Competența legislativului local de actualizare a inventarului bunurilor din domeniul public al unității administrativ teritoriale în accepțiunea noului Cod Administrativ.

Competența legislativului local de actualizare a inventarului  bunurilor din domeniul public al unității administrativ teritoriale în accepțiunea noului Cod Administrativ.

Distincția între procedura de actualizare a inventarului domeniului public, care presupune respectarea obligatorie a prevederilor art.289 din Codul Administrativ și procedura de actualizare a datelor de carte funciară, de natură administrativă, care  este efectuată de compartimentul specializat din Primărie și nu presupune o manifestare de voință a unității administrativ teritoriale prin autoritatea deliberativă întrucât nu implică  emiterea de acte administrative,  ci efectuarea de operațiuni administrative pentru reflectarea în cuprinsul cărții funciare a efectelor unor acte administrative unilaterale deja emise sau a unor contracte preexistente.

Actul administrativ prin care se realizează această actualizare este hotărârea consiliului local de atestare a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public, iar la baza  adoptării acestui act administrativ stau operațiunile prealabile care rezultă din prevederile art.289 alin. 6 din Codul administrativ.

Conform art.289 alin. 12 din Codul Administrativ  natura juridică a punctului  de vedere care trebuie solicitat ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice de este aceea de aviz conform față de împrejurarea că el este obligatoriu de solicitat,  iar conduita autorității publice locale este condiționată de conținutul acestui punct de vedere. Terminologia folosită de legiuitor este imperativă: în situația în care ministerul sesizează aspecte care contravin prevederilor legale în vigoare, autoritățile administrației publice locale efectuează modificările corespunzătoare.

Secția de contencios administrativ  și  fiscal, Decizia nr.1054 din 14  decembrie 2020

Prin sentința nr… /2020 Tribunalul  Sibiu a respins acțiunea formulată de reclamantul Prefectul Județului S. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Comunei B., obligând reclamantul la plata sumei de 2.380 lei cu titlu de cheltuielilor de judecată, în favoarea pârâtului.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Prefectul județului S., solicitând casarea hotărârii atacate  si rejudecând procesul să admită acțiunea formulată de Prefectul Județului S., având în vedere următoarele motive:

În mod greșit Tribunalul Sibiu a reținut faptul  că statul român este proprietarul imobilelor care fac obiectul prezentei spețe.

Conform evidenței de carte funciară, imobilul înscris în CF 101063 B.(CF vechi 433 P.) sub nr. top …, reprezentând construcție (în CF înscris "casa”) și teren intravilan aferent în suprafață de 1.249 mp, potrivit evidențelor de carte fundară, se află în proprietatea unei persoane fizice, respectiv E. și de asemenea este grevat de sarcini, respectiv uzufruct viager în favoarea doamnei vad. lui I.  născ. A.

Pentru imobilul înscris în CF 100648 B. (CF vechi 637 P.) sub nr. cad. …, top …/4/9, reprezentând teren intravilan în suprafață de 1.640 mp se identifică ca proprietari, persoane fizice, respectiv L. și K., precum și faptul că acesta este de asemenea grevat de sarcini, respectiv uzufruct viager în favoarea doamnei L.

Învederează că extrasul de carte funciară este opozabil terților, deci și prefectului care exercită tutela administrativă, potrivit dispozițiilor Legii nr.7/1996 a cadastrului și a publicității imobiliare, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

La documentația care a stat la baza adoptării hotărârilor au fost anexate extrasul CF 101063 din data de 22.02.2018 și extrasul CF 100648 din data de 04.11.2019, din care reies datele prezentate mai sus și pe baza căruia a fost exercitat controlul de legalitate.

Consiliul local ar fi trebuit să întreprindă demersuri în vederea dobândirii dreptului de proprietate asupra bunurilor, promovând o acțiune având ca obiect constatarea dreptului de proprietate a statului și ulterior obținerii unei hotărâri judecătorești favorabile, să ateste apartenența la domeniul public al unității administrativ-teritoriale.

Tribunalul Sibiu s-a aflat într-o gravă eroare, atunci când a reținut  că solicitarea punctului de vedere prevăzut de art.289 din Ordonanța de Urgență nr.57/2019 a fost făcută corespunzător prin adresa nr…/31.01.2019.

În primul rând, solicită să se constate că solicitarea punctului de vedere s-a făcut ulterior adoptării actelor administrative atacate, respectiv în data de 31.01.2020 și doar pentru proiectul de hotărâre nr. 55.

În răspunsul MLPDA se precizează că "Prin adresa dumneavoastră nr…/31.01.2019. înregistrată la Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației cu nr. MLPDA-…/05.02.2020 și la Direcția Generală Administrație Publică sub nr. DPFBL - …/07.02.2020......” și se observă o modificare olografă a datei.

Codul administrativ a intrat în vigoare în data de 05.07.2019. Solicitarea unui punct de vedere consacrată de dispozițiile art. 289 nu era reglementată în legislația anterioară, respectiv în Legea nr.215/2001, drept urmare consiliul local al comunei B. nu avea interes să formuleze o solicitare în acest sens la data de 31.01.2019, fiind vorba de o eroare materială.

În al doilea rând, MLPDA a înțeles să restituie proiectul de hotărâre nr… din aceleași considerente ca cele pe care le-a invocat și  în acțiune.

Aliniatului 2 din punctul de vedere MLPDA-…/DPFBL-…/03.03.2020, de la fila x din dosarul cauzei, la care face trimitere instanța de fond, în mod just prevede că:

În motivarea sentinței, Tribunalul Sibiu reține trunchiat din adresa organului competent că HCL nr…/2019 nu are caracter constitutiv de proprietate, ci doar atestă o situație de fapt necesară operațiunii de intabulare și că nu ar fi necesar punctul de vedere al ministerului.

Învederează că MLPDA solicită reanalizarea și refacerea hotărârii, motivat de faptul că unitatea administrativ-teritorială este obligată să dovedească dobândirea proprietății prin unul din modurile reglementate de lege, indicând dispozițiile art. 863 din Codul Civil, tocmai raportat la faptul că potrivit evidenței de carte funciară terenurile în cauză "sunt intabulate în favoarea unor persoane particulare și nu aparțin comunei B.”.

Arată că în cazul de față nu se încadrează în situație reglementată la punctul 2 din adresa MLPDA, pentru că hotărârile în cauză nu vizează operațiunea de intabulare/actualizare a datelor de Carte funciară a bunurilor existente în inventarul domeniului public, ci de completare a inventarului domeniului public al comunei B.

Punctul 2 se referă la situația în care imobilul este deja în inventarul domeniului public, atestat prin HG și autoritatea deliberativă inițiază un proiect de HCL de completare a inventarului public, în sensul de a se modifica elementele de identificare ale imobilului, prin înscrierea numărului de Carte funciară, top, caracteristici tehnice ori suprafețe.

Instanța de fond înțelege să-și fundamenteze sentința pe baza punctelor 2-9, din adresa mai sus-menționată, în condițiile în care aceste puncte nu reprezintă altceva decât recomandări cu caracter general.

Precizează faptul că punctul de vedere al MDRAP este tratat de textul normativ indicat ca un aviz prealabil conform, sens în care arată dispozițiile art.289 alin. (12) din Codul Administrativ .

Apreciază că punctul de vedere al Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării si Administrației transmis Primăriei B. prin adresa nr. MLPDA-…/DPFBL-…/03.03.2020 întărește motivarea acțiunii  în sensul că actele administrative în discuție au fost adoptate în executarea art. 289 din Ordonanța de Urgentă nr.57/2019 privind Codul Administrativ care, tratează regimul juridic al inventarierii bunurilor din domeniul public al unităților administrativ-teritoriale. în condițiile în care imobilele respective se regăsesc în proprietatea unor persoane particulare.

Toate intervențiile asupra inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ-teritoriale, ulterior intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.57/2019, se fac prin raportare la inventarul atestat prin hotărâre a Guvernului, ultimul act administrativ cu caracter individual care a produs efecte juridice.

Înainte de a supune aprobării consiliului local hotărârea privind atestarea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniului public al unității administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre, însoțit de documentele prevăzute la art. 289 alin. (6) și/sau alin.(7) din Ordonanței de urgență a Guvernului nr.57/2019, după caz, se comunică prin adresă de înaintare Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în vederea analizării și formulării unui punct de vedere pe baza consultării autorităților și instituțiilor interesate cu privire la situația juridică a bunurilor care fac obiectul hotărârilor, potrivit art.289 alin.(9)-(14) din același act normativ.

Reglementările propuse prin Hotărârile Consiliului Local al Comunei B. nr…/2019 și nr…/2019 nu corespund temeiurilor juridice invocate în preambulul actelor administrative.

Actele administrative ale autorităților administrației publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activități de interes local, în limitele stabilite prin Constituție și prin lege și numai în domeniile în care acestea au atribuții legale.

Hotărârile Consiliului Local al comunei B. nr…/2019 și nr…/2019 s-au fundamentat pe dispozițiile art.289, 355 din Ordonanța de Urgență nr.57/2019 privind Codul Administrativ, art. 24 alin. (3) din Legea cadastrului și publicității imobiliare nr.7/1996, art. 6 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și art. 553 și art. 557(3) din Codul civil.

Aceste dispoziții legale reținute ca temei al emiterii actului administrativ atacat nu sunt incidente în cauză.

Art.355 din Ordonanța de Urgență nr.57/2019 privind Codul administrativ tratează regimul juridic al proprietății private a statului sau a unităților administrativ- teritoriale, or în ipoteza aprobată, prin Hotărârile Consiliului Local al comunei B. se reglementează includerea în domeniul public, respectiv completarea inventarului domeniului public cu două imobile noi.

Dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea cadastrului și publicității imobiliare nr.7/1996 nu pot constitui temei juridic special în executarea căruia să fie adoptate, în mod legal, hotărârile în cauză.

Dreptul de proprietate se poate înscrie în cartea funciară pe baza unui act emis de autoritatea administrativă, doar în cazurile în care legea prevede aceasta.

În ceea ce privește intabularea dreptului de proprietate publică al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, dispozițiile art. 41 alin. (5) din Legea nr.7/1996 modificat prin O.U.G. nr.31/2018 statuează că în acest caz intabularea se realizează în baza actelor de proprietate, iar în lipsa acestora, a copiei extrasului de pe inventarul centralizat al bunurilor respective, atestat prin hotărâre a Guvernului, însoțită de un înscris emis de către conducătorul instituției publice centrale sau locale, care are obligația întocmirii și modificării inventarului centralizat, prin care se confirmă identitatea dintre imobilul din documentația cadastrală si cel evidențiat în inventarul centralizat.

Raportat la art.6 alin. (1) Legea nr.213/1998, cele două condiții principale impuse în vederea stabilirii apartenenței la domeniul public nu sunt respectate: bunurile nu sunt proprietatea statului și nici dobândite în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989.

Potrivit alin.(3) al art.6 din textul normativ indicat, competența de a stabili valabilitatea titlului revine instanțelor judecătorești.

Referitor la expropriere, potrivit dispozițiilor art. 7 din Legea nr.187/1945 pentru înfăptuirea reformei agrare, incidență în aceea perioadă ”Toate bunurile trec imediat, fără nicio despăgubire, pe deplin, în proprietatea Statului.”

Deși printre documentele care au stat la baza adoptării acestor hotărâri se regăsesc Borderoul Deciziilor de Expropriere efectuată și Registrul exproprierilor din anul 1945, în copie conform cu originalul, în cuprinsul cărora se regăsesc numele persoanele expropriate, extrasele de carte funciară evidențiază faptul că dreptul de proprietate nu este exercitat de Statul Român.

Având în vedere că transferul de proprietate nu s-a realizat se impune respectarea prevederilor art. 44 alin. (2) din Constituția României.

Arată că, deși se aprobă atestarea la domeniul public, este menționat art.557 din Codul civil care reglementează incontestabil dobândirea dreptului de proprietate privată.

Astfel cum s-a subliniat în răspunsul la întâmpinare depus la instanța de fond, intimatul nu se poate prevala nici de dispozițiile art.289, alin.(6), lit. a) din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul Administrativ potrivit cărora "hotărârea privind inventarul domeniului public va fi însoțită de acte doveditoare ale dreptului de proprietate, însoțite de extrase de carte funciară, din care să reiasă înscrierea dreptului de proprietate în cartea funciară si faptul că bunul în cauză nu este grevat de sarcini.

Intimatul Consiliul Local al Comunei B. a formulat întâmpinare la recurs, prin care a solicitat respingerea recursului, arătând în esență că prin recursul formulat recurentul nu face altceva decât să menționeze faptul ca cele doua imobile ar fi aparținut unor proprietari persoane fizice, motiv pentru care reținerea instanței de fond cum ca proprietar al acestor imobile este Statul Roman, ar fi eronată.

Consideră ca la momentul la care instanța de fond a reținut aceste aspecte a avut în vedere înscrisurile existente la dosarul cauzei cu privire la cele doua imobile, înscrisuri pe care le enumeră defalcat pe cele două imobile, conchizând că acestea au făcut obiectul unor decizii de expropriere, ambele efectuate în anul 1946, existând decizii de expropriere în acest sens.

Raportat la aceste acte, instanța de fond, în mod corect, a reținut faptul ca cele două imobile au fost expropriate de la proprietarii tabulari care erau persoane fizice, în anul 1946, omițându-se înscrierea în cartea funciara a statului ca și proprietar.

Momentul la care recurentul critica hotărârea instanței de fond, nu aduce niciun argument juridic acestei critici, rezumându-se a menționa că extrasul de carte este opozabil terților, deci implicit și recurentului, fără a avea însă vedere că recurentul nu este un terț dobânditor al imobilului, astfel încât să îi fie aplicabilă situația de excepție mai sus menționată. Apreciază că recurentul face o confuzie între ceea ce a constatat instanța de fond ți ceea ce consideră persoana care exercita controlul de legalitate, pin propriile convingeri. Instanța de fond a constatat ca imobilele care fac obiectul hotărârilor de consiliu atacate au trecut în proprietatea statului roman, nemaifiind în proprietatea unor persoane fizice, contracarând exact critica adusă acestor hotărâri de către recurent în fața instanței de fond.

Se neglijează de către recurent prevederile legale în materie cu privire la efectul constitutiv sau declarativ de drepturi al înscrierii din cartea funciară.

Ținând cont de faptul ca cele doua imobile sunt de interes local și având în vedere că acestea sunt înregistrate în Registrele Posesoriilor pe numele unității administrativ teritoriale, aceasta fiind cea care s-a ocupat în permanență de administrarea și folosința acestora, accesând inclusiv fonduri pentru reabilitarea acestora, apreciază hotărârile atacate ca fiind temeinice și legale.

Cu privire la primul motiv de recurs invocat de recurent, precizează că soluția propusă de acesta referitoare la demararea unei acțiuni în instanță de constatare a dreptului de proprietate al statului și ulterior de apartenența la domeniul public al UAT, este nedemnă de o instituție care verifică legalitatea hotărârilor adoptate. O eventuală acțiune în constatare oricum ar fi inadmisibilă, atât timp cât este posibilă acțiunea în realizarea dreptului. Mai mult decât atât, nu se poate formula o acțiune în constatare în numele statului, fără existența unui mandat și în condițiile în care exista o decizie de expropriere care constituie deja titlu de proprietate.

Față de aspectele mai sus menționate, solicită respingerea acestui motiv de recurs ca neîntemeiat, nelegal și nefondat.

O alta critica adusă hotărârii instanței de fond se refera la faptul că în mod greșit a reținut instanța de fond că solicitarea punctului de vedere prevăzut de art.289 din OUG 57/2019 din partea intimatului s-a făcut în mod corespunzător.

Apreciază această critică ca fiind neîntemeiată. Instanța de fond a reținut cu privire la această critică - lipsa punctului de vedere din partea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării si Administrației Publice - invocata și pe calea acțiunii principale, ca fiind neîntemeiată, întrucât acest punct de vedere nu era necesar, atât timp cât hotărârile consiliului local au ca obiectiv actualizarea datelor de carte funciară.

Prin recursul formulat, recurentul dă o cu totul alta interpretare susținerilor instanței de judecată. In permanență intimatul a susținut, și în răspunsul la solicitarea de revocare a hotărârilor de consiliu dar și în întâmpinarea formulată, faptul că raportat la obiectul hotărârilor de consiliu atacate nu era necesar punctul de vedere din partea Ministerului. Prin adresa de răspuns, Ministerul confirmă cele susținute de intimat, respectiv că în cazul actualizării datelor de carte funciară nu este necesar acest punct de vedere - alin. 2 al punctului 2 din adresa MLPDA …/2020.

După cum s-a învederat și instanței de fond, art.289 C. Adm. reglementează cazurile de actualizare ale domeniului public, respectiv că aceasta actualizare se face de către o comisie special constituită. In cazul de față, nu este vorba despre o actualizare, ci o constatare a apartenenței bunurilor la domeniul public. Chiar dacă s-ar aprecia în extremis că este vorba despre o actualizare a domeniului public, deși nu este cazul, întrucât nu se discută despre un inventar, hotărârea de consiliu respectiva, sub sancțiunea nulității trebuie să fie însoțită de actele prevăzute la alin. 6 ale art.289 C. Adm. In cazul in care nu exista actele de la alin.6, este reglementata situația de excepție de la alin.7, respectiv hotărârea de consiliu va fi însoțită de o declarație a secretarului general al UAT cu privire la faptul că bunul respectiv nu face obiectul unor litigii sau nu a făcut obiectul legilor de reparație. In cazul de față, cele două hotărâri de consiliu au fost însoțite de declarația pe proprie răspundere a secretarului general, declarații pe care le anexează prezentei întâmpinări.

Doar în cazul în care se pune problema unei actualizări a domeniului public și doar dacă nu sunt respectate prevederile alin. 6, respectiv 7 ale art. 289 C. adm, hotărârea de consiliu este anulabilă. Textul de lege prevede expres și limitativ cazurile de nulitate ale unei hotărâri de consiliu pentru astfel de situații. In speța de față, chiar dacă s-ar aprecia ca ar fi fost nevoie de punctul de vedere al Ministerului Dezvoltării, deși acesta trebuie solicitat doar în cazul actualizării domeniului public, nu în cazul constatării apartenenței unui bun la acesta sau actualizării datelor de carte funciară, textul de lege nu prevede că lipsa acestui punct de vedere atrage nulitatea absolută a hotărârii de consiliu. Mai mult decât atât, în susținerea acestui argument sunt și prevederile alin. 10 și urm. ale art. 289, potrivit cărora, ministerul nu transmite decât un punct de vedere, nu un aviz, iar în cazul în care ministerul nu comunică niciun punct de vedere în termen de 60 de zile se poate trece la adoptarea hotărârii. Ca atare, apreciază că însăși terminologia utilizata în conținutul codului ( “punct de vedere”) echivalează cu o recomandare/îndrumare/indicație nefiind condiționată adoptarea actului că în cazul unui ”aviz” prealabil și obligatoriu, prin care sa fie instituite anumite norme obligatorii.

Așadar, concluzionând, lipsa punctului de vedere din partea ministerului cu atribuții în domeniul administratei publice nu atrage anularea hotărârii de consiliu local. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca lipsa punctului de vedere a ministerului să fie sancționată cu nulitatea hotărârii, ar fi stipulat acest lucru în Codul Adm. așa cum a stabilit aceasta sancțiune în cazul lipsei înscrisurilor prevăzute la alin. 6 si 7 ale art.289. Arată că este cunoscut principiul: acolo unde legea nu distinge, nu trebuie să distingem nici noi. Așadar, interpretarea data de recurent textului de lege excede prevederilor legale.

Practic, recurentul dorește anularea hotărârii pe motiv că lipsește punctul de vedere al Ministerului, în contextul în care acest caz de nulitate nu este prevăzut expres de Codul Administrativ. Face această mențiune, deși, în cazul de față, nefiind vorba despre o hotărâre de consiliu prin care să se actualizeze domeniul public al UAT, punctul de vedere nu era necesar. De altfel, aceasta împrejurare este dovedită și de punctul de vedere transmis de Minister, ca urmare a unei adrese efectuate de intimat, tocmai pentru a se confirma că, pentru hotărârile de consiliu de natura celor atacate în prezenta speță, nu este necesar acest punct de vedere solicitat de lege.

Față de aceste aspecte, solicită a respinge și acest motiv de recurs ca neîntemeiat și nefondat.

Un alt motiv de recurs se referă la faptul că reglementările propuse în hotărârile de consiliu atacate nu corespund temeiurilor juridice invocate în preambulul actelor administrative. In acest sens, se face referire la faptul ca s-ar fi invocat în cuprinsul uneia dintre hotărâri prevederile art. 355 din C. adm. care reglementează proprietatea privată.

Analizând atent HCL nr…/2019 se poate observa ca la art.1 din hotărâre se menționează ca imobilul cu destinația dispensar identificat in CF 101063 P., nr. top … se include in domeniul privat al UAT. În acest context, menționarea art.355 apare mai mult decât justificata, (reiterează faptul că, deși recurentul solicita anularea ambelor hotărâri, omite sa constate faptul ca HCL nr.… a fost modificata substanțial prin HCL nr... și astfel întreaga argumentare se raportează la regimul juridic aplicabil proprietății publice fără a mai distinge faptul că, inițial, autoritatea deliberative a dispus în sensul atestării imobilului reprezentând dispensar uman la proprietatea privata a UAT și astfel invocarea unui articol care face trimitere la normele generale cuprinse în Codul civil nu poate constitui motiv de anulare chiar daca el, în a doua ipoteza nu se mai aplica concret la regimul juridic al bunurilor supuse atestării).

De asemenea, se mai menționează ca nici dispozițiile art.24 alin.3, art.41 alin.5 din Legea nr.7/1996 și nici art. 6 alin.1 din Legea nr.213/1998 nu ar constitui temei legal pentru adoptarea hotărârilor de consiliu atacate.

Pornind de la dispozițiile art. 6 alin (1) din Legea nr. 213/1998, ale art. 557 alin (2) si (3) coroborate cu art. 863 lit “b” si “f” din Codul civil și ale art. 24 alin (3) din Legea nr. 7/1996, făcând aplicabile prevederile cuprinse în OUG nr. 57/2019, art. 285 lit. a), respectiv principiul priorității interesului public în ceea ce privește dreptul de proprietate publică și ale art.286 alin (4) conform căruia “domeniul public al comunei, (...) este alcătuit din bunurile prevăzute în anexa nr. 4, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege ca fiind bunuri de uz sau de interes public național ori județean, toate acestea raportate la excepția prevăzută la alin (7) ale art.289, s-a propus autoritarii deliberative adoptarea actului administrativ premenționat, uzând de dispozițiile derogatorii instituite de Codul administrativ având ca suport documentele obținute din arhivele biroului de Carte Funciara M.

Aceste prevederi se completează corespunzător cu cele prevăzute la art. 19 alin (5) din Ordinul nr.700/2014  și ale art.155 din același act normativ, precum și ale art. 41 alin (5) din Legea nr.7/1996 a cadastrului precum și ale art. 155 din Ordinul nr.700/2014.

Având in vedere aceste prevederi legale, BCF M. a și admis cererea formulată de intimat și a dispus intabularea dreptului de proprietate publica a UAT pentru cele două imobile, însușindu-și practic neoperarea exproprierii de la reforma agrară, scopul reglementarii situației juridice a imobilelor fiind atins.

Se concluzionează în cuprinsul recursului că cele doua condiții pentru stabilirea apartenenței imobilului la domeniul public nu sunt respectate, respectiv, bunurile nu sunt proprietatea statului și nu au fost dobândite în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989.

Consideră că recurentul este în eroare la momentul la care face o astfel de susținere: a explicat la pct.1 din aceasta întâmpinare faptul ca bunul aparține statului, întrucât există o decizie de expropriere din anul 1946 realizată de către Colectivul Comunei, acesta reprezentând titlu de proprietate, iar exproprierea a avut loc în anul 1946, adică în intervalul de referință menționat ca și perioada a preluărilor.

Se mai susține de către recurent faptul că dreptul de proprietate nu a fost exercitat de stat, întrucât nu s-a realizat transferul dreptului de proprietate. Așa cum a menționat și anterior, în cazul exproprierii, atât în legislația anterioara - DL nr.115/1938 - cât și în cea actuală - Legea nr.7/1996, Codul Civil - înscrierea în cartea funciară are doar efectul opozabilității față de terți, transferul dreptului de proprietate operând fără a fi necesară înscrierea în CF, actul de expropriere reprezentând titlu de proprietate.

Fata de aspectele mai sus menționate, consideră hotărârile de consiliu atacate ca fiind temeinice și legale, drept pentru care se impune respingerea recursului ca neîntemeiat, ca nefondat, cu consecința menținerii hotărârii instanței de fond ca temeinică și legală, cu obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin decizia 1054/2020 Curtea a admis recursul reclamantului, reținând următoarele:

Prin H.C.L. nr…/24.07.2019, Consiliul Local al comunei B. a aprobat includerea imobilului înscris în CF 101063 P. (CF vechi 433) sub nr. top…, reprezentând casă și teren în suprafață de 1249 mp, imobil situat administrativ în sat P., comuna B., în domeniul privat al unității administrativ teritoriale, comuna B.

De asemenea, a aprobat completarea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei B., însușit prin H.C.L. nr…/30.04.2001, prin includerea imobilului înscris în CF 233 P. sub nr. top…/4/9 în suprafață de 1640 mp, imobil situat administrativ în sat P., comuna B., având destinația de Cămin Cultural.

Ulterior, prin H.C.L. nr…/02.10.2019 s-a modificat și completat H.C.L. nr…/2019, în sensul în care s-a aprobat includerea imobilului înscris în CF 101063 B. (CF vechi 433 P.) sub nr. top…, reprezentând construcție (în CF înscris „casă") cu destinația de Dispensar Uman și teren în suprafață de 1249 mp, imobil situat administrativ în sat P., comuna B., în domeniul public al unității administrativ teritoriale, comuna B. și completarea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei B., însușit prin H.C.L. nr…/30.04.2001, prin includerea imobilului teren înscris în CF 100648 B. (CF vechi 637 P.) A l  sub nr. cad. 187, top…/4/9 în suprafață de 1640 mp, imobil situat administrativ în sat P., comuna B., având destinația de teren aferent Căminului Cultural.

După cum  se poate constata, la data aprobării celor două acte administrative era în vigoare OUG nr.57/2019 privind Codul Administrativ.

O primă critică adusă de recurent vizează greșita calificare de către instanța de fond a efectelor celor două acte supuse controlului de tutelă.

În accepțiunea recurentului, scopul adoptării celor două acte administrative este acela de actualizare a inventarului domeniului public motiv pentru care trebuia urmată procedura descrisă de art.289 din Codul Administrativ.

În accepțiunea pârâtei, însușită de instanța de fond, scopul adoptării celor două acte administrative este acela de actualizare a datelor de carte funciară întrucât hotărârile nu au caracter constitutiv de proprietate ci doar atestă o situație de fapt necesară operațiunii de intabulare întrucât dreptul de proprietate al statului a fost dobândit prin actul de expropriere, conform prevederilor art.863 lit.b din Codul civil, cu omisiunea intabulării în cartea funciară.

Din analiza celor două hotărâri rezultă că acestea au fost adoptate în conformitate cu prevederile art.129 alin. 2 lit. c) din Codul Administrativ (ce reglementează atribuțiile privind administrarea domeniului public și privat al comunei), art.139 alin. 2 din Codul Administrativ (ce reglementează cerințele de cvorum pentru hotărârile privind dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate în cazul bunurilor imobile) în aplicarea art.286 alin. 1 (alcătuirea domeniului public) și art.289 (Inventarierea bunurilor din domeniul public al unităților administrativ-teritoriale) din Codul Administrativ.

Pe de altă parte, din analiza dispozitivului celor două acte administrative rezultă că prin ele se aprobă includerea imobilului în domeniul public al unității administrativ teritoriale, respectiv completarea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei B.

Ca atare, prin cele două acte administrative se exercită competența exclusivă a legislativului local de actualizare a inventarului domeniului public, motiv pentru care trebuiau respectată întrutotul procedura prevăzută de art. 289 din Codul Administrativ.

Nu poate fi primită susținerea intimatei, confirmată de instanța de fond, că ne aflăm într-o procedură de actualizare a datelor de carte funciară întrucât o astfel de procedură este de natură administrativă, este efectuată de compartimentul specializat din Primărie și nu presupune o manifestare de voință a unității administrativ teritoriale prin autoritatea deliberativă întrucât nu presupune emiterea de acte administrative ci efectuarea de operațiuni administrative pentru reflectarea în cuprinsul cărții funciare a efectelor unor acte administrative unilaterale deja emise sau a unor contracte preexistente, ceea ce nu este cazul în speță.

O a doua critică adusă de recurent vizează greșita interpretare și aplicare de către instanța de fond a prevederilor art. 289 din Codul Administrativ, text conform căruia:

 (1) Toate bunurile aparținând unităților administrativ-teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Autorității deliberative i se prezintă anual, de către autoritatea executivă, un raport asupra situației gestionării bunurilor.

(2) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ-teritoriale se întocmește și se actualizează de către o comisie special constituită, condusă de autoritatea executivă ori de o altă persoană împuternicită să exercite atribuțiile respective, după caz.

(3) Comisia prevăzută la alin.(2) se constituie prin dispoziția fiecărei autorități executive a unității administrativ-teritoriale.

(4) Comisia prevăzută la alin.(2) are obligația să actualizeze inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ-teritoriale în termen de cel mult 90 de zile de la modificarea regimului juridic al bunurilor respective.

(5) Inventarul prevăzut la alin.(2) se atestă prin hotărâre a autorității deliberative a fiecărei unități administrativ-teritoriale.

(6) Hotărârea prevăzută la alin.(5) va fi însoțită, sub sancțiunea nulității, constatată în condițiile legii, cel puțin de următoarele documente:

a) acte doveditoare ale dreptului de proprietate, însoțite de extrase de carte funciară, din care să reiasă înscrierea dreptului de proprietate în cartea funciară și faptul că bunul în cauză nu este grevat de sarcini;

b) declarație pe propria răspundere a secretarului general al unității administrativ-teritoriale din care să reiasă că bunul în cauză nu face/face obiectul unor litigii la momentul adoptării hotărârii.

(7) Prin excepție de la prevederile alin.(6) lit. a), în cazul în care nu există acte doveditoare ale dreptului de proprietate asupra unor bunuri imobile aflate în proprietatea publică a comunei, a orașului, a municipiului sau a județului, aceste bunuri se pot înscrie în domeniul public al comunei, al orașului, al municipiului sau al județului respectiv, hotărârea de atestare a inventarului prevăzută la alin.(5) fiind însoțită de o declarație pe propria răspundere a secretarului general al unității administrativ-teritoriale, cu privire la următoarele:

a) bunul în cauză nu face obiectul unor litigii cu privire la apartenența acestuia la domeniul public al unității administrativ-teritoriale respective la data semnării declarației;

b) bunul în cauză nu face obiectul unor cereri de reconstituire a dreptului de proprietate privată sau de restituire depuse în temeiul actelor normative care reglementează regimul juridic al imobilelor preluate în mod abuziv de statul român în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989.

(8) Declarația pe proprie răspundere, prevăzută la alin. (7), semnată de secretarul general al unității administrativ-teritoriale, va fi însoțită de un referat privind conformitatea cu realitatea pentru bunul respectiv, întocmit în scopul asumării celor declarate, semnat de conducătorul compartimentului de resort din aparatul de specialitate al autorității executive. În declarație se menționează, în mod explicit, existența referatului și a altor documente doveditoare, după caz.

(9) Proiectul hotărârii privind atestarea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ-teritoriale se comunică și ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice, însoțit de documentele prevăzute la alin. (6) în termenul prevăzut la art. 197 alin. (1).

(10) Ministerul cu atribuții în domeniul administrației publice transmite în termen de maximum 60 zile de la înregistrarea comunicării prevăzute la alin. (9) un punct de vedere cu privire la proiectul hotărârii, precum și la documentația aferentă acesteia, pe baza consultării autorităților și instituțiilor interesate cu privire la situația juridică a bunului/bunurilor care fac obiectul hotărârii.

(11) Autoritățile și instituțiile consultate potrivit prevederilor alin. (10) transmit informațiile necesare în termen de maximum 30 de zile de la data înregistrării solicitării ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice. Necomunicarea informațiilor în acest termen corespunde situației lipsei oricărei obiecțiuni asupra celor solicitate.

(12) În situația în care ministerul cu atribuții în domeniul administrației publice, în punctul de vedere comunicat, sesizează aspecte care contravin prevederilor legale în vigoare, autoritățile administrației publice locale efectuează modificările corespunzătoare în proiectul hotărârii prevăzute la alin.(5) în termen de maximum 45 de zile de la data luării la cunoștință a acestuia.

(13) În situația în care ministerul cu atribuții în domeniul administrației publice, în punctul de vedere comunicat, nu sesizează aspecte care contravin prevederilor legale în vigoare, precum și în cazul prevăzut la alin.(12), autoritatea deliberativă, la propunerea autorității executive, adoptă hotărârea prin care se atestă inventarul bunului/bunurilor din domeniul public al unității administrativ-teritoriale.

(14) Netransmiterea punctului de vedere de către ministerul cu atribuții în domeniul administrației publice în termen de maximum 60 de zile de la înregistrarea comunicării prevăzute la alin.(9) corespunde situației lipsei oricărei obiecțiuni asupra celor solicitate.

(15) Pe baza hotărârii prevăzute la alin.(13), autoritatea executivă solicită oficiului teritorial al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară efectuarea modificărilor corespunzătoare în evidențele de cadastru și publicitate imobiliară.

(16) Inventarul bunurilor din domeniul public al unității administrativ-teritoriale:

a) constituie anexă la statutul unității administrativ-teritoriale și se actualizează ori de câte ori intervin evenimente de natură juridică;

b) se publică pe pagina de internet a unității administrativ-teritoriale, într-o secțiune dedicată statutului respectiv.

Așadar, inventarul bunurilor din domeniul public al comunei constituie anexă la statutul unității administrativ-teritoriale și se actualizează de către o comisie special constituită prin dispoziția primarului.

Actul administrativ prin care se realizează această actualizare este hotărârea consiliului local de atestare a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public.

La baza adoptării actului administrativ stau următoarele operațiuni prealabile:

a) acte doveditoare ale dreptului de proprietate, însoțite de extrase de carte funciară, din care să reiasă înscrierea dreptului de proprietate în cartea funciară și faptul că bunul în cauză nu este grevat de sarcini; în cazul în care nu există acte doveditoare ale dreptului de proprietate este necesară o declarație pe propria răspundere a secretarului general al unității administrativ-teritoriale, întocmită conform alin.(7), și însoțită de un referat privind conformitatea cu realitatea pentru bunul respectiv, semnat de conducătorul compartimentului de resort din aparatul de specialitate al autorității executive.

b) declarație pe propria răspundere a secretarului general al unității administrativ-teritoriale din care să reiasă că bunul în cauză nu face/face obiectul unor litigii la momentul adoptării hotărârii.

c) punctul de vedere cu privire la proiectul hotărârii al ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice sau dovada expirării termenului de 60 de zile de la solicitarea acestui punct de vedere și necomunicarea lui.

Cu privire la natura juridică a punctului de vedere cu privire la proiectul hotărârii al ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice părțile au opinii divergente : aviz conform în cazul recurentului, respectiv aviz consultativ în cazul intimatei.

Curtea reține că, din analiza normelor mai sus citate reiese că natura juridică a acestui punct de vedere este aceea de aviz conform față de împrejurarea că el este obligatoriu de solicitat iar conduita autorității publice locale este condiționată de conținutul acestui punct de vedere, aspect ce reiese în mod neechivoc din conținutul alin. 12 și 13 ale art. 289. Terminologia folosită de legiuitor este imperativă: în situația în care ministerul sesizează aspecte care contravin prevederilor legale în vigoare, autoritățile administrației publice locale efectuează modificările corespunzătoare.

Interpretarea mențiunii din alin. 13 respectiv în situația în care ministerul nu sesizează aspecte care contravin prevederilor legale în vigoare, precum și în cazul prevăzut la alin. (12), autoritatea deliberativă adoptă hotărârea nu poate fi făcută decât în strânsă corelație cu prevederile alin. 12, respectiv posibilitatea de adoptare a hotărârii este determinată numai de îndeplinirea obligației de a efectua modificările corespunzătoare în proiectul hotărârii în termen de maximum 45 de zile de la data luării la cunoștință. Dealtfel acesta este și sensul pentru care a fost reglementată ca ipoteză alternativă de adoptare a actului administrativ la cea în care ministerul nu sesizează aspecte care contravin prevederilor legale în vigoare.

În ce privește mențiunea din alin.14 conform căreia, netransmiterea punctului de vedere în termen de maximum 60 de zile corespunde situației lipsei oricărei obiecțiuni asupra celor solicitate, aceasta nu poate fi interpretată în sensul de a susține teza caracterului consultativ al avizului, astfel cum solicită intimata, întrucât omisiunea transmiterii în termen are calificarea legală a lipsei obiecțiunilor. Or scopul demersului prevăzut al alin. 9 este tocmai identificarea eventualelor obiecțiuni. Situația necomunicării în termen a avizului este identică cu cea a comunicării în termen a avizului favorabil și nu afectează obligația autorității publice locale de a solicita punct de vedere și de a-și conforma conduita conținutului acestuia.

Așa fiind,  Curtea a constatat că  natura juridică punctului de vedere prevăzut la alin. 9 este aceea de aviz conform.

Procedând la verificarea modului de aplicare în concret a prevederilor art. 289 din Codul Administrativ, trebuie stabilit, astfel cum a solicitat și recurentul, dacă au fost respectate etapele evocate anterior, respectiv dacă au fost realizate operațiunile prealabile descrise.

Cu privire la dovada dreptului de proprietate, se constată că aceasta putea fi făcută, conform art. 289, în două variante: fie prin extrase de carte funciară, din care să reiasă înscrierea dreptului de proprietate în cartea funciară fie prin declarația pe propria răspundere a secretarului general al unității administrativ-teritoriale, întocmită conform alin. (7), și însoțită de referatul prevăzut de alin.8.

Din evidența de carte funciară rezultă că, la momentul adoptării hotărârilor, dreptul de proprietate al comunei B, nu era înscris în carte funciară astfel că, în mod evident, dovada dreptului de proprietate nu putea fi făcută în varianta prevăzută de alin.6 lit.a).

Trebuie subliniat faptul că, din perspectiva art. 289 din Codul Administrativ, este lipsit de relevanță motivul pentru care dreptul de proprietate nu este înscris în cartea funciară. Tocmai pornind de la existența în practică a unor drepturi preexistente dar neoperate în cartea funciară din varii motive, respectiv a existenței unor bunuri a căror situație juridică nu concordă cu realitatea și pentru simplificarea procedurilor a fost stabilită varianta prevăzută în alin.7 și 8.

Împrejurarea că instanța de fond a realizat o analiză istorică a procesului de expropriere și a efectelor acestuia în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, conchizând că „în baza documentelor de expropriere, statul român, deși a omis intabularea imobilelor în cartea funciară, este proprietarul legal al acestora” este străină de natura prezentului litigiu.

 Scopul prezentului litigiu nu este de a constata dobândirea dreptului de către statul român prin expropriere întrucât această dovadă este o condiție preexistentă emiterii actului administrativ și nu poate fi suplinită prin hotărârea judecătorească prin care se verifică legalitatea actului administrativ. În mod evident efectul produs prin deciziile de expropriere trebuia reflectat în cartea funciară printr-o actualizare a situației de carte funciară, prealabilă inițierii demersului prevăzut de art.289 din Codul Administrativ.

Reținând că dovada dreptului de proprietate nu putea fi făcută în varianta prevăzută de alin.6 lit.a), Curtea constată că ea nu a fost făcută nici prin declarația pe propria răspundere a secretarului general al unității administrativ-teritoriale, întocmită conform alin. (7), și însoțită de referatul prevăzut de alin.8. Aceasta deoarece referatele și declarațiile cu nr. …/2019 și …/2019 au fost întocmite la data de 04.12.2019, după adoptarea actelor atacate, făcând referire în conținutul lor la cele două hotărâri, astfel că nu au putut sta la baza emiterii lor.

În aceste condiții, în acord cu recurenta, instanța de control judiciar a reținut  că nu au fost respectate prevederile art. 289 alin. 6, 7 și 8 din Codul Administrativ la emiterea celor două hotărâri.

Cu privire la avizul conform prevăzut al alin. 9,  trebuie verificat dacă a fost solicitat anterior emiterii actelor administrative iar conduita intimatei a fost în conformitate cu conținutul său.

Din analiza conținutului HCL nr.…/2019 și HCL nr.…/2019 se constată că nu sunt cuprinse mențiuni referitoare la astfel de demersuri.

Pe de altă parte, din actele dosarului rezultă să singurul demers realizat a fost cel inițiat prin adresa nr…/31.01.2020 (eronat redactat 2019) înregistrată la Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației cu nr. MLPDA-…/05.02.2020 și la Direcția Generală Administrație Publică sub nr. DPFBL - …/07.02.2020 și la care MLPDA a înțeles să emită punctul de vedere MLPDA-…/DPFBL-…/03.03.2020, prin care restituie proiectul de hotărâre nr… solicitând reanalizarea și refacerea hotărârii, motivat de faptul că unitatea administrativ-teritorială este obligată să dovedească dobândirea proprietății prin unul din modurile reglementate de lege, indicând dispozițiile art. 863 din Codul Civil, tocmai raportat la faptul că potrivit evidenței de carte funciară terenurile în cauză "sunt intabulate în favoarea unor persoane particulare și nu aparțin comunei B.”.

Așadar, se constată că intimata nu a solicitat avizul conform prealabil adoptării celor două hotărâri iar soluția adoptată oricum nu ar fi primit un aviz pozitiv, astfel că nu poate fi reținută nici respectarea obligației prevăzute de art.289 alin.9, 12 și 13 din  Codul Administrativ.

Viciile semnalate pe cale controlului de tutelă sunt relevante și atrag nulitatea actelor atacate conform art. 289 alin. 6 din Codul Administrativ, aspect ce trebuia reținut și de către prima instanță.

Reținând că dispozițiile incidente, supuse analizei, au fost greșit interpretate, Curtea a constatat că nu mai există interes în analizarea celorlalte critici, motivul de casare reglementat de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă 2010 fiind incident și ca atare, recursul declarat a fost  admis potrivit art. 496 alin. 2 din același act normativ, sentința casată și acțiunea admisă cu consecința anulării Hotărârii nr…/24.07.2019, respectiv a Hotărârii nr…/02.10.2019 adoptate de către Consiliu local al comunei B.

Domenii speta

Spete similare