Funcţionar public. Cerere pentru obligarea instituţiei publice la plata suplimentului de post şi a celui de treaptă de salarizare. Lipsa prevederilor legale care justifică admiterea acţiunii. Principii incidente

Curtea de apel Cluj, Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 1558 din 13 aprilie 2011

Prin sentinţa civilă nr. 146/CA/20.03.2009, pronunţată de Tribunalul Bistriţa Năsăud s-a admis în parte acţiunea reclamantului M.N., împotriva Instituţiei Prefectului Judeţului Bistriţa-Năsăud şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, ca fiind întemeiată şi în consecinţă a fost obligat pârâta Instituţia Prefectului Judeţului Bistriţa-Năsăud să recunoască reclamantului dreptul la plata suplimentului de post şi a suplimentului treptei de salarizare începând cu 1 ianuarie 2004 şi până la 7 septembrie 2006 şi a fost obligat pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor să aloce fondurile necesare pentru plata drepturilor de mai sus.

S-au respins celelalte petite ca neîntemeiate.

Analizând actele şi lucrările dosarului, Tribunalul a admis în parte acţiunea formulată de reclamant în considerarea motivelor ce vor fi expuse mai jos.

Potrivit dispoziţiilor art.31 lit. c şi d din Legea nr.188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, salariul funcţionarilor publici este compus, printre altele, din suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Este fără putinţă de tăgadă că din moment ce textul legal precizează expres că suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare sunt componente ale salariului, acestea trebuie acordate împreună cu celelalte drepturi care compun salariul, conform dispoziţiilor legale specifice pentru respectivele drepturi.

Pornind de la acest principiu, instanţa a constatat că suspendarea acordării drepturilor în cauză prin O.U.G. nr. 92/2005 şi OUG nr. 2/2006, suspendare care a operat pentru anii 2004 - 2006, constituie o restrângere a exercitării drepturilor, care este contrară dispoziţiilor art.53 din Constituţia României. Restrângerea exercitării acestor drepturi a determinat privarea nejustificată a titularilor drepturilor de posibilitatea exercitării lor, respectiv de posibilitatea de a încasa toate componentele drepturilor salariale prevăzute de art.31 din Legea nr.188/1999.

În raport de cele de mai sus, Tribunalul a constatat că baza legală de acordare a drepturilor în discuţie o constituie art.31 lit. c şi d din Legea nr.188/1999, că drepturile sunt datorate, inclusiv pentru perioada cât a fost suspendată acordarea lor şi până la data pensionării funcţionarului public, deoarece nu există un act normativ care să înlăture plata drepturilor salariale în discuţie. 

În ce priveşte cuantumul drepturilor în discuţie, solicitat a se acorda în procent de 25% din salariul de bază, Tribunalul a constatat că nu există dispoziţii legale care să individualizeze conţinutul concret al dreptului pretins. Există unele posturi, cum sunt cele de auditor şi cele privind controlul financiar preventiv, pentru care legislaţia specifică prevede un spor – ce poate fi eventual echivalat cu suplimentul postului -, dar nu există temeiuri pentru a considera cu certitudine că aceste sporuri constituie în fapt suplimentul de post la care face referire art.31 al.1 lit. c din Legea nr.188/1999.

În raport de împrejurarea că nu există dispoziţie legală care să individualizeze conţinutul concret al drepturilor pretinse, Tribunalul a stabilit că nu are competenţa de a crea norme prin care să stabilească procentul din salariul de bază al drepturilor pretinse, lipsa normelor legislative nu poate fi substituită cu dispoziţii cuprinse în hotărâri judecătoreşti pentru a se respecta principiul separaţiei puterilor.

Tribunalul nu poate nici să acorde drepturile pretinse în cuantum de 25% din salariul de bază, prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcţionarilor publici, cu motivarea că aşa a stabilit practica judiciară, cât timp practica nu este un izvor de drept, iar instanţele se pronunţă cu respectarea principiului legalităţii.

Concluzionând asupra cererilor formulate şi asupra drepturilor salariale pretinse, Tribunalul a constatat că legea recunoaşte drepturile salariale în discuţie dar nu a individualizat procentul acordării lor, motiv pentru care acţiunea reclamantului a fost admisă în limitele anterior explicate, pârâta fiind obligată să recunoască reclamantului dreptul la plata suplimentului postului şi a suplimentului corespunzător treptei de salarizare pentru perioada 1 ianuarie 2004 şi până la 7 septembrie 2006, data pensionării.

Pentru a concluziona în modalitatea de mai sus, tribunalul a constatat că apărările formulate de pârâţi sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, împrejurarea că în calitatea lor de ordonatori de credite, pârâţii nu au fonduri necesare plăţii drepturilor datorate, neputând fi imputabilă in niciun mod reclamantului. Nu există justificare pentru ca un drept recunoscut de lege să nu fie acordat pe considerentul că ordonatorii de credite nu au solicitat alocarea fondurilor bugetare necesare plăţii, ori că organele de reglementare nu au prevăzut sumele pentru plata drepturilor în discuţie, nefiind de conceput ca drepturile salariale câştigate să nu fie acordate din cauza unor reglementări deficitare sau a necuprinderii lor în bugetul angajatorilor.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Internelor şi Reformei Administrative (Ministerul Administraţiei şi Internelor), solicitând admiterea recursului, cu consecinţa respingerii acţiunii faţă de M.A.I. ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar, pe fond, respingerea acţiunii reclamantului ca neîntemeiată.

În motivare, s-a relevat că finanţarea unităţii angajatoare a intimatului prin bugetul M.A.I., nu justifică o eventuală calitate procesuală pasivă a instituţiei în cauza dedusă judecăţii, deoarece calitatea procesuală pasivă presupune existenţa identităţii între persoana pârâtului (Ministerul Administraţiei şi Internelor) şi cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecăţii.

Instanţa de fond nu a indicat baza de calcul a drepturilor acordate. Legea nu prevede modul de calcul în vederea acordării acestor drepturi, astfel că, prin admiterea acţiunii, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre imposibil de executat întrucât instanţa nu recunoaşte doar drepturile reclamantului, ci şi obligă autorităţile pârâte să plătească sumele corespunzătoare acestor drepturi. De asemenea, nici în cuprinsul hotărârii, instanţa de fond nu motivează hotărârea în baza unor dispoziţii legale pe baza cărora s-a realizat, în perioada de referinţă, salarizarea funcţionarilor publici.

Mai mult, din dosarul cauzei, nu reiese că instanţa de fond ar fi administrat probe cu privire la calificarea intimatului pentru a beneficia de aceste sporuri.

Acordând reclamantului drepturile băneşti solicitate, fără a cerceta toate aspectele incidente, instanţa acordă în mod necondiţionat şi neîntemeiat drepturi, cu titlul de spor salarial prevăzut de art.31 alin. l lit. c) şi d) din Legea nr.188/1999, republicată, drepturi imposibil de cuantificat la momentul pronunţării hotărârii judecătoreşti, substituindu-se astfel legiuitorului şi instituind ea însăşi o normă juridică în vederea restabilirii ordinii de drept. Astfel cum a reţinut Curtea Constituţională prin Decizia nr. 819/03.07.2008, o astfel de intervenţie este neconstituţională.

Pentru motivele expuse mai sus, apreciază că, în lipsa unor prevederi în conţinutul legislaţiei speciale a salarizării funcţionarilor publici care să stabilească modul de calcul, condiţiile acordării şi cuantumul drepturilor salariale invocate în cuprinsul acţiunii, aceste drepturi băneşti nu pot fi acordate la momentul actual. Reglementarea cuprinsă în Legea nr.188/1999, republicată, lege-cadru în materia raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici, nu constituie temeiul calculării şi acordării salariilor funcţionarilor publici. 

Iniţial, calea de atac declarată de către pârât a fost înregistrată pe rolul acestei instanţe în anul 2009, iar prin decizia civilă nr. 2393 din 14.10.2010, a fost perimat recursul.

Împotriva acestei hotărâri a declarat contestaţie în anulare pârâtul MAI, admisă prin decizia civilă nr. 24 din 16.03.2011, a Curţii de Apel Cluj, fiind stabilit termen pentru rejudecarea recursului pentru data de 13.04.2011.

Fiind astfel învestită, cu privire la recursul declarat de către pârât, se reţin următoarele:

Prin cererea introductivă de instanţă, reclamantul M.N. a solicitat instanţei să fie obligaţi pârâţii Instituţia Prefectului jud. Bistriţa Năsăud şi Ministerul Administraţiei şi Internelor la acordarea şi plata suplimentului postului în procent de 25% din salariul de bază, suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază începând cu data de 01.01.2004 şi până la 7.06.2006.

În susţinerea celor solicitate, reclamantul a arătat că, în perioada de mai sus, a fost funcţionar public, angajat al pârâtei de rând I, fiind îndreptăţit la plata celor două sporuri, în contextul încetării suspendării dispuse succesiv, suspendare ce  contravine dispoziţiilor constituţionale şi Codului muncii; iar încălcând prevederile legale, pârâta a refuzat să acorde aceste drepturi.

Un prim motiv de nelegalitate este legat de excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a recurentului, însă Curtea apreciază că acesta nu poate fi reţinut, în considerarea faptului că acesta este ordonator principal de credite, iar pentru a se evita eventuale piedici ce s-ar putea ivi pe parcursul executării hotărârii, în situaţia în care acţiunea ar fi admisă pe fond, împrocesuarea sa, cel puţin pentru considerente de opozabilitate, nu poate fi considerată ca neavenită.

Pe fondul cauzei, din conţinutul argumentelor aduse prin demersul promovat, se observă că reclamantul atacă refuzul de a se plăti suplimentul postului şi treptei  de salarizare, în procent de 25%, în considerarea dispoziţiilor legii contenciosului, respectiv faptul că refuzul este nejustificat iar prin aceasta Ii se aduce o vătămare într-un drept recunoscut de Legea nr.188/1999, art.31, lit. c şi d.

Conform prevederilor art.1 din Legea nr.554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim  de către o autoritate publică printr-un act administrativ, se poate adresa instanţei de contencios pentru recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim.

În sensul actului normativ, refuzul nejustificat constituie exprimarea  explicită, cu exces de putere, a voinţei de nu rezolva cererea, iar excesul semnifică exercitarea dreptului de  apreciere aparţinând autorităţilor cu încălcarea drepturilor prevăzute de Constituţie sau lege.

În speţă nu se poate reţine un refuz, în sensul evocat de dispoziţiile Legii contenciosului reţinute de reclamant. Astfel, actul normativ prin  dispoziţiile art.31 alin.1 lit.c şi d  din Legea nr.188/1999 prevede că pentru activitatea desfăşurată funcţionarii publici au dreptul  compus din :” c) suplimentul  postului , d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare”.

Textul enunţat nu prevede un procent  propriu zis al suplimentului, iar o altă dispoziţie legală în actul normativ care să individualizeze conţinutul concret al dreptului pretins, nu există.

Or, în aceste circumstanţe, dată fiind neindividualizarea, cuantificarea nu se poate vorbi de o  obligaţie de plată la un procent de 25% şi, ca atare, de un refuz nejustificat.

Instanţele judecătoreşti nu au competenţa de a desfiinţa norme juridice instituite prin lege şi de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât recunoaşterea unei atare prerogative ar încălca principiul separaţiei puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituţie şi prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.

În virtutea textelor constituţionale menţionate, Parlamentul şi, prin delegare legislativă, în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală. Instanţele judecătoreşti nu au o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia, - art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală - adică de a soluţiona, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor lor subiective.

Curtea nu neagă faptul că Legea funcţionarilor recunoştea dreptul la supliment, dar nu poate proceda la cuantificarea, individualizarea lui în maniera solicitată, întrucât misiunea sa este aceea de a soluţiona litigiile aplicând legea, iar aceasta nu prevede un cuantum.

Acordarea procentului de 25 %, prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcţionarilor publici, pe temeiul existenţei unei practici judiciare în acest sens, sau ca urmare a faptului că pârâta nu ar fi contestat procentul propriu-zis solicitat, nu apare ca fiind justificată.

Atât acordarea dreptului cât şi a procentului concret este justificată, în principal, pe baza principiului legalităţii. Procentul de 25 % nu este prevăzut de o normă legală,  astfel încât nu se poate face aplicarea principiului menţionat anterior.

Revine autorităţilor cu prerogative în materie de legiferare să cuantifice, să definească noţiunea şi valoarea suplimentului postului, precum şi a suplimentului corespunzător treptei de salarizare.

Legile fiind adoptate de către Parlament, Guvernului, ca organ suprem executiv, îi revine prerogativa organizării executării legilor, scop în care emite hotărâri tocmai  pentru a face o lege cât mai clară şi a o aplica cât mai corect. Evident că hotărârea de guvern nu are calitatea, în nici un caz, de a crea drept.

Puterea judecătorească nu are dreptul de a interfera în activitatea de legiferare. Reclamantul ar fi putut, eventual, solicita celor două foruri competente iniţierea demersurilor potrivit prerogativelor lor de a legifera corespunzător dreptul la suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare, aşa încât acesta să poată fi clar individualizat şi să fie posibilă aplicarea corectă a legii.

Nu poate fi reţinută, în acest context, nici apărarea conform căreia instanţele nu au competenţa de a anula ori refuza aplicarea dispoziţiilor mai sus enunţate. Această susţinere nu poate fi validată, întrucât reclamantul nu cere recunoaşterea unui drept, acesta fiind dat de lege, ci cere obligarea la plata unui anume procent, care nu este cuantificat de nici o dispoziţie legală şi, ca atare, nu se poate dispune obligarea la ceva ce nu este individualizat concret.

De altfel, în acest sens, s-a pronunţat, pe cale de interpretare, ÎCCJ, prin decizia nr. 20/21.09.2009.

Pentru aceste considerente, care reprezintă tot atâtea temeiuri pentru a aprecia că acţiunea reclamantului nu este fondată, se va aprecia, în temeiul art. 304 C.pr.civ. raportat la dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, că recursul este fondat, urmând a fi admis, cu consecinţa modificării sentinţei recurate, în sensul respingerii cererii reclamantului. (Judecător Mirela Budiu)

Domenii speta

Spete similare