Nemotivarea actului administrativ de eliberare din funcţia publică – cauză de nulitate.

Raport de muncă

 Nemotivarea actului administrativ de eliberare din funcţia publică – cauză de nulitate.

În mod corect instanţa de fond a reţinut nelegalitatea deciziei contestate pentru nerespectarea cerinţei motivării acesteia, obligaţia motivării actului administrativ reprezentând o cerinţă de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât şi la nivel comunitar.

Motivarea actului administrativ constituie o garanţie împotriva arbitrariului şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conţină şi elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

(CURTEA DE APEL BUCUREŞTI, SECŢIA A VIII-A CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL, DECIZIA CIVILĂ NR.2973/10.09.2012, DOSAR NR. 4291/87/2011)

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Teleorman – Secţia Conflicte de Muncă, Asigurări Sociale, Contencios Administrativ şi Fiscal sub nr. 4291/87/2011, reclamanta O. C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Garda Financiară Teleorman şi Comisariatul General al Gărzii Financiare, anularea Deciziei nr.802342/22.07.2011 prin care s-a dispus încetarea raportului său de serviciu prin eliberarea din funcţia publică, reintegrarea în funcţia publică deţinută anterior, precum şi obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate, reactualizate, începând cu data eliberării din funcţie şi până la reluarea efectivă a raporturilor de serviciu conform art.106 din Legea nr.188/1999.

Pe baza probei cu înscrisuri administrată în cauză, Tribunalul Teleorman – Secţia Conflicte de Muncă, Asigurări Sociale, Contencios Administrativ şi Fiscal a pronunţat  Sentinţa civilă nr.1094/25 noiembrie2011, prin care a dispus: admiterea acţiunii, anularea Deciziei nr. 802342/22.07.2011 emisă de Garda Financiară - Secţia Judeţeană Teleorman, reintegrarea reclamantei în funcţia publică deţinută anterior emiterii Deciziei nr.802342/22.07.2011 şi obligarea pârâţilor Garda Financiară – Secţia Teleorman şi Comisariatul General al Gărzii Financiare la plata către reclamantă a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi reactualizate, începând cu data de 25.07.2011 şi până la reluarea efectivă a raportului de serviciu şi la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 1.500 lei reprezentând onorariu de avocat.

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut, în esenţă, următoarele :

Prin Decizia nr.802342/22.07.2011, pârâta Garda Financiară - Secţia Judeţeană Teleorman a dispus, începând cu data de 25.07.2011, eliberarea reclamantei din funcţia publică de execuţie, respectiv aceea de expert cls.1 grad profesional superior la Garda Financiară Teleorman. 

Din preambulul deciziei contestate rezultă că la baza emiterii acesteia a stat  Ordinul nr.2253/2011, emis de preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, iar ca temei de drept al încetării raportului de serviciu au fost invocate prevederile art.99 alin.(1) lit.b) şi alin.(3) din Legea nr.188/1999 (r2), cu modificările şi completările ulterioare.

Decizia contestată nu cuprinde nici un fel de menţiune din care să rezulte pentru care dintre  motivele prevăzute de art.99 alin.(1) lit.b) din legea precizată s-a dispus eliberarea contestatoarei  din funcţie, respectiv fie pentru că instituţia publică şi-a încetat activitatea ori că a fost mutată într-o altă localitate iar contestatoarea  nu a fost de acord să o urmeze,  fie  pentru că postul ocupat de contestatoare  s-a redus ca urmare a modificării atribuţiei de serviciu în proporţie de peste 50% sau pentru ocuparea acesteia s-ar fi impus alte condiţii de studii pe care reclamanta  nu le-ar fi îndeplinit.

Este adevărat că Legea nr.188/1999 nu cuprinde dispoziţii referitoare la conţinutul actului administrativ prin care se dispune eliberarea din funcţie a funcţionarului public, însă în cauză, sub acest aspect, din dispoziţiile art.117 din Legea nr.188/1999 şi dispoziţiile art.295 alin.(2) din Codul Muncii rezultă că  sunt incidente prevederile Codului Muncii, norme ce completează legislaţia specială în domeniu.

Prin urmare o astfel de decizie trebuie să cuprindă în mod obligatoriu motivele de fapt şi de drept care au determinat eliberarea din funcţie întrucât numai în acest fel este posibilă exercitarea controlului judiciar asupra legalităţii măsurii de eliberare din funcţie, motivarea actului reprezentând o condiţie de legalitate a acestuia, insuficienţa motivării sau nemotivarea acestuia atrăgând nulitatea actului administrativ de eliberare din funcţie.

Sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea Europeană de Justiţie a reţinut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor şi de asemenea, să permită instanţelor efectuarea revizuirii actului, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea.

În acelaşi sens, în cauza C 509/1993 s-a reţinut că o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere întrucât motivarea conferă actului transparenţă, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat.

Pe de altă parte, decizia contestată este nelegală, măsura de eliberare din funcţie dispunându-se cu încălcarea prevederilor art.99 alin.(5) şi alin.(6) din Legea nr.188/1999, întrucât aceasta nu cuprinde nici o menţiune care ar susţine concluzia că pârâta  şi-a îndeplinit obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publice lista funcţiilor publice vacante şi de a pune la dispoziţia reclamantei această listă în vederea optării pentru vreo funcţie publică vacantă.

Împotriva acestei sentinţa, au declarat recurs, în termen legal, pârâţii Garda Financiară – Secţia Teleorman şi Garda Financiară – Comisariatul General, susţinând că este nelegală şi netemeinică, întrucât în mod eronat s-a dispus admiterea acţiunii.

În motivarea recursului declarat de pârâta Garda Financiară – Secţia Teleorman, s-a arătat că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra unui capăt de cerere (art.304 pct.6 Cod procedură civilă), respectiv asupra solicitării pe care Garda Financiară Teleorman a formulat-o prin întâmpinare, aceea de a se constata că, potrivit art.III alin.(3) din Hotărârea de Guvern nr.566/2011, nu mai are calitate procesuală.

De asemenea, s-a arătat că hotărârea instanţei de fond este lipsită de temei legal, fiind dată cu aplicarea greşită a legii (art.304 pct.9 Cod procedură civilă). Astfel, instanţa de fond a anulat Decizia nr.802342/22.07.2011 privind eliberarea reclamantei din funcţia publică, reţinând că aceasta se fundamentează pe o motivare lacunară. În realitate, această decizie are la bază un act normativ, care a desfiinţat postul ocupat de reclamantă, acest motiv constituind fundamentul deciziei.

O altă critică adusă hotărârii recurate vizează soluţia dată capătului de cerere privitor la reintegrarea reclamantei în funcţia publică.

Astfel, recurenta a susţinut că soluţia instanţei este nelegală, întrucât postul deţinut de reclamantă a fost desfiinţat printr-un act normativ care în prezent nu este anulat. Prin urmare, nu se poate dispune reintegrarea pe un post inexistent.

În plus, Garda Financiară Teleorman, potrivit art.5 alin.(1) din Hotărârea de Guvern nr.1324/2009, astfel cum a fost modificat prin Hotărârea de Guvern nr.566/2011, nu are personalitate juridică, astfel că este imposibilă de a pune în aplicare hotărârea instanţei.

În concluzie, în temeiul art.3041 Cod procedură civilă recurenta – pârâtă a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate şi respingerea cererii de chemare în judecată ca nefondată.

Recurenta – pârâtă Garda Financiară – Comisariatul General a criticat hotărârea instanţei de fond, pentru următoarele motive de nelegalitate şi netemeinicie :

I. Ca o chestiune prealabilă, în raport de prevederile art.1 din Hotărârea de Guvern nr.1324/2009 şi art. III alin.(3) din Hotărârea de Guvern nr.566/2011 pentru modificarea şi completarea Hotărârea de Guvern nr.1324/2009, se impune a se observa că, în prezenta cauză, are calitate procesuală pasivă numai Garda Financiară – Comisariatul General;

II. Hotărârea instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii (art.304 pct.9 Cod procedură civilă).

II.1. Este vădit nelegală motivarea instanţei de fond potrivit căreia, în esenţă Decizia nr. 802342/22.07.2011 nu cuprinde niciun fel de menţiune din care să rezulte pentru care dintre motivele prevăzute de art. 99 alin. 81) lit. b) din Legea nr. 188/1999 s-a dispus eliberarea reclamantei din funcţie.

În decizia de eliberare din funcţia publică s-a reţinut ca motiv al acestei măsuri, inexistenţa unei funcţii de expert, clasa I, grad profesional superior la Garda Financiară – Secţia Teleorman şi s-a indicat, în mod corect, ca temei legal, art.99 alin.(1) lit.b) din Legea nr.188/1999, republicată, (r2), cu modificările şi completările ulterioare, în condiţiile în care postul ocupat de către intimata – reclamantă a fost unul dintre posturile reduse ca urmare a procesului de reorganizare.

Aşadar, în cuprinsul deciziei contestate s-au arătat, în esenţă, situaţia de fapt şi temeiurile legale în considerarea cărora intimata – reclamantă a fost eliberată din funcţie.

II.2. În mod vădit neîntemeiat, tribunalul a reţinut că, în absenţa motivării deciziei de eliberare din funcţie, instanţa a fost în imposibilitate să aprecieze asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii dispuse în sensul de a verifica dacă reducerea postului ocupat de reclamantă a fost reală şi efectivă.

Astfel, împrejurarea că reducerea postului ocupat de reclamantă a fost reală şi efectivă reiese, în primul rând, din noua structură organizatorică a Gărzii Financiare prevăzută în Anexa 1 a Ordinului nr.2253/2011 emis de Preşedintele ANAF. Din statul de funcţii rezultat ca urmare a reorganizării reiese că funcţia publică pe care a ocupat-o intimata – reclamantă, respectiv aceea de expert clasa I, grad profesional superior, nu se mai regăseşte în noua structură organizatorică.

Mai mult decât atât, în decizia de eliberare din funcţie s-a reţinut „inexistenţa funcţiei de expert, clasa I, grad profesional superior la Garda Financiară – Secţia Teleorman”. De asemenea, verificarea „dacă reducerea postului ocupat de reclamantă a fost reală şi efectivă”, ţine de administrarea probatoriului în cauză şi nu de motivarea deciziei de eliberare din funcţie.

II.3. Nu poate fi reţinută motivarea instanţei de fond, în sensul anulării deciziei de eliberare din funcţie ca sancţiune pentru nemotivarea acesteia.

Legea nr.188/1999 nu cuprinde dispoziţii referitoare la conţinutul actului administrativ prin care se dispune eliberarea din funcţie şi, prin urmare, nu are cum să prevadă o sancţiune pentru o eventuală nemotivare.

În ipoteza în care s-ar aprecia că sunt incidente prevederile Codului muncii, nici acesta nu cuprinde dispoziţii referitoare la conţinutul actului prin care se dispune încetarea raportului de muncă din motive neimputabile salariatului şi, prin urmare, nu cuprinde nici dispoziţii care să stabilească vreo sancţiune pentru nemotivarea unui astfel de act.

Mai mult, art.295 alin.(2) din Codul muncii, reţinută de instanţa de fond, nu există.

II.4 Este vădit nelegală motivarea instanţei de fond potrivit căreia decizia contestată este nelegală, întrucât nu cuprinde nicio menţiune care ar susţine concluzia că pârâta şi-a îndeplinit obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici lista funcţiilor publice vacante şi de a pune la dispoziţia reclamantei această listă în vederea optării pentru vreo funcţie publică vacantă.

Astfel cum s-a indicat în Decizia nr.802342/22.07.2011, eliberarea intimatei – reclamante din funcţia publică pe care o deţinea s-a dispus în temeiul art.99 alin.(1) lit.b) din Legea nr.188/1999, iar comunicarea listei funcţiilor publice vacante s-a făcut în conformitate cu dispoziţiile art.99 alin.(3) şi (5).

În acest sens, în cuprinsul preavizului nr.802036/23.06.2011, lista funcţiilor publice de execuţie vacante pentru care putea opta intimata – reclamantă, potrivit noii structuri organizatorice aprobate, a fost publicată pe site-ul Gărzii Financiare şi ANAF şi afişată la avizierul Comisariatului General şi al secţiilor teritoriale ale Gărzii Financiare.

Prin urmare, nu se poate reţine că intimata – reclamantă nu ar fi avut cunoştinţă de lista menţionată.

În plus, nu există nicio dispoziţie din Legea nr.188/1999 care să prevadă vreo sancţiune pentru nerespectarea art.99 alin.(5) şi (6) din actul normativ menţionat, instanţa de fond adăugând, practic, la lege.

III. Hotărârea instanţei de fond este nelegală şi în privinţa măsurii de reintegrare a reclamantei în funcţia publică deţinută anterior şi de plată a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi reactualizate, întrucât postul ocupat de reclamantă a fost supus reorganizării, fiind redus, astfel că nu se poate proceda la reintegrarea în funcţie, iar de la data eliberării din funcţie salariile funcţionarilor publici nu au fost nici indexate şi nici majorate, neexistând temei de fapt şi de drept pentru a se dispune plata unor drepturi de care intimata – reclamantă oricum nu ar fi beneficiat dacă nu ar fi fost eliberată din funcţie.

IV. Referitor la obligarea la plata cheltuielilor de judecată, hotărârea este, de asemenea, nelegală şi netemeinică, având în vedere că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art.274 alin.(1) Cod procedură civilă.

Astfel, pentru ca partea care a pierdut procesul să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată, trebuie să se reţină culpa procesuală sau faptul că, prin atitudinea sa în cursul procesului, să fi determinat aceste cheltuieli.

O altă condiţie care trebui îndeplinită este ca partea care solicită cheltuieli de judecată să fi câştigat irevocabil procesul. Or, în cauza de faţă nu ne aflăm î această situaţie.

De asemenea, nici aspecte privind reaua – credinţă, comportarea neglijentă sau exercitarea abuzivă a drepturilor procesuale nu pot fi reţinute în sarcina autorităţilor pârâte pentru a fi obligate la plata cheltuielilor de judecată.

Faţă de motivele arătate, recurenta – pârâtă Garda Financiară – Comisariatul General a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate, în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată şi menţinerii deciziei atacate ca fiind legală şi temeinică.

Intimata – reclamantă O. C. a formulat note scrise în cauză, prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondat, menţinerea hotărâri instanţei de fond, ca fiind legală şi temeinică, şi obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecată.

În recurs s-a administrat proba cu înscrisuri noi, potrivit art.305 Cod procedură civilă.

Curtea, examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursurile sunt nefondate, în considerarea următoarelor argumente :

1. Legitimarea procesuală pasivă a pârâtei Garda Financiară – Secţia Teleorman este justificată de calitatea acesteia de emitent al deciziei de eliberare din funcţia publică a reclamantei. Capacitatea de drept administrativ a acestei autorităţi este suficientă pentru a figura ca parte în litigiul dedus judecăţii, neavând relevanţă lipsa personalităţii sale juridice.

Prin încheierea de şedinţă din data de 28 octombrie 2011, instanţa de fond a pus în discuţia părţilor şi a soluţionat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Garda Financiară – Secţia Teleorman, neexistând o omisiune de a se pronunţa cu privire la apărarea pârâtei în acest sens. În plus, o eventuală omisiune a instanţei de a se pronunţa asupra unei excepţii de fond sau de procedură nu se încadrează în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 6 Cod procedură civilă.

Prevederile Hotărârea de Guvern nr.1324/2009, astfel cum au fost modificate prin Hotărârea de Guvern nr.566/2011, conferă calitate procesuală pasivă pârâtei Garda Financiară – Comisariatul General şi nu afectează legalitatea sentinţei instanţei de fond, atât timp cât litigiul s-a soluţionat în contradictoriu cu ambele autorităţi publice.

2. În mod corect instanţa de fond a reţinut nelegalitatea deciziei contestate pentru nerespectarea cerinţei motivării acesteia, obligaţia motivării actului administrativ reprezentând o cerinţă de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât şi la nivel comunitar.

Motivarea actului administrativ constituie o garanţie împotriva arbitrariului şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conţină şi elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

În cauza dedusă judecăţii, decizia de eliberare din funcţia publică nu cuprinde niciun fel de referiri la ipotezele prevăzute de art.100 alin.(4) din Legea nr.188/1999, republicată, care ar fi justificat reducerea postului deţinut de reclamantă ca urmare a reorganizării. O motivare a deciziei în privinţa acestui aspect era esenţială, întrucât temeiul de drept invocat – art.99 alin.(1) lit.b) – se impune a fi interpretat corelativ cu art.104 alin.(4) din actul normativ menţionat.

3. Dispoziţiile art.99 alin.(5) şi alin.(6) din Legea nr.188/1999, care instituie în sarcina autorităţii publice obligaţia de a oferi funcţionarului public ce urmează a fi eliberat din funcţie, în perioada de preaviz, „o funcţie publică vacantă corespunzătoare”, în cadrul instituţiei publice sau, dacă nu există o asemenea funcţie, obligaţia de a se solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici lista funcţiilor vacante, sunt imperative, iar nerespectarea acestora este sancţionată cu nulitatea actului.

Menţiunile existente în decizia de eliberare din funcţie şi în adresa de acordare a preavizului nu sunt suficiente în a dovedi îndeplinirea obligaţiei prevăzute de acest text de lege, nelegalitatea deciziei şi sub acest aspect fiind reţinută corect de instanţa de fond.

4. În ceea ce priveşte reintegrarea reclamantei în funcţia publică deţinută anterior şi obligarea pârâtelor la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi reactualizată, această măsură constituie modalitatea de restabilire a dreptului vătămat şi de reparare a pagubei cauzate reclamantei prin emiterea nelegală a deciziei de eliberare din funcţia publică, temeiul de drept fiind reprezentat de art.106 din Legea nr.188/1999, republicată.

Autorităţilor pârâte le revine obligaţia restabilirii situaţiei anterioare emiterii actului administrativ nelegal, fiind evident că reclamanta trebuie să beneficieze inclusiv de drepturile băneşti de care a fost lipsită până la efectiva reîncadrare în funcţie.

5. Dispunând admiterea acţiunii, în mod corect instanţa de fond a interpretat şi aplicat prevederile art.274 Cod procedură civilă, pârâtele fiind în culpă procesuală, împrejurare ce determină obligarea acestora la plata cheltuielilor de judecată. Rămânerea irevocabilă a soluţiei instanţei de fond nu poate constitui o condiţie de acordare a cheltuielilor de judecată, ci de executare a acestei obligaţii.

În concluzie, pentru considerentele arătate, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile formulate de recurente şi urmează să dispună, în temeiul art.312 alin.(1) Cod procedură civilă, respingerea recursurilor ca nefondate.

Reţinând culpa procesuală a recurentelor, în temeiul art.274 Cod procedură civilă, se va dispune obligarea acestora la plata sumei de 1.000 lei cheltuieli de judecată către intimată, constând în onorariu de avocat, micşorat în raport de criteriile prevăzute la alineatul 3 al acestui text de lege.

Domenii speta

Spete similare