Acţiune în revendicare. Lac natural domeniu public al statului. Apărarea dreptului de proprietate publică a Statului Român. Drept de proprietate dobândit printr-un contract de vânzare-cumpărare constatat nul. Exercitarea unui drept de folosinta.

Pentru recunoaşterea operării transferului legal al dreptului de proprietate asupra lacului în favoarea societăţii apelante, autoritatea locală trebuia să dovedească deţinerea lui legală, în patrimoniul său public, la data modificării statutului bunului.

Însă, după cum s-a stabilit în etapa judecăţii contenciosului administrativ, UAT [...] nu deţinuse niciodată, anterior emiterii respectivului act, dreptul de proprietate publică asupra Lacului [...], nicio hotărâre de guvern neasigurând în prealabil transferul atributelor dreptului de proprietate de la stat către unitatea administrativ teritorială, după cum nici un drept propriu în favoarea comunei nu fusese consacrat în conformitate cu dispoziţiile art. 3 alin. 4 din Legea nr. 213/1998, cu trimitere la anexa III a legii.

Sintagma utilizată în apel, de ,,edificiu artificial, cu destinaţie de exploatare în domeniul acvaculturii’’ nu relevă adevărata situaţie juridică a acestei suprafeţe de teren acoperite de apă înainte de 01.01.1989, aşadar care nu şi-a pierdut destinaţia agricolă după recunoaşterea, în favoarea unităţii administrativ teritoriale, a dreptului de proprietate în conformitate cu Legea 18/1991, ci dimpotrivă, Statul român a confirmat apartenenţa acestui lac la domeniul public naţional conform Legii nr. 213/1998 şi Legii nr. 107/1996 (acte normative menţionate atât în Cadastrul apelor, cât şi în inventarul centralizat), şi pentru care existenţa unei exploatări piscicole aflate în prezent în administrare privată nu poate avea nicio relevanţă în planul dreptului real asupra bunului imobil însuşi.

Art. 135 alin. 4 din Constituţie

Anexa 1 a Legii nr. 213/1998

Art. 2 alin. 2 din Legea nr. 268/2001

Legea nr. 192/2001

Art. 5 alin. 2 din Legea nr. 18/1991

Prin sentinţa civilă nr. 2699/02.11.2016 a Tribunalului Constanţa – Secţia I civilă a fost admisă în parte acţiunea precizată şi completată, formulată de reclamanta ADMINISTRAŢIA NAŢIONALĂ APELE ROMÂNE, prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral - Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii S.C. [...] S.R.L. Constanţa şi COMUNA [...], prin Primar, precum şi cu intervenientul STATUL ROMÂN prin Ministerul Finanţelor Publice.

S-a constatat nulitatea absolută parţială a contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr.[...]/19.10.2005 la BNP [...], în ceea ce priveşte imobilul-teren în suprafaţă de 923.793,56 mp, situat în extravilanul comunei [...], jud.Constanţa, reprezentând: Lacul [...] Mare în suprafaţă de 552.623,02 mp, având număr cadastral … şi întabulat în Cartea funciară nr. … a localităţii [...], jud.Constanţa, şi Lacul [...] Mică în suprafaţă de 371.170,54 mp, având număr cadastral 71 şi întabulat în Cartea funciară nr. … a localităţii [...], jud.Constanţa.

Pârâta S.C. [...] S.R.L. a fost obligată să restituie în patrimoniul public al Statului Român şi în administrarea reclamantei Administraţia Naţională Apele Române, prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea-Litoral, imobilul - Lacul [...] în suprafaţă totală de 93 ha din acte (923.793,56 mp. din măsurători) situat în extravilanul comunei [...], jud.Constanţa, compus din: Lacul [...] Mare în suprafaţă de 552.623,02 mp, având număr cadastral … şi întabulat în Cartea funciară nr.[...] a localităţii [...], jud.Constanţa, precum şi Lacul [...] Mică în suprafaţă de 371.170,54 mp, având număr cadastral … şi întabulat în Cartea funciară nr. … a localităţii [...], jud.Constanţa.

Pentru a pronunţa această soluţie, tribunalul a avut în vedere că prin cererea de chemare în judecată formulată de ANAR s-a urmărit apărarea dreptului de proprietate publică al Statului român şi a dreptului de administrare al reclamantei Administraţia Naţională Apele Române asupra imobilului - lacul natural [...], în suprafaţă totală de 93 ha, situat pe raza localităţii [...], jud.Constanţa, aflat în prezent în posesia S.C. [...] S.R.L.

Astfel, prin H.C.L. al comunei [...] nr. 40/22.09.2005 s-a aprobat schimbarea destinaţiei terenului în suprafaţă de 968.132 mp, situat în comuna [...], judeţul Constanţa, în „bazin piscicol”, iar prin H.C.L. [...] nr. 48/3.12.2002 s-a aprobat trecerea Lacului [...] Mare în suprafaţă de 552.623,02 mp.  şi a Lacului [...] Mică în suprafaţă de 371.170,54  mp. din domeniul public în domeniul privat al comunei.

Ulterior, prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr.[...]/19.10.2005 de BNP [...], Comuna [...] a vândut societăţii pârâte suprafaţa de 968.132 mp.  teren cu destinaţia bazin piscicol, situat în extravilanul comunei [...], jud.Constanţa, după cum urmează: Lacul [...] Mare în suprafaţă de 552.623,02 mp, având număr cadastral 70 şi întabulat în Cartea funciară nr. [...] a localităţii [...], jud.Constanţa, în favoarea Comunei [...], prin încheierea nr. 3911/20.12.2002 dată de Judecătoria Medgidia - Biroul de Carte Funciară; Lacul [...] Mică în suprafaţă de 371.170,54 mp, având număr cadastral … şi întabulat în Cartea funciară nr.[...] a localităţii [...], jud.Constanţa, în favoarea Comunei [...], prin încheierea nr.3912/20.12.2002 dată de Judecătoria Medgidia-Biroul de Carte Funciară; Ps 341/3 în suprafaţă de 4.4338 mp. având număr cadastral 72 şi întabulat în Cartea Funciară nr.78 a localităţii [...], jud.Constanţa.

În cuprinsul contractului s-a menţionat că terenul - bazin piscicol - ce se înstrăinează este proprietatea privată a Comunei [...], în temeiul Legii nr. 213/1998, al Legii nr.109/1996 - art.3 alin.2, al Legii nr.215/2001 şi al Hotărârii nr. 48/03.12.2002 a Consiliului Local al comunei [...]. Totodată, s-a arătat că prin Hotărârea nr. 40/22.09.2005 a Consiliului Local al comunei [...] a fost aprobată schimbarea destinaţiei terenului în suprafaţă de 968.132 mp din comuna [...], sat [...], jud.Constanţa, în „bazin piscicol” şi s-a aprobat vânzarea prin negociere directă la preţul stabilit prin Hotărârea Consiliului Local al comunei [...] nr. 41/22.09.2005.

Dreptul de proprietate asupra terenurilor ce au făcut obiectul contractului mai sus menţionat a fost astfel intabulat în favoarea pârâtei S.C. [...] S.R.L. în cartea funciară nr. … a localităţii [...], jud.Constanţa, prin încheierea nr.[...]/06.06.2006 dată de OCPI Constanţa - BCF Medgidia.

Tribunalul a arătat în continuare că prin contractul de vânzare-cumpărare nr.1005/19.05.2005, S.C. [...] S.A. Constanţa a înstrăinat aceleiaşi societăţi pârâte mijloacele fixe de la Ferma [...], conform anexei 1 care face parte integrantă din contract (terasament platou central, baraj pământ [...] Mare, baraj pământ [...] Mică, dig agricol, călugăr deversare [...] Mare şi [...] Mică, călugăr evacuare la bazin, călugăr deversare Dunăre, terasamente pescărie, dig taluz, puţ, staţie epurare, reţele utilitare, canal alimentare/evacuare Dunăre, împrejmuire [...] Mare).

Instanţa de fond a pornit în analiză de la faptul că trebuie stabilit regimul juridic al imobilului în litigiu (reprezentat de Lacul [...] în suprafaţă de 93 ha, compus din Lacul [...] Mare şi Lacul [...] Mică) la data încheierii actelor juridice menţionate, iar din această perspectivă s-a arătat că art. 3 din Legea Apelor nr. 107/1996, modificată, prevedea că „aparţin domeniului public al statului … malurile şi cuvetele lacurilor .. .” , iar conform art. 4 alin. 1 „resursele de apă, de suprafaţă şi subterane sunt monopol natural de interes strategic.” Mai mult, în Lista cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al statului, anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, la pct. I.3 sunt nominalizate expres „malurile şi cuvetele lacurilor” ca făcând parte din domeniul public al statului.

Tribunalul Constanţa a arătat că Lacul [...] se regăsea şi în capitolul „Principalele lacuri din România” din Atlasul Cadastrului Apelor din România, ediţia 1992, care a fost aprobat prin Ordinul MAPPM nr. 399/1997, prelungit prin Ordinul MMGA nr. 1276/2005 privind aprobarea Metodologiei de organizare, păstrare şi gestionare a Cadastrului apelor din România, conform căruia modul de organizare, păstrare şi gestionare a Fondului Naţional de date de gospodărire a apelor, precum şi evidenţa apelor ce aparţin domeniului public, incluse în Cadastrul Apelor din România, se stabilesc de către ANAR.

Este incontestabil, aşadar, că dreptul de proprietate asupra acestui lac natural aparţine, potrivit art. 135 alin. 4 din Constituţia României, art.3 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi art.3 din Legea apelor nr.107/1996, Statului Român, imobilul fiind menţionat de altfel ca aparţinând domeniul public al statului şi prin HG nr.1705/2006 privind aprobarea inventarului bunurilor care fac parte din domeniul public al statului, în anexa 12, poziţia 63932.

Potrivit disp. art. 9 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia „Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului”.

La alin. 2 al art.10 din acelaşi act normativ se arată că “Trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel”.

În speţă, prin sentinţa civilă nr. 1200/18.09.2015 pronunţată în dosarul nr. …/118/2014*, menţinută prin decizia civilă nr. 254/11.04.2016 a Curţii de Apel Constanţa, Tribunalul Constanţa-Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta Administraţia Naţională Apele Romane prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral şi a  constatat nelegalitatea H.C.L. [...]  nr. 48/3.12.2002 şi a H.C.L. [...]/22.09.2005.

În raport de modalitatea concretă în care  s-a dispus trecerea în proprietatea privată  a Comunei [...] a terenului în suprafaţă de 93 ha teren reprezentând Lacul [...] Mare şi Mică, instanţa de contencios administrativ a arătat - în considerentele hotărârii pronunţate - că această trecere a terenului s-a făcut în mod nelegal şi fără o dovadă a faptului că suprafaţa în sine se afla în domeniul public al comunei, deoarece, fiind înregistrată ca şi bun în domeniul public al statului, aceasta nu putea face obiectul unui  transfer către autorităţile locale decât ca urmare a adoptării unei hotărâri de Guvern care să statueze acest aspect. Prin urmare, autoritatea publică locală nu face dovada că, potrivit  Legii nr.213/1998, suprafaţa de 93 ha ce reprezentă perimetrul celor  două lacuri se afla în patrimoniul public al unităţii administrative.

S-a mai arătat că un alt aspect al ilegalităţii comise prin trecerea lacurilor în domeniul privat al UAT-ului o reprezintă însuşi conţinutul celor două hotărâri,  din care rezidă pe de o parte că, fără un studiu şi cu un aviz de specialitate lapidar, suprafaţa celor două lacuri a fost apreciată ca fiind orice fel de  categorie de teren, fiind schimbată în bazin piscicol (tocmai pentru a eluda obligaţia legală de detaliere a legalităţii deciziei ce se dorea a fi adoptată).

S-a reţinut de către instanţa de contencios că dispoziţiile legale avute în vedere la emiterea H.C.L. nr. 69/2005, respectiv art. 38 alin. 2 lit. f şi art. 46 alin. 2, art. 68 alin.1 lit. v din Legea nr. 215/2001 în forma existentă la data emiterii actului administrativ individual şi art.10 alin. 2 din Legea nr. 213/1998 acordă Consiliului Local dreptul de a emite hotărâri privitoare doar la administrarea domeniului public şi privat al comunei, precum şi dreptul Primarului de a face inventarierea şi administrarea bunurilor ce aparţin domeniului public şi privat al comunei. Ori, în acest context, a menţionat instanţa de fond, nu a existat un temei legal pentru introducerea terenului în cauză în domeniul public la comunei, pentru ca apoi să poată fi introdus în domeniul privat la comunei.

În concluzie, s-a apreciat că H.C.L. nr. 48/2002 şi nr. 40/2005 sunt nelegale, fiind emise în lipsa unor documente legale care să ateste posibilitatea trecerii terenului din patrimoniul public în patrimoniul privat, prin încălcarea dreptului Statului asupra terenului în sine. Aprecierea temeiniciei pretenţiilor deduse judecăţii în prezentul dosar a impus deci valorificarea prevederilor art.4 alin.4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (în forma de la data introducerii acţiunii), potrivit cărora „în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.

Tribunalul a motivat că deşi este de necontestat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea acestuia din litigiul în care a fost invocată excepţia, beneficiarul actului administrativ constatator sau constitutiv de drepturi nu mai are posibilitatea de a se prevala de acesta în faţa instanţei, adică este lipsit de fundamentul dreptului clamat; admiterea excepţiei de nelegalitate produce, practic, efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului.

Prin urmare, a susţinut instanţa de fond, nefiind opozabile părţii împotriva căreia au fost invocate, respectiv reclamantei şi intervenientului Statul român, cele două acte administrative individuale a căror nelegalitate a fost constatată rămân inoperante în cadrul prezentului litigiu.

Fiind certă, aşadar, apartenenţa dreptului de proprietate asupra Lacului [...] la domeniul public al Statului Român, potrivit art.135 alin.4 din Constituţia României, art.3 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 şi H.G. nr. 1705/2006 privind aprobarea inventarului bunurilor care fac parte din domeniul public al statului - anexa 12, poziţia 63932, instanţa de fond a concluzionat în sensul că acest bun intră sub incidenţa prevederilor art.11 alin.1 lit. a din Legea nr.213/1998, care statuează că bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, printre altele ele neputând fi înstrăinate, ci doar date în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii (lit.a).

Având în vedere că, potrivit alin. 2 al art. 11 din Legea nr. 213/1998 “Actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin.1 privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolută”, urmare a constatării nelegalităţii hotărârilor H.C.L. nr. 48/2002 şi nr. 40/2005, instanţa de fond a arătat că nu poate fi contestată îndeplinirea condiţiilor pentru admiterea cererii completatoare formulate, de constatare a nulităţii absolute a contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. [...]/19.10.2005.

Sancţiunea nulităţii a fost însă aplicată parţial, doar pentru suprafaţa de teren ce a făcut obiect de discuţie în cadrul procesual stabilit de reclamantă, şi anume suprafaţa totală de 93 ha din acte (923.793,56 mp. din măsurători) situată în extravilanul comunei [...], jud.Constanţa, compusă din Lacul [...] Mare în suprafaţă de 552.623,02 mp., având număr cadastral …, şi Lacul [...] Mică în suprafaţă de 371.170,54 mp., având număr cadastral ….

În aceste condiţii, titlul de proprietate al pârâtei S.C. [...] S.R.L. fiind desfiinţat, instanţa de fond a apreciat că este întemeiată şi acţiunea în revendicare sub ambele aspecte, atât prin restituirea dreptului de proprietate asupra bunului anterior individualizat (malul şi cuveta lacului [...]) în domeniul public al statului, cât şi prin lăsarea bunului în administrarea reclamantei ANAR.

În ce priveşte pe titularul dreptului de administrare asupra lacului [...], tribunalul a reţinut că dreptul de administrare privind bunurile aflate în domeniul public al statului este prevăzut de art. 136 alin. 4 din Constituţia României, fiind un drept real inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil, opozabil erga omnes. Titularul dreptului de administrare al bunurilor proprietatea statului are, conform art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998, un drept de a folosi bunul şi de a dispune de acesta, evident în limitele şi condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare, dreptul de administrare fiind constituit de autoritatea competentă, potrivit legii, în mod gratuit, asupra unui bun din domeniul public. 

Acelaşi art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998, dat în aplicarea art. 136 alin.4 din Constituţie, stabileşte că dreptul de administrare al unui bun din domeniul public al statului poate aparţine unei regii autonome sau unei instituţii publice, numai aceste persoane juridice putând deţine calitatea de titular al dreptului de administrare, drept care conferă titularului său atributele posesiei, folosinţei şi a dispoziţiei, aşa cum s-a arătat, cu respectarea obligaţiilor prevăzute în actul de constituire, precum şi a limitelor materiale şi juridice.

În raport de criteriul mărimii bazinului hidrografic menţionat la art.3 din Legea nr.107/1996, lacul [...], având o suprafaţă de 93 ha, face parte din categoria apelor din domeniul public al statului şi, potrivit art.2 alin.2 şi 5 coroborat cu art.3 lit.f din OUG nr.107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale Apele Române, cuveta lacului, în stare naturală sau amenajată, se află în administrarea, exploatarea şi întreţinerea ANAR. De asemenea, aşa cum s-a arătat anterior, lacul [...], situat pe raza localităţii [...], jud.Constanţa, a fost nominalizat în mod expres în H.G. nr. 1705/2006 privind aprobarea inventarului bunurilor care fac parte din domeniul public al statului, anexa 12, poziţia …, fiind dat în administrarea Administraţiei Naţionale Apele Române, potrivit O.U.G. nr. 107/2006.

Domeniul dreptului de administrare conferit reclamantei Administraţia Naţională Apele Române prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral, conform  art.2 alin.2 din O.U.G. nr. 107/2002 actualizată, este acela stabilit prin art.136 alin.3 din Constituţia României, republicată şi Legea nr. 213/1998.

Prin H.G. nr. 196/1991 privind înfiinţarea Regiei autonome a apelor Apele Române R.A. au fost desfiinţate Direcţiile de Ape şi structurile din subordine şi s-a înfiinţat Regia Autonomă „Apele Române” R.A., având ca atribuţii gestionarea resurselor de apă. Conform Regulamentului de organizare şi funcţionare a Regiei (anexa 2), aceasta administra direct cuvetele lacurilor naturale sau amenajate (art.6.10), având în patrimoniu 295,6 mii hectare teren cu ape, cu toate drepturile şi obligaţiile ce decurg din aceasta (art.8).

Prin H.G. nr. 981/1998 privind înfiinţarea Companiei Naţionale Apele Române S.A., Regia Autonomă „Apele Române” se desfiinţează, fiind reorganizată ca şi Companie Naţională, în subordinea Ministerului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului. Conform art.6 alin. l din acest act normativ, Compania Naţională preia în concesiune bunurile din domeniul public al statului, aflate anterior în patrimoniul Regiei, printre aceste bunuri fiind menţionate în mod expres cuvetele lacurilor (pct. l din anexa 3).

Altfel spus, reclamanta Administraţia Naţională Apele Române deţine, potrivit actelor normative sus menţionate, un drept de administrare asupra malurilor şi cuvetelor lacurilor care aparţin domeniului public al statului, acest drept fiind distinct de dreptul de administrare a fondului piscicol şi amenajărilor piscicole.

Lucrările hidrotehnice realizate pe un lac natural în scopul exploatării sale piscicole, cum ar fi canale, stăvilare, cât şi alte lucrări de reglare a nivelului apei în funcţie de necesităţile amenajării piscicole nu conduc la schimbarea caracterului de lac natural care este conferit de modul de formare a lacului şi nu de modificările realizate în vederea exploatării fondului piscicol.

Amenajarea piscicolă de pe lacul [...], realizată în baza autorizaţiilor de construire şi de gospodărire a apelor, de care se prevalează pârâta prin întâmpinare, are natura unui edificiu artificial, o lucrare ce nu poate fi confundată cu cuveta lacului, pârâta având în proprietate numai amenajarea piscicolă (lucrările de la suprafaţa lacului), iar nu şi cuveta şi malurile lacului, aflate în administrarea reclamantei conform legislaţiei mai sus menţionate.

Împotriva acestei hotărâri a formulat apel, în termen legal, S.C. [...] S.R.L., care a susţinut că soluţia este dispusă în urma unei greşite statuări asupra naturii juridice a imobilului indicat.

Prin întâmpinare, Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral a solicitat respingerea apelului, arătându-se că pentru acest imobil sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 107/1996 (art. 3, art. 4 alin. 1). S-a arătat că, în mod contrar celor avute în vedere de către Consiliul Local … la data inventarierii acestui imobil, Lacul [...] este unul natural, iar nu o albie minoră cu bazin hidrografic. A fost reiterat faptul că lacul [...] a fost în mod explicit nominalizat în H.G. nr. 1705/2006 privind aprobarea inventarului bunurilor care fac parte din domeniul public (anexa 12 – poziţia 639139, ca imobil aflat în domeniul public dat în administrare ANAR în conformitate cu legea apelor şi O.U.G. nr. 107/2012. Intimata a arătat că suprafaţa aferentă amenajării piscicole nu reprezintă un edificiu artificial, astfel cum arată apelanta, ci un lac natural; lucrările hidrotehnice în scop piscicol nu îi schimbă caracteristica de lac natural şi nici regimul său juridic.

S-a solicitat să se aibă în vedere definiţiile date noţiunilor de ,,lac’’ şi ,,lac natural’’din cuprinsul Legii 107/1996 actualizată, dar şi cele la care trimite O.U.G. nr. 23/2008 actualizată, în materie de acvacultură şi amenajare piscicolă.

Analizând, în raport de ansamblul probator, susţinerile părţilor, instanţa de apel va reţine că soluţia la care s-a oprit Tribunalul Constanţa este legală şi temeinică, nefiind justificată reformarea cerută.

Astfel, o primă menţiune se va referi la tendinţa criticilor formulate, de diluare până la confuziune a sensului termenilor care indică, definesc şi atrag regimul juridic stabilit de lege pentru componentele naturale ale unui corp de apă stătătoare, de suprafaţă, pe de o parte, dar şi pentru activităţile de gestionare/exploatare a fondului piscicol pe care acesta îl poate deţine, pe de altă parte. În concret, malurile, cuveta, dar şi volumul de apă cuantificabil – în mc şi, în referire la luciul de apă, în mp, al unui lac au în reglementarea dreptului naţional o evaluare aparte de cea a amenajării piscicole pe care o poate avea - ca sursă de gestionare a bazinului acvatic exploatat, iar acest lucru a fost corect stabilit în primă instanţă.

Instanţa de fond a sesizat această disociere legală de termeni şi de raportare juridică (apa fiind reglementată ca resursă de interes strategic conform Legii nr. 107/1996, valorificarea piscicolă fiind reglementată la rândul ei de O.U.G. nr. 23/2008, care a abrogat Legea nr. 192/2001), fiind indubitabil faptul că problema dedusă judecăţii nu se referă la modul în care s-a constituit această acumulare de apă – în mod natural sau prin acordul membrilor comunităţii de a o crea artificial – ci la regimul juridic avut de aceasta la momentul emiterii celor două hotărâri de consiliu local, din 2002 şi 2005, anulate în cadrul excepţiei de nelegalitate, precum şi la cel al încheierii contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. [...]/19.10.2005.

Din acest punct de vedere, criticile referitoare la pretinsa definire greşită, în primă instanţă, a Lacului [...] (în cele două componente majore ale sale, [...] Mare de 552.623,02 mp şi [...] Mică, de 371.170,54 mp) ca fiind un lac natural, iar nu unul creat artificial, se dovedesc a fi nefondate.

Instanţa de apel confirmă aşadar argumentaţia prezentată de tribunal, în sensul că pentru recunoaşterea operării transferului legal al dreptului de proprietate asupra acestui bun în favoarea societăţii apelante, autoritatea locală trebuia să dovedească deţinerea lui legală, în patrimoniul său public, la data modificării statutului bunului. Însă, după cum s-a stabilit în etapa judecăţii contenciosului administrativ, UAT [...] nu deţinuse niciodată, anterior emiterii respectivului act, dreptul de proprietate publică asupra Lacului [...], nici o hotărâre de guvern neasigurând în prealabil transferul atributelor dreptului de proprietate de la stat către unitatea administrativ teritorială, după cum nici un drept propriu în favoarea comunei nu fusese consacrat în conformitate cu dispoziţiile art. 3 alin. 4 din Legea 213/1998, cu trimitere la anexa III a legii.

Acesta a fost de altfel şi motivul pentru care pârâta Comuna [...] a fost nevoită să emită mai întâi H.C.L. nr. 48/03.12.2002, constatată ca nelegală, de ,,trecere a lacului [...] Mare în suprafaţă de 552.623,02 mp din domeniul public în domeniul privat al Comunei [...]’’, ceea ce confirmă de la sine împrejurarea că pentru acel moment entitatea vânzătoare recunoştea apartenenţa bunului la domeniul public, fără a putea însă proba în dosarul …/118/2014* sorgintea dreptului public propriu – în realitate, imobilul aparţinând domeniului public al Statului român.

Era aşadar de esenţa acţiunii în contencios administrativ să se demonstreze că, la data adoptării primei hotărâri de consiliu local, acest lac se afla în domeniul public al Comunei [...], doar în acest caz fiind în atributul şi competenţa entităţii emitente de a decide schimbarea naturii dreptului real (din drept public în drept privat); acest demers a eşuat, însă, fiind negată, cu putere de lucru judecat în sfera contenciosului administrativ, legitimitatea autorităţii locale de a decide în acest mod asupra acestui bun imobil şi stabilindu-se că prin respectiva hotărâre de consiliu local, incomplet documentată şi fundamentată greşit în raport de lege, s-a produs o expropriere a statului, care deţinea legal imobilul.

După cum s-a arătat prin decizia civilă nr. 254/CA din 11.04.2016 a Curţii de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul …/118/2014*, anterior emiterii H.C.L. nr. 48/2002 al Consiliului Local [...], Statul român avea deja inventariat acest imobil ca lac natural din categoria limanelor fluviatile (anume, încă din 1998), ceea ce demonstra că el intra în fapt, după cum s-a arătat, în sfera domeniului public al statului, iar nu al vreunei autorităţi locale.

Din această perspectivă nu va putea fi reţinută ca pertinentă nici o critică a apelantei pârâte referitoare la caracterizarea acestui bun imobil ca lac artificial, întrucât instanţa de contencios administrativ nu a apreciat ca utilă o atare definire pentru a verifica legalitatea hotărârii de consiliu local ce a permis transferarea bunului în domeniul privat al localităţii. Fiind o acţiune în revendicare, prezentul demers urma să releve faptul că posesorul pârât este şi deţinător legal, anume, că a obţinut dreptul de proprietate de la adevăratul titular. Cum judecata produsă în dosarul de contencios administrativ a stabilit că acest lac era extras din sfera de aplicare a art. 3 alin. 4 din Legea 213/1998, la data emiterii H.C.L. din 2002, adică a acelui act care a creat premisele emiterii H.C.L. nr. 40/22.09.2005 a Consiliului Local [...], de schimbare a ,,destinaţiei terenului în suprafaţă de 968.132 mp în bazin piscicol’’, este găsită corectă argumentaţia primei instanţe referitoare la transmiterea ilegală a dreptului real între cele două pârâte.

Ilegalitatea abordării de către autoritatea locală a situaţiei acestui corp de apă şi a terenului aferent reiese în egală măsură din împrejurarea că prin H.C.L. nr. 40/2005 s-a decis schimbarea destinaţiei terenului în cauză în ,,bazin piscicol’’, cu toate că însăşi apelanta pârâtă releva faptul că amenajarea piscicolă era operantă încă din anii 50, fusese în gestiunea fostei [...] S.A. şi înstrăinată ca activ către S.C. [...] S.R.L.

Toate aceste argumente au condus spre concluzia că, deşi la data adoptării hotărârii de consiliu local din 2002, bunul imobil era în evidenţa patrimoniului Statului (care îl avea consemnat în Cadastrul apelor), iar pentru exploatarea şi administrarea fondului piscicol era desemnată o entitate desemnată, după cum se va arăta în continuare, de către Stat, autoritatea publică locală a UAT [...] a adoptat acte administrative ilegale de apropriere a bunului, de schimbare a destinaţiei sale şi ulterior de înstrăinare.

Revenind la regimul juridic al imobilului care a constituit obiect al înstrăinării în 19.10.2005 la BNP [...], instanţa de apel constată că apelanta S.C. [...] S.R.L. afirmă că obiect al contractului de vânzare-cumpărare anulat parţial l-ar fi reprezentat doar terenul aferent corpului de apă (adică acela căruia i s-a ,,schimbat destinaţia în bazin piscicol’’), când în realitate conţinutul actului – redat de instanţa de fond în motivare – se referă la însuşi lacul [...]  - adică, atât în sens uzual, cât şi în cel dat de legea apelor nr. 107/1996, terenul aferent malurilor şi cuvetei, dar şi corpul de apă. În acest context, în mod corect instanţa de fond a relevat, pentru fiecare componentă în parte, nelegalitatea preluării lor în domeniul privat, printr-o motivare la care instanţa de apel subscrie, în sensul că malurile şi cuveta lacului erau prin lege în sfera domeniului public al statului, în timp ce apa, ca resursă, urma să aibă regimul juridic de la momentul constituirii acumulării de apă – chestiune care nu a fost criticată în apel într-o altă modalitate decât prin negarea incidenţei art. 3 al Legii 107/1996. Regimul juridic al bunului imobil nu are, în consecinţă, aptitudinea probării lui prin declaraţii de martori, cum s-a solicitat pe parcursul procesului, inclusiv prin cererea de apel.

Instanţa de apel mai reţine că operarea simultană cu noţiuni diferite (amenajare piscicolă, complex piscicol, lac artificial) şi afirmarea faptului că terenului agricol i s-a dat destinaţia de amenajare piscicolă (cu omiterea datei la care s-a produs însă acest fapt şi a temeiurilor care reglementau schimbarea destinaţiei) denotă intenţia societăţii apelante de a susţine - în absenţa unui apel al unităţii administrativ teritoriale pârâte - teza legalei preluări a întregului bun imobil, împreună cu dotările specifice exploatării piscicole care deserveşte acest lac. Însă, sintagma utilizată în apel, de ,,edificiu artificial, cu destinaţie de exploatare în domeniul acvaculturii’’ nu relevă adevărata situaţie juridică a acestei suprafeţe de teren acoperite de apă înainte de 01.01.1989, aşadar care nu şi-a pierdut destinaţia agricolă după recunoaşterea, în favoarea unităţii administrativ teritoriale, a dreptului de proprietate în conformitate cu Legea 18/1991, ci dimpotrivă, Statul român a confirmat apartenenţa acestui lac la domeniul public naţional conform Legii 213/1998 şi Legii 107/1996 (acte normative menţionate atât în Cadastrul apelor, cât şi în inventarul centralizat), şi pentru care existenţa unei exploatări piscicole aflate în prezent în administrare privată nu poate avea nici o relevanţă în planul dreptului real asupra bunului imobil însuşi.

Prin urmare, dacă autoritatea publică locală decidea, în conformitate cu Legea nr. 213/1998, să modifice regimul juridic al unui teren agricol care îi aparţinea conform Legii nr. 18/1991 şi să îl transforme într-un bazin piscicol, situaţia juridică ar fi fost diferită şi s-ar fi încadrat în ipoteza de lucru abordată cu titlu de exemplu de către apelantă; în cauză, însă, schimbarea de regim a terenului agricol s-a realizat înainte de 01.01.1990, când acesta aparţinea Statului român (chestiune clarificată prin parcursul dosarului în contencios administrativ), nici o reglementare ulterioară nerealizând transferul dreptului în domeniul public al UAT [...]. Acesta este motivul pentru care definirea acestui corp de apă ca un ,,lac artificial’’ nu are relevanţă în cauză, după cum apare ca insidioasă transferarea noţiunii corecte de ,,edificiu artificial’’ al complexului piscicol - în posesia căruia se află în prezent societatea - la întregul corp de apă în discuţie. 

Resursa de apă a fost întotdeauna privită şi reglementată disociat de terenul aferent acesteia, atât sub imperiul Legii nr. 5/1972 privind gospodărirea apelor şi al Legii apelor nr. 8/1974, cât şi al legislaţiei ulterioare anului 1989, iar Legea nr. 107/1996 – care a abrogat fosta lege a apelor – a păstrat această viziune. În condiţiile recunoaşterii după decembrie 1989 a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor în favoarea diferitelor entităţi, persoane fizice sau juridice, Legea nr. 107/1996 a stabilit că ,,apele fac parte din domeniul public’’ (art. 1 alin. 2), că asupra acestora se poate exercita un ,,drept de folosinţă’’ (art. 1 alin. 3) şi că ,,apele, malurile şi albiile acestora, indiferent de persoana fizică sau juridică ce le administrează, sunt supuse dispoziţiilor prezentei legi, precum şi prevederilor din convenţiile internaţionale la care România este parte’’ (art. 1 alin. 4).

Conform art. 5 alin. 2 din Legea nr. 18/1991, preluat şi în art. 3 alin. 2 din Legea nr. 213/1998, terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, ele neputând fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public.

În raport de probele administrate, de temeiurile evocate şi de soluţia dispusă asupra hotărârilor de consiliu local invocate drept temei al înstrăinării dreptului de proprietate asupra Lacului [...] în favoarea unei entităţi private, în mod corect instanţa de fond a făcut referire la dispoziţiile art. 135 alin. 4 din Constituţie, cu trimitere la Anexa 1 a Legii nr. 213/1998.

De altfel, înscrisurile depuse de intimata pârâtă Comuna [...] la termenul din 26.06.2017 relevă faptul că acest luciu de apă a făcut obiectul unei concesionări în favoarea [...] S.A., Agenţia Domeniilor Statului având calitatea de concedent; că între entitatea locală şi S.C. [...] S.A. au existat mai multe procese, nefiind însă depusă o hotărâre judecătorească de constatare a nulităţii contractului de concesiune ori de constatare, în favoarea UAT [...], a dreptului de proprietate publică. De aici rezultă că la data concesionării în favoarea [...] S.A. erau incidente dispoziţiile art. 2 alin. 2 din Legea nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, obiectul de reglementare incluzând în sintagma ,,terenuri cu destinaţie agricolă’’ nu doar pe cele agricole productive (arabile, vii, livezi, pepiniere viticole, pomicole, etc.), ci şi ocupate de amenajări piscicole. La rândul său, Legea nr. 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul şi acvacultura (ulterior abrogată) definea, la rândul său, noţiunea de ,,amenajare piscicolă’’, ca fiind unitate de bază a acvaculturii, reprezentată de heleşteu, iaz, vivieră flotabilă, staţie de reproducere artificială sau alte instalaţii destinate acvaculturii.

Prin urmare, nu se putea susţine că Statul român şi-a apropriat ilegitim acest lac, prin hotărârea de guvern din 2006, de aprobare a inventarului centralizat al bunurilor din domeniul său public, actul normativ relevând doar situaţia juridică reală a bunului intrat în patrimoniul statului înainte de anul 1989, dobândit aşadar legal în raport de prevederile explicite ale Legii 18/1991 şi Legii 213/1998 şi deţinut/administrat de autorităţile competente; în mod corelativ, transferarea dreptului de proprietate către apelanta pârâtă de către o altă entitate, neproprietar al bunului, care îşi ,,crease’’ singură titlul, prin acte administrative de interes local, a fost corect constatată nulă cât priveşte bunul imobil din domeniul public al statului.

S-a mai arătat de către pârâtă în apel că dreptul de proprietate astfel dobândit, prin contractul de vânzare-cumpărare constatat nul (în partea privitoare la imobilul în litigiu), a fost intabulat şi că în aceste condiţii menţiunea din cartea funciară îi era pe deplin opozabilă Statului român. Instanţa de apel va reţine că această aserţiune îşi dovedeşte pe deplin aplicabilitatea atunci când comparaţia vizează titluri deopotrivă valabile, în măsura în care transferul dreptului real provine de la unul şi acelaşi autor şi atunci când înscrierea dreptului generează, prin opozabilitate erga omnes, un impediment de adnotare a unui alt titlu translativ. Nu este cazul în speţă, fiindcă aşa cum a arătat instanţa de contencios administrativ, însăşi transmiterea bunului imobil litigios în sfera domeniului privat al UAT [...] (urmată de intabulare) s-a realizat cu încălcarea legii, astfel încât transmiterea atributelor dreptului real către un terţ şi înscrierea lor în cartea funciară nu pot opune adevăratului titular al dreptului un drept valabil.

În acelaşi context vor fi găsite ca irelevante aspectele legate de emiterea de către ANAR, prin ABADL, a autorizaţiilor de gospodărire a apelor, necesare bunei gestionări de către societatea apelantă a amenajării piscicole. Acest aspect nu pune în discuţie recunoaşterea dreptului de proprietate al societăţii asupra lacului [...], ci exclusiv emiterea documentaţiei legale pentru valorificarea, în condiţii corespunzătoare, atât a resursei de apă, cât şi a produsului piscicol aferent fermei privatizate.

În raport de toate aceste considerente, constatând că soluţia dispusă este legală şi temeinică, faţă de dispoziţiile art. 480 cod proc. Civilă, apelul formulat de societatea pârâtă urmează a fi respins ca nefondat.

Domenii speta

Spete similare