Hotărâre de aplicare a sancţiunii de excludere din partid. Noţiunea de act administrativ.

Rezumat:

Deși partidul politic este o persoană juridică de drept public, așa cum stipulează art. 1 din Legea nr. 14/2003, hotărârea emisă de acesta, de aplicare a sancţiunii de excludere din partid nu a fost emisă în regim de putere publică, ci în temeiul procedurilor și atribuţiilor reglementate de statutul partidului. Or, acesta este adoptat prin voinţa membrilor conform scopurilor urmărite la data înființării partidului, nu este adoptat în regim de putere publică, ci în regim juridic de drept privat (cu respectarea bineînțeles a dispozițiilor imperative ale legii), potrivit voinței proprii a unor persoane fizice, astfel că nici actele juridice de punere în aplicare a dispoziţiilor acestui statut nu sunt emise în regim de putere publică. Prin hotărârea contestată nu s-a urmărit realizarea unui interes public, ci s-a urmărit în special salvgardarea intereselor unei asociaţii politice, iar persoanele care au votat hotărârea de excludere din partid nu au acţionat ca agenți ai unei puteri publice.

(Decizia nr. 143 din 17 ianuarie 2018, dosar nr. 2008/40/2016)

Hotărârea:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Botoşani - Secţia II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 19.08.216, sub nr. 2008/40/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Partidul B.– Organizaţia Locală C., Partidul B.– Filiala Teritorială D., Partidul B.– Structura Centrală Bucureşti, a solicitat a constata nulitatea absolută a Hotărârii de sancţionare din data de 08.06.2016 a Partidului B. prin care s-a dispus excluderea sa din partid.

Prin sentinţa nr. 175 din 03 februarie 2017, Tribunalul Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii. A admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Partidul B. – Organizaţia Locală C., Partidul B.– Filiala Teritorială D., Partidul B.– Structura Centrală Bucureşti. A dispus anularea Hotărârii din data de 08.06.2016 de excludere din partid a reclamantului, emisă de către Partidul B. – Organizaţia Locală C.

Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, a declarat recurs Partidul B. - Organizaţia Locală C., criticând-o pentru nelegalitate.

Motivându-şi recursul pârâtul a arătat că deşi acţiunea în sine vizează o hotărâre adoptată Partidul B. - Organizaţia Locală C., instanţa de judecată respingând excepţia inadmisibilităţii acestei cereri a aplicat dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, fără ca din oficiu instanţa să pună în discuţie inadmisibilitatea efectuării plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea 554/2004, în sensul verificării efective dacă această plângere a fost comunicată pârâtelor.

Sub acest aspect, a apreciat că, dacă în alte cauze aflate pe rolul acestei secţii a Tribunalului Botoşani, s-a invocat din oficiu lipsa plângerii prealabile, în cauza de faţă reclamantului i s-a acordat o protecţie specială, ignorându-se procedura de contestare expres prevăzută la art. 32 - 34 din Statutul Partidului B.

Nu poate fi dată în cauză ca fiind îndeplinită procedura prealabilă prevăzută de art. 7, întrucât după cum se poate observa din înscrisurile depuse la dosar de către reclamant aceasta nu a ajuns efectiv nici la Organizaţia Locală C. (în mod corect trebuind să fie adresată Organizaţiei Judeţene C.), dar nici la sediul central al Partidului B. din Bucureşti, astfel încât Comisia de Etică şi Arbitraj Judeţeană să poată emite o decizie de soluţionare, urmând ca apoi aceasta să fie comunicată reclamantului.

De altfel, în dosarul 1502/40/2016 - suspendare executare act administrativ - instanţa investită cu soluţionarea dosarului şi-a motivat hotărârea pe faptul că părţile interpretează diferit condiţiile şi procedura excluderii din partid, ceea ce prin apărări s-a încercat a demonstra şi la dezbaterile pe fondul cauzei dosarului de faţă.

Intimatul reclamant nu a uzat de prevederile art. 33 Statut, astfel încât să înregistreze o contestaţie statutară în termen de 10 zile de la comunicarea actului a cărei nulitate o solicită.

Prin întâmpinarea depusă la data de 18 mai 2017 reclamantul a arătat că prin hotărârea civilă anterior menţionată s-a reţinut în mod corect faptul ca reclamantul s-a adresat cu plângeri prealabile în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 la autorităţile superioare celei emitente, acestea însă nici nu au răspuns cererii de anulare, nici nu au redirecţionat petiţia către alte foruri din partid.

După cum în mod corect a apreciat instanţa de fond, reglementarea organizatorică a unui partid nu poate înlătura aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004 care garantează accesul persoanei considerate vătămate la acţiunea în justiţie.

Având în vedere faptul că, în speţă, nu s-a invocat de către pârâţi lipsa plângerii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, ci doar nerespectarea termenului de 10 zile stabilit de art. 33 din Statutul Partidului B., iar acest aspect - al contestării în termen la Comisia de Etică - putea fi analizat de Comisie la contestaţia administrativă şi eventual în cazul când reclamantului i s-ar fi dat un răspuns de către Comisie, iar acest răspuns ar fi fost contestat la rândul lui în instanţă, s-ar fi putut analiza de prima instanţă.

În mod corect a reţinut instanţa de fond faptul că participarea unui candidat la alegerile locale pe lista unui partid politic presupune apartenenţa sa politică la acel partid, astfel încât instanţa a apreciat că adeziunea scrisă este doar un aspect formal care nu este de natură să afecteze fondul dreptului.

După cum rezultă: din înscrisurile depuse la dosar chiar de către reprezentanţii partidului, la momentul desfăşurării alegerilor locale din iunie 2016 Partidul B. - Organizaţia Locală C. avea cel puţin 17 membri, respectiv persoanele înscrise pe lista electorală, printre care se afla şi reclamantul.

Mai mult, martorul E. a declarat că reclamantul a fost convocat telefonic de către preşedintele F. cu o zi înainte de şedinţa în care s-a hotărât excluderea lui (şi nu cu 2 zile înainte, cum prevede art. 37 din Statut), şi că au mai fost chemaţi membrii Biroului Executiv, iar la şedinţă au mai venit şi alţi membri care se aflau prin zonă şi au dorit.

Martorul G., care a fost şi el trecut pe listele electorale în iunie 2016, fiind deci membru de partid, a arătat că nu a fost convocat la şedinţa din data de 08.06.2016.

De asemenea, din Convocatorul depus de pârâţi la dosar (f 103) rezultă doar convocarea a maxim 11 persoane din membrii de partid, care, erau cel puţin în număr de 17.

Ca urmare, întrucât convocarea adunării generale a organizaţiei locale a fost incorectă, iar la adunare nu au participat decât membrii Biroului Executiv şi alţi câţiva membri, nu se poate reţine că majoritatea care a luat hotărârea excluderii domnului A. din partid a fost majoritatea simplă a organizaţiei prevăzută de art. 32 din Statut.

Având în vedere toate argumentele anterior expuse, instanţa de fond în mod corect a admis acţiunea formulată de reclamant, dispunând anularea Hotărârii din data de 08.06.2016 de excludere din partid a domnului A., emisă de către Partidul B. - Organizaţia Locală C.

Faţă de aspectele menţionate, precum şi de cele expuse în faţa instanţei de fond, a solicitat, în temeiul art. 496, alin. (1) Cod de procedură civilă, respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate ca fiind legală şl temeinică.

La termenul de judecată din data de 22.01.2017 Curtea a rămas în pronunţare, însă cu ocazia deliberării, constatând că după dezbateri nu s-au calificat toate aspectele necesare soluţionării recursului, în temeiul art. 400 Cod procedură civilă, a repus cauza pe rol pentru a pune în discuţia părţilor calitatea de act administrativ a actului contestat şi admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ.

Prin punctul de vedere depus la data de 16 ianuarie 2018 recurentul a arătat că prin cererea de chemare în judecată, reclamantul-intimat a investit instanţa de judecată cu o acţiune prin care a solicitat să se constate nulitatea absolută a hotărârii de sancţionare din data de 08.06.2016, prin care s-a dispus excluderea acestuia din partid, acţiunea fiind întemeiată pe prevederile art. 10 şi 11 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit prevederilor art. 216 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei partidului, potrivit prevederilor statutului.

Este adevărat faptul că în conformitate cu art. 1 din Legea nr. 14/2003, partidele politice sunt persoane juridice de drept public, care, conform art. 2 alin. (1), lit. c) din Legea 554/2004, emit acte administrative, însă, în speţa de faţă, actul contestat - Hotărârea de excludere - nu poate face obiectul judecăţii conform prevederilor Legii nr. 554/2004, întrucât:

- instanţa de judecată, investită cu soluţionarea cauzei, poate verifica dacă dispoziţiile de ordin procedural prevăzute în Statutul Partidului B. au fost respectate la luarea măsurii de excludere din partid - prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 - neputând face aprecieri cu privire la pierderea calităţii de membru al Partidului B. a reclamantului,

- reclamantul-intimat nu a respectat prevederile art. 33 din Statutul Partidului B., adică nu a contestat în termen de 10 zile la Comisia de Etică şi Arbitraj Judeţeană hotărârea de excludere,

- prin Plângerea prealabilă întemeiată pe prevederile art. 7 alin. (1) din Statutul Partidului B., nu se acoperă nerespectarea procedurii statutare mai sus arătate. Mai mult decât atât, aceasta este adresată Comisiei de Etică şi Arbitraj a Structurii Centrale a Partidului B., fapt care vine în contradicţie cu prevederile art. 33 din Statut şi art. 14 din Legea 554/2004, hotărârea de excludere fiind emisă de Filiala Locală C. a Partidului B. în data de 08.06.2016. Practic, potrivit acestor prevederi, intimatul - care a fost exclus din partid prin decizia unui for local – Partidului B. - Organizaţia Locală C. - trebuia să se adreseze Partidului B. Organizaţia Judeţeană D., iar nu Partidului B. Structura Centrală şi Partidului B.- Organizaţia Locală D.

Aşadar, reclamantul solicită direct în instanţă anularea hotărârii, astfel că:

- nu a uzat de procedura statutară de contestare a actului a cărui anulare o solicită,

- nu a formulat împotriva unui eventual răspuns negativ de soluţionare, urmată de o plângere prealabilă, potrivit prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea 544/2004,

- nu a formulat o acţiune în instanţa de judecată împotriva unei eventuale necomunicări în termen de 30 de zile a actului solicitat.

Faţă de aceste aspecte, a apreciat că actul contestat în cazul de faţă nu este un act administrativ fiscal, iar acţiunea formulată de intimatul – reclamant se impune a fi respinsă ca inadmisibilă, inadmisibilitate care a fost invocată şi în faţa instanţei de fond.

Prin precizările depuse la data de 17 ianuarie 2018 reclamantul a arătat că partidele politice sunt persoana juridice de drept public conform art. 1 din Legea nr. 14/2003 privind partidele politice ce pot emite acte administrative în accepţiunea art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea 554/2004 a Contenciosului administrativ, articol ce statuează că actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual ... emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”. Prin urmare, partidele au legitimare procesuală pasivă în acţiunile de contencios administrativ.

În conformitate cu art. 2, alin. 1 lit. a) din Legea nr. 554/2004, prin persoana vătămată se înţelege „orice persoană fizică sau juridică titulară a unui drept sau a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ.

Partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o publică garantată de Constituţie. Potrivit art. 2 din Legea nr. 14/2003, prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile şi interesele naţionale, iar conf. art. 4, alin. 1 partidele politice se organizează şi funcţionează după criteriul administrativ-teritorial.

Actul contestat în cauză este un act administrativ, emanând de la o autoritate publică şi, astfel, acţiunea în contencios administrativ este admisibilă.

Prin hotărârea civilă nr. 175/03.02.2017 s-a reţinut în mod corect faptul că reclamantul s-a adresat cu plângeri prealabile în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 din legea nr. 554/2004 la autorităţile superioare celei emitente, acestea însă nici nu au răspuns cererii de anulare, nici nu au redirecţionat petiţia către alte foruri din partid.

După cum în mod corect a apreciat instanţa de fond, reglementarea organizatorică a unui partid nu poate înlătura aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004 care garantează accesul persoanei considerate vătămate la acţiunea în justiţie.

Analizând actele și lucrările dosarului, Curtea constată că recursul formulat este întemeiat.

 În speță este dată excepția inadmisibilității acțiunii pentru următoarele considerente:

 Reclamantul a introdus acțiunea la instanța de contencios administrativ și și-a întemeiat pretențiile pe dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

 Noțiunea de contencios administrativ este definită de Legea nr. 554/2004 în art. 2 al. 1 lit. f ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

 Obiectul acțiunii de față îl constituie anularea Hotărârii de aplicare a sancțiunii de excludere din partid, emisă de către Organizația Partidului B. C.

 Chestiunea care trebuie lămurită în speță este dacă emitentul hotărârii litigioase are calitatea de autoritate publică în înțelesul art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004 și dacă hotărârea litigioasă are natura juridică a unui act administrativ în înțelesul art. 2 alin. 1 lit. c din același act normativ.

 Textul de lege învederat are următorul conținut:

(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

 b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;

 c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;

 Din cuprinsul dispozițiilor normative învederate rezultă că o condiție esențială pentru definirea unui act juridic ca fiind un act administrativ este aceea ca actul să fie emis în regim de putere publică, fiind necesar așadar ca autoritatea publică să fi acționat într-o manieră ce implică exercitarea acestui tip de putere care imprimă actului administrativ trăsăturile sale esențiale: obligativitatea, executorialitatea, prezumția de autenticitate, veridicitate și legalitate.

Curtea notează în continuare că relațiile sociale care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfășoară în procesul de realizare al puterii publice. Normele de drept administrativ au structura unei dispoziții juridice cu un caracter imperativ, oneros, prin intermediul cărora autoritățile publice, învestite cu prerogative de realizare a puterii publice, prerogative ce au un caracter exorbitant, derogator de la dreptul comun, impun organizarea executării legii sau pun în aplicare în mod concret și direct dispozițiile acesteia, urmărind în special realizarea interesului public, iar pe de altă parte păstrarea unui echilibru între interesul public și interesul privat, atunci când acestea vin în contradicție.

Așadar se poate concluziona în sensul că trăsătura generală a raporturilor juridice de drept administrativ este aceea că acțiunea sau inacțiunea părților acestui raport se realizează într-un regim de putere publică, putere care are ca origine directă sau indirectă (delegată), primară sau derivată, puterea de stat ca putere oficială.

 O altă subliniere pe care Curtea o face este aceea că așa cum administrația poate acționa nu doar în regim de putere publică, ci și în calitate de persoană juridică de drept privat, actele emise în această calitate nemaifiind acte administrative; la fel și o persoană juridică definită de lege ca fiind de drept public, nu emite întotdeauna acte juridice care au natura juridică a unui act administrativ.

 Analizând prezenta cauză, Curtea reţine că deși partidul politic este o persoană juridică de drept public, așa cum stipulează art. 1 din Legea nr. 14/2003, hotărârea emisă de către Organizația Locală C. a Partidului B. nu a fost emisă în regim de putere publică, regim care are coordonatele mai sus învederate de către instanță. Hotărârea contestată a fost emisă în temeiul procedurilor și atribuțiilor reglementate de statutul partidului, statut adoptat prin voința membrilor acestuia conform scopurilor urmărite la data înființării lui. Cum statutul nu a fost adoptat în regim de putere publică, ci în regim juridic de drept privat (cu respectarea bineînțeles a dispozițiilor imperative ale legii), potrivit voinței proprii a unor persoane fizice, nici actele juridice de punere în aplicare a dispozițiilor acestui statut nu sunt emise în regim de putere publică. Prin hotărârea contestată nu s-a urmărit realizarea unui interes public, ci s-a urmărit în special salvgardarea intereselor unei asociații politice, iar pe de altă parte, persoanele care au votat hotărârea de excludere din partid nu au acționat ca agenți ai unei puteri publice.

 Un alt argument care susține excepția inadmisibilității este jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție care în soluționarea unor conflicte de competență a stabilit că litigiile de genul celor de față sunt de competența instanței de drept comun, actele contestate nefiind acte administrative (Dec. 2446/11.06.2015, Dec 2447/11.06.2015 pronunțate de către Secția de Contencios Administrativ și Fiscal – site www.scj.ro ).

 Cum excepția inadmisibilității acțiunii determinată de lipsa calității de act administrativ a actului contestat este o excepție absolută, de fond, care are prioritate față de alte excepții, inclusiv față de excepția inadmisibilității determinată de neefectuarea procedurii prealabile potrivit dispozițiilor legale, invocate în fața primei instanțe și respinse de către aceasta (art. 248 alin.2 CPC), celelalte motive de recurs nu vor mai fi analizate.

Domenii speta

Spete similare