Excepţie de nelegalitate inadmisibilă. Legea specială prevede o procedură specială pentru modificarea sau desfiinţarea actelor administrativ-fiscale

Decizie 2768 din 14.09.2015


Prin decizia nr. 18199/02.12.2013 pronunţată în dosarul nr. 9249/101/2011*, Curtea de Apel Craiova a admis recursul formulat de pârâta Casa de Asigurări de Sănătate Mehedinţi, împotriva sentinţei nr. 3879 din 23 mai 2013, pronunţată de Tribunalul Mehedinţi în dosarul nr. 9249/101/2011*, în contradictoriu cu intimata reclamantă x şi intimata pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, având ca obiect contestaţie act administrativ fiscal. A fost modificată sentinţa în tot, în sensul că s-a respins acţiunea.

Împotriva acestei decizii a formulat cerere de revizuire reclamanta, întemeiata pe dispoziţiile art. 322 pct. 2 C.p.civ. si motivata de faptul ca instanţa de recurs nu s-a pronunţat asupra nulităţii recursului declarat de CAS Mehedinţi.

Prin cererea depusă la data de 24.02.2014  în dosarul nr. 50/54/2014 al Curţii de Apel Craiov, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, revizuenta x, în contradictoriu cu intimata CAS Mehedinţi, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a invocat excepţia de nelegalitate a deciziei nr. ACC 1778/13.12.2010 emisă de Casa de Asigurări de Sănătate Mehedinţi, solicitând constatarea nelegalităţii acesteia, precum şi suspendarea cauzei şi sesizarea prin încheiere a instanţei de contencios administrativ şi fiscal competente.

Revizuenta a invocat excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. ACC 1778/13.12.2010 emisa de CAS Mehedinţi prin raportare la Constituţia României, Codului fiscal si de procedura fiscala, MOFP nr. 972/2006, OMFP 1393/2006, OUG nr. 150/2002 si a Legii nr. 95/2006.

Prin încheierea pronunţată la data de 10 aprilie 2014 în dosarul nr. 50/54/2014, Curtea de Apel Craiova, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, a admis cererea de sesizare a instanţei de contencios formulată de revizuenta şi a sesizat Tribunalul Mehedinţi, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a deciziei ACC 1778/13.12.2010 emisă de CAS Mehedinţi, fiind suspendată judecata cererii de revizuire până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate.

Cauza a fost înregistrată la data de 25.04.2014, pe rolul Tribunalului Mehedinţi  - Secţia a II a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal, sub nr. 3082/101/2014.

Prin sentinţa nr. 2969/31.10.2014 pronunţată de Tribunalul Mehedinţi, a fost respinsă  excepţia de nelegalitate formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâtele Casa de Asigurări de Sănătate Mehedinţi şi Casa Naţionala de Asigurări de Sănătate, a Deciziei nr. ACC 1778/13.12.2010.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta.

Prin decizia nr. 333/2015 din data de 27.01.2015, Curtea de Apel Craiova a admis recursul formulat de reclamanta, a casat sentinţa şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

În rejudecare, asupra excepţiei de inadmisibilitate ridicată s-a constatat că aceasta este întemeiată.

Prin sentinţa nr. 376 din data de 30 martie 2015, pronunţată de Tribunalul Mehedinţi, Secţia a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 3082/101/2014*, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii.

S-a respins excepţia de nelegalitate formulată de reclamanta, a deciziei ACC nr. 1778/13.12.2010.

Împotriva sentinţei nr. 376 din data de 30 martie 2015, pronunţată de Tribunalul Mehedinţi, Secţia a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 3082/101/2014*, a declarat recurs reclamanta, solicitând admiterea recursului, modificarea în tot a sentinţei în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate şi constatării nelegalităţii Deciziei nr. ACC 1778/13.12.2010 emisă de CAS Mehedinţi.

Intimatele pârâte Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Casa de Asigurări de Sănătate Mehedinţi nu au formulat întâmpinare.

Recurenta reclamantă şi intimata pârâtă Casa de Asigurări de Sănătate Mehedinţi au depus la dosar concluzii scrise.

Recursul este nefondat pentru considerentele ce succed:

Litigiul iniţial pornit de reclamanta x în dosarul nr. 9249/101/2011 a avut ca obiect anularea deciziei de impunere nr. ACC 1778/13.12.2010 emisă de CAS Mehedinţi, anularea deciziei nr. 263/2069/25.02.2011 emisă de CAS Mehedinţi în soluţionarea contestaţiei, exonerarea de la plata contribuţiilor calculate pentru perioada 2005-2009, alcătuită din debit, dobânzi şi penalităţi şi obligarea CAS Mehedinţi la restituirea sumei achitată cu OP nr. 1/2011.

Prin decizia nr. 18199 de la 02.12.2013 pronunţată în dosarul nr. 9249/101/2011* de către Curtea de Apel Craiova, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, a fost admis recursul formulat de pârâta Casa de Asigurări de Sănătate Mehedinţi, împotriva sentinţei nr. 3879 din 23 mai 2013, pronunţată de Tribunalul Mehedinţi în dosarul nr. 9249/101/2011*, a fost modificată în tot sentinţa, în sensul că a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantă.

Excepţia de nelegalitate a deciziei de impunere nr. ACC 1778/13.12.2010 emisă de CAS Mehedinţi a fost invocată de reclamantă în dosarul nr. 50/54/2014 având ca obiect cererea de revizuire formulată de reclamantă împotriva deciziei nr. 18199 de la 02.12.2013 pronunţată în dosarul nr. 9249/101/2011* de către Curtea de Apel Craiova, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal.

Trebuie menţionat faptul că, prin încheierea pronunţată la data de 10 aprilie 2014 în dosarul nr. 50/54/2014, Curtea de Apel Craiova, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, a admis cererea de sesizare a instanţei de contencios formulată de revizuentă şi a sesizat Tribunalul Mehedinţi, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a deciziei ACC 1778/13.12.2010 emisă de CAS Mehedinţi, fiind suspendată judecata cererii de revizuire până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate.

Potrivit art. 4 alin. 1 teza I din Legea 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei de contencios administrativ, „legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”.

Excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare, dar şi o cale accesorie distinctă de verificare a legalităţii unui act administrativ cu procedură şi condiţii proprii de exercitare.

Excepţia de nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci înlăturarea din cauză a actului a cărui nelegalitate a fost constatată. Admiterea excepţiei de nelegalitate nu afectează validitatea actului, ci actul declarat nelegal devine inopozabil părţii împotriva căreia a fost invocat, rămânând inoperant în cadrul litigiului respectiv.

Condiţiile de admisibilitate pentru sesizarea instanţei specializate decurg din preve¬derea legală anterior indicată, iar acestea au fost analizate de către instanţa care a admis cererea de sesizare cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate. Cele două condiţii se referă la existenţa unui act administrativ unilateral cu caracter individual şi la constatarea faptului că de acest act depinde soluţionarea litigiului pe fond.

În criticile formulate, recurenta reclamantă face confuzie între admisibilitatea cererii de sesizare a instanţei cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate şi admisibilitatea analizării deciziei de impunere pe care excepţiei de nelegalitate.

Recurenta reclamantă susţine, pe de o parte, faptul că instanţa nu a ţinut cont de încheierea din 10.04.2014 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. 50/54/2014,  iar pe de altă parte, faptul că instanţa de fond nu a ţinut cont de decizia de casare nr. 333/27.01.2015 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. 3082/101/2014.

Cu privire la primul aspect, prin încheierea pronunţată la data de 10 aprilie 2014 în dosarul nr. 50/54/2014, Curtea de Apel Craiova a constatat admisibilitatea cererii de sesizare a instanţei cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, ci nu a analizat admisibilitatea analizării deciziei de impunere pe calea excepţiei de nelegalitate, aspect care intra în analiza instanţei sesizată.

Întrucât sesizarea instanţei de contencios administrativ s-a efectuat, prin încheiere, în temeiul art. 4 din lege, în forma în vigoare de la data sesizării iniţiale a instanţei de contencios administrativ, instanţa de fond a fost investită în limitele acestei încheieri, fără ca instanţa de fond să analizeze condiţiile de admisibilitate a cererii de sesizare a instanţei specializate ce decurg din prevederile art. 4 din lege, astfel încât toate criticile recurentei pe aceste aspecte sunt nefondate.

De asemenea, sunt nefondate toate criticile recurentei reclamante referitoare la faptul că instanţa de fond nu a ţinut cont de cele menţionate în decizia de casare nr. 333/27.01.2015 pronunţată de către Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. 3082/101/2014.

Astfel, Curtea reţine că prin decizia de casare nr. 333/27.01.2015 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. 3082/101/2014, cauza a fost trimisă la instanţa de fond pentru rejudecare ca urmare a faptului că instanţa de fond nu a ridicat din oficiu şi nu a pus în discuţia părţilor inadmisibilitatea pe care s-a întemeiat soluţia pronunţată, încălcându-se principiul contradictorialităţii şi al dreptului la apărare.

Curtea subliniază că, aşa cum rezultă din considerentele deciziei de casare, acesta este motivul pentru care s-a casat sentinţa pronunţată în primul ciclu procesual şi a fost trimisă cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

În rejudecarea cauzei, instanţa de fond a invocat excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. ACC 1778/2010 a CAS Mehedinţi, excepţie care a fost pusă în discuţia părţii prezente în şedinţa publică de la 30 martie 2015, reclamanta solicitând respingerea excepţiilor inadmisibilităţii, aspecte care rezultă din practicaua sentinţei nr. 376 din data de 30 martie 2015, pronunţată de Tribunalul Mehedinţi, Secţia a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 3082/101/2014*, sentinţă recurată în cauză.

Curtea constată că instanţa de fond a respectat prevederile art. 315 C.proc.civ. cu ocazia rejudecării cauzei şi a pus în discuţia părţilor excepţia inadmisibilităţii, fiind nefondate criticile recurentei pe aceste aspecte.

Prin sentinţa recurată în cauză, instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins excepţia de nelegalitate a deciziei de impunere.

Aşa cum rezultă din chiar succesiunea litigiilor, este reală susţinerea recurentei reclamante referitoare la faptul că excepţia de nelegalitate nu a fost invocată în acelaşi timp cu anularea actului administrativ. Instanţa de fond nu a reţinut acest aspect atunci când s-a pronunţat pe inadmisibilitate, menţiunea din considerentele sentinţei fiind teoretică.

Aşa cum rezultă din lecturarea considerentelor sentinţei, instanţa de fond a reţinut faptul că „prin contestarea deciziei ACC 1778/2010 pe calea excepţiei de nelegalitate, după ce litigiul în fond cu privire la aceasta a fost soluţionat s-ar aduce atingere principiul forţei obligatorii şi a adevărului judiciar pe care îl emană o hotărâre judecătorească, efectul admiterii unei excepţii de nelegalitate fiind înlăturarea actului respectiv, neluarea lui în seamă, act ce a fost menţinut prin decizia nr. 18199/02.12.2013, emisă de Curtea de Apel Craiova”.

Instanţa de fond nu a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti în sensul dispoziţiilor art. 304 pct. 4 C.proc.civ., aşa cum susţine recurenta. În sarcina instanţei de fond nu se poate reţine existenţa vreunei imixtiuni în sfera de activitate a puterii executive sau legislative, cu încălcarea principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat.

Curtea menţionează, în completarea motivării sentinţei pronunţată de instanţa de fond, că excepţia de inadmisibilitate trebuie privită şi prin prisma modalităţii legale de contestare a actelor administrativ fiscale.

Contribuţia de asigurări sociale de sănătate are natura juridică a impozitelor şi taxelor reglementate de codul fiscal, iar raportul juridic dintre reclamantă şi CAS Mehedinţi este un raport administrativ fiscal.

Decizia de impunere care face obiectul excepţiei de nelegalitate în cauza de faţă este un act administrativ-fiscal, fiindu-i aplicabile dispoziţiile speciale ale Codului de procedură fiscală referitoare la procedura de contestare.

Potrivit dispoziţiilor art. 205-209 din Titlul IX „Soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva actelor administrativ fiscale” din O.G. nr. 92/2003, republicată, privind Codul de procedură fiscală, împotriva actelor administrativ fiscale se poate formula contestaţie potrivit procedurii prevăzute de dispoziţiile legii speciale, respectiv Codul de procedură fiscală.

Dispoziţiile speciale ale Codului de procedură fiscală, cu procedura şi termenele imperative consacrate pentru faza administrativă obligatorie, derogă de la regimul general instituit în materia actelor administrative de art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar specialia generalibus derogant, ele trebuie aplicate cu prioritate. Aşadar, regimul general al excepţiei de nelegalitate este ocolit în cazul actelor administrative fiscale, care pot fi atacate numai potrivit art. 205 şi urm. C.proc.fisc.

În doctrina de specialitate, precum şi în jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut în mod constant că din coroborarea art. 4 şi art. 5 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea acţiunii directe sunt exceptate şi de la controlul pe calea excepţiei de nelegalitate.

Decizia de impunere fiscală poate fi atacată în condiţiile art. 205 şi urm. C.proc.fisc., pe calea unei contestaţii fiscale, la organul fiscal competent şi doar decizia de soluţionare a contestaţiei poate fi atacată în faţa instanţei de contencios administrativ, potrivit art. 218 alin. 2 C.proc.fisc.

Competenţa instanţei de contencios administrativ de a verifica pe calea excepţiei legalitatea unui act administrativ nu poate fi atrasă prin invocarea art. 4 din Legea nr. 554/2004, atunci când este vorba de un act administrativ pentru modificarea sau desfiinţarea căruia legea specială prevede o procedură judiciară specială.

Drept urmare, este întemeiată excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate întrucât legea specială prevede o altă procedură pentru modificarea sau desfiinţarea actelor administrativ-fiscale, procedură specială de care recurenta reclamantă a uzat, acţiunea în anulare a deciziei de impunere nr. ACC 1778/13.12.2010 emisă de CAS Mehedinţi, precum şi a deciziei dată în soluţionarea contestaţiei, fiind respinsă în mod irevocabil prin decizia nr. 18199 de la 02.12.2013 pronunţată în dosarul nr. 9249/101/2011* de către Curtea de Apel Craiova, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond, prin contestarea deciziei de impunere nr. ACC 1778/2010 pe calea excepţiei de nelegalitate, după ce litigiul în fond cu privire la anularea deciziei a fost soluţionat irevocabil, s-ar aduce atingere principiul forţei obligatorii şi a adevărului judiciar pe care îl emană o hotărâre judecătorească, efectul admiterii unei excepţii de nelegalitate fiind înlăturarea actului respectiv, act care a fost menţinut prin decizia nr. 18199 de la 02.12.2013 pronunţată de Curtea de Apel Craiova.

În consecinţă, sprijinindu-şi judecata pe efectul pozitiv al hotărârii irevocabile anterioare, instanţa de fond a reţinut că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate a deciziei de impunere.

Este evident că reclamanta nu poate uza de excepţia de nelegalitate în condiţiile în care legiuitorul a prevăzut o altă procedură de contestare a actelor administrativ-fiscale.

Excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate este întemeiată întrucât legea specială prevede o altă procedură pentru modificarea sau desfiinţarea actelor administrativ-fiscale.

Teza contrară ar contraveni prevederilor art. 6 din C.E.D.O., dreptul la un proces echitabil, şi anume componentelor definitorii ale acestui drept fundamental, respectiv dreptul la justiţie şi principiul securităţii raporturilor juridice, urmare a acceptării posibilităţii înlăturării pe calea excepţiei de nelegalitate a efectelor unui act administrativ fiscal, definitiv, obligatoriu.

În mod logic, considerentele instanţei de fond sunt fundamentate prin raportare la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate a deciziei de impunere, astfel încât examinarea motivelor care vizau fondul pricinii nu se mai impunea, fiind lipsită de relevanţă juridică. Ca urmare, sunt nefondate criticile recurentei referitoare la faptul că mod greşit instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la motivele de nelegalitate invocate în cadrul excepţiei de nelegalitate.

Instanţa de fond a motivat hotărârea şi a prezentat argumentele pentru care a apreciat că excepţia de nelegalitate a deciziei de impunere este inadmisibilă, criticile recurentei reclamante întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 C.proc.civ. fiind nefondate.

Nu este relevat nici un element de natură a permite încadrarea în cazul de modificare indicat prin cererea de recurs - art. 304 pct. 8 C.proc.civ., pentru exercitarea controlului judiciar în recurs sub acest aspect. Textul legal citat cuprinde în câmpul său de aplicaţiune interpretarea greşită a actului juridic dedus în justiţie, act juridic înţeles ca acord de voinţă (convenţie) act juridic unilateral, ceea ce nu este cazul în speţă.

Curtea constată că soluţia pronunţată de instanţa de fond în sensul admiterii excepţiei inadmisibilităţii şi respingerii excepţiei de nelegalitate a deciziei de impunere se bazează pe interpretarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile, în cauză nefiind incidente dispoziţiile art. 304 pct. 9 C.proc.civ..

Pentru aceste considerente, Curtea va înlătura criticile vizând nelegalitatea şi netemeinicia hotărârii atacate, astfel că în temeiul art. 312 alin. 1 raportat la art. 3041 C.proc.civ., va respinge recursul ca nefondat.