiile publice, altele decât cele prevăzute de Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 2.465/2010 pentru aprobarea Procedurii de restituire a sumelor aferente veniturilor încasate din activitatea desfăşurată de autorităţile şi instituţiile publice reorganizate ca instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, potrivit anexelor nr. 1 şi 2 la Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional.

După cum s-a arătat anterior, prin Legea nr. 329/2009 printre autorităţile şi instituţiile publice reorganizate în vederea raționalizării cheltuielilor publice s-a numărat şi Inspectoratul de Stat în Construcţii din moment ce, prin efectul art. 7 alin. 1 din Legea nr. 329/2009,  începând cu data intrării în vigoare a acestei legi, veniturile obţinute de autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau parţial din venituri proprii, care sunt reorganizate ca instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, se fac venit la bugetul de stat.

Rezultă aşadar că pentru restituirea sumelor aferente veniturilor încasate din activitatea desfăşurată Inspectoratul de Stat în Construcţii ca instituţiile publice reorganizate într-una finanţată integral de la bugetul de stat se aplică Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 2.465/2010, iar nu Ordinului Ministerului Finanţelor Publice nr. 528/2015.

Desigur, fiind un act normativ de organizarea a activităților administrative de restituire a unor sume nedatorate de contribuabili pentru care nu este stabilit o limită în timp a realizării plăţii nedatorate, „Procedura” se aplică atât situaţiilor care s-au născut anterior adoptării acestui act, cât şi acelor care s-au născut ulterior instituirii regulilor de restituire cât timp aceste norme nu afectează substanţa drepturilor contribuabililor de a obţine restituirea sumelor reprezentând taxe plătite în plus sau necuvenit.

Mai trebuie subliniat că, deşi plata taxelor reglementate de art. 30 din Legea nr. 50/1991 art. 40 din Legea nr. 10/1995 s-a făcut în anul 2014, caracterul lor nedatorat s-a stabilit abia în cursul anului 2015 prin decizia nr. 33/07.08.2015 a Curţii de Conturi, caracterul just al dispoziţiei de obligare a Municipiului Constanţa la recuperarea sumelor nedatorate Inspectoratul de Stat în Construcţii fiind confirmat prin hotărârile pronunţate în dosarul nr. …/118/2016 (sentinţa nr. 1579/16.11.2016 a Tribunalului Constanta, definitivă prin decizia nr. 1312/CA/13.12.2017 a Curții de Apel Constanţa), astfel că Procedura din Ordinul Ministerului Finanţelor Publice 2.465/2010 era pe deplin aplicabilă.

Se remarcă faptul că, potrivit din Ordinului Ministerului Finanţelor Publice nr. 528/2015 – reluat prin Ordinul nr. 187/2018 (în vigoare de la 27.02.2018, dată de la care ordinul nr. 528/2015 a fost abrogat prin Ordinul nr. 1476/2018) – procedura de restituire era identică, autoritatea sau instituţia publică verificând dacă prestaţia nu s-a realizat ori dacă plata a fost efectuată necuvenit sau în cuantum mai mare decât obligaţia legală şi apoi emițând, în 15 zile, o dispoziţie de restituire care era pusă în plată de Unitatea Trezoreriei Statului la care este arondat solicitantul, care va efectua restituirea sumelor.

Potrivit pct. 2 şi pct. 3 din Anexa nr.1 a Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 2.465/2010 sumele plătite în plus faţă de obligaţia legală ori sume plătite în vederea realizării unei prestaţii care nu a mai fost efectuată se restituie la cerere, în conformitate cu prevederile O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală de către a autoritatea sau instituţia publică ce a încasat suma solicitată la restituire.

Cererile de restituire astfel depuse vor fi verificate de către acestea sub aspectul realităţii şi exactităţii celor solicitate, precum şi al încadrării în termenul legal de prescripţie a dreptului de a cere compensarea sau restituirea sumelor în cauză şi în conformitate cu rezultatele acestor verificări, instituţia publică va emite, în termen de 15 zile, o dispoziţie de restituire a unor sume aferente veniturilor încasate din activitatea desfăşurată de autorităţile şi instituţiile publice reorganizate ca instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat.

Potrivit art. 21 alin. 4 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală vizând creanţele fiscale, în măsura în care plata sumelor reprezentând impozite, taxe, contribuţii şi alte venituri ale bugetului general consolidat se constată că a fost fără temei legal, cel care a făcut astfel plata are dreptul la restituirea sumei respective.

Conform art. 117 şi următoarele din O.G. nr. 92/2003 se restituie, la cerere, debitorului sumele plătite ca urmare a aplicării eronate a prevederilor legale şi, cu toate că reclamantul a înregistrat cererea de restituire intitulată „Notificare”, pârâtul intimat nu a răspuns, situație care juridic se încadrează în ipoteza de „refuz nejustificat de a soluţiona o cerere” prevăzută de art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Această nesoluţionare în termenul legal de 15 zile de către Inspectoratul de Stat în Construcţii a cererii Municipiului Constanţa de restituire a sumele plătite în plus faţă de obligaţia legală este asimilată unui act administrativ unilateral care permite Municipiului Constanţa ca, în temeiul art. 8 din legea nr. 554/2004, să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita repararea pagubei cauzate prin nesoluţionarea în termen a cererii ceea ce înseamnă restituirea sumelor încasate necuvenit.

Domenii speta

Spete similare