Încetare mandat ales local ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui listă a fost ales. Lipsa plângerii preabile în procedura de contestare a ordinului prefectului care constată încetare

Rezumat:

Prevederile art. 12 alin. 3 instituie o procedură distinctă de cea prevăzută la art. 9 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 393/2004, drept care derogă de la dispoziţiile acolo prevăzute, inclusiv sub aspectul modalităţii de sesizare a instanţei de contencios administrativ. Art. 9 alin. 4 din Legea nr. 393/2004 se referă expres la acţiunea directă exercitată împotriva hotărârii de consiliu local, astfel că acest articol nu poate fi aplicat în procedura prevăzută la art. 12 alin. 3 care se referă la ordinul prefectului. Procedura de contestare a ordinului prefectului este cea prevăzută de art. 1 şi 7 din Legea nr. 554/2004, iar nu de art. 9 alin. 4 din Legea nr. 393/2004, fiind aşadar necesară formularea plângerii prealabile anterior sesizării instanţei de judecată.

Hotărârea:

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr..../86/2018 din 12.01.2018, petenta A. a solicitat în contradictoriu cu intimatul Prefectul judeţului B. din cadrul Instituţiei Prefectului - Judeţul B., suspendarea executării Ordinului nr. 488/20.12.2017 emis de Prefectul judeţului B. din cadrul Instituţiei Prefectului - Judeţul B., în temeiul art. 15 alin. 1 din Legea 554/2004, până la soluţionarea definitivă a cauzei; anularea Ordinului nr. 488/20.12.2017 emis de Prefectul judeţului B. din cadrul Instituţiei Prefectului  Judeţul B., prin care s-a constatat încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de consilier local al reclamantei din cadrul Consiliului local al com. C., precum şi repunerea în situaţia anterioară, cu plata indemnizaţiilor cuvenite de la momentul emiterii Ordinului şi până la repunerea petentei în funcţia de consilier local; cheltuieli de judecată.

Intimatul Prefectul Judeţului B. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii.

Contestatoarea A. a formulat răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea excepţiei inadmisibilităţii, înlăturarea apărărilor de fond ale intimatului şi admiterea contestaţiei.

Prin sentinţa nr. 419 din 29 martie 2018 Tribunalul Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile şi a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate.

În motivare, a apreciat că soluţia atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, fiind rezultatul aplicării greşite a normelor de drept material, având în vedere că în speţă nu era necesar sau obligatoriu a exercita în prealabil recursul administrativ prevăzut de art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

A susţinut că art. 12 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 nu prevede termenul în care poate fi contestat ordinul Prefectului, nici dacă sesizarea instanţei se face în mod direct - cum o face art. 9 alin. 4; că de vreme ce hotărârea conciliului local sau, după caz, a consiliului judeţean, sesizat la propunerea primarului ori, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean sau a oricărui consilier, prin care se constată încetarea de drept a mandatului de consilier, poate fi atacată direct la instanţa de contencios în cazul prevăzut de art. 9 alin. 2 lit. h1) din Legea nr. 393/2004, aceeaşi normă de favoare trebuie recunoscută ca fiind aplicabilă în ipoteza contestării (direct la instanţă) a Ordinului Prefectului emis în condiţiile art. 12 alin. 3 din Legea nr. 393/2004, care are ca premiză tot art. 9 alin. 2 lit. h1) din Legea nr. 393/2004; că chiar Ordinul contestat prevede la pct. 3 “Prezentul ordin poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ competentă conform prevederilor legale”.

A arătat că a fost membru al Partidului X. - organizaţia locală din comuna C. şi a deţinut în administraţia publică locală funcţia de consilier local în cadrul Consiliului local al comunei C. până la emiterea Ordinului nr. 488/20.12.2017 de către Instituţia Prefectului judeţului B.; că prin Hotărârea nr. BP 1/15.12.2017 emisă de Biroul Permanent al Organizaţiei judeţene B. s-a dispus excluderea sa din Partidul X, conform art. 81 litera s) şi litera t) din Statutul Partidului X.; că prin Sentinţa nr. 894/12.06.2018 a Tribunalului Suceava pronunţată în Dosar nr. .../86/2018, s-a admis contestaţia sa şi s-a anulat Hotărârea menţionată, fiind repusă în situaţia anterioară (de membru Partidului X.), ceea ce creează premizele redobândirii calităţii de consilier local; că întrucât prin Sentinţa nr. 894/12.06.2018 pronunţată de Tribunalul Suceava s-a anulat Hotărârea ce a stat la baza Ordinului contestat în cauză, anularea actului în baza căruia a fost emis ordinul contestat duce în speţă la infirmarea prezumţiei de legalitate de care acesta se bucură, impunându-se astfel, în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea Ordinului 488/2017.

Referitor la cererea de despăgubiri, a considerat că şi aceasta este întemeiată, fiind incident principiul retroactivităţii nulităţii actului juridic, în sensul că efectele nulităţii se produc din momentul încheierii actului juridic, dar şi principiul repunerii părţilor în situaţia anterioară (restitutio in integrum), care se realizează prin restituirea prestaţiilor efectuate în temeiul actului juridic anulat; că se impune, deci, repunerea sa în toate drepturile avute anterior emiterii Ordinului 488/2017.

 A invocat dispoziţiile art. 1 alin. 1, art. 8 alin. 1 şi art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 din care rezultă dreptul persoanei vătămate de a solicita despăgubiri produse printr-un act administrativ nelegal, deducându-se că despăgubirile se suportă de emitentul actului nelegal şi că este suficientă dovedirea nelegalităţii actului, nemaifiind necesară şi dovedirea vinovăţiei autorităţii emitente, vinovăţie care rezultă implicit din emiterea actului nelegal.

A susţinut că în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, se impune obligarea intimatei Instituţia Prefectului B. la plata despăgubirilor constând în drepturile patrimoniale la care era îndreptăţită pentru perioada dintre data emiterii Ordinului contestat şi data repunerii sale în drepturi.

A solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate iar, în rejudecare, respingerea excepţiei neîndeplinirii procedurii prealabile, admiterea acţiunii, cu consecinţa anulării Ordinului nr. 488/20.12.2017 emis de Prefectul Judeţului B. din cadrul Instituţiei Prefectului - Judeţul B., prin care s-a constatat încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului său de consilier local din cadrul Consiliului local al com. C., precum şi repunerea în situaţia anterioară, cu plata de despăgubiri constând în drepturile patrimoniale la care era îndreptăţită pentru perioada dintre data emiterii Ordinului contestat şi data repunerii în drepturi. Cu cheltuieli de judecată din ambele cicluri procesuale.

În drept, a invocat dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 6 şi 8.

Prin întâmpinare, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate, ca legală şi temeinică.

A considerat că motivarea hotărârii răspunde pretenţiilor părţilor şi mijloacelor de apărare, fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, exprimă respectarea de către judecător a principiilor enunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (în special respectarea drepturilor la apărare şi dreptul la un proces echitabil) şi cuprinde examinarea chestiunilor în fapt şi în drept.

A susţinut că este inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ formulată în temeiul Legii nr. 554/2004, pentru care nu s-a efectuat, anterior sesizării instanţei, procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege, în sensul de a se solicita autorităţii emitente revocarea în tot sau în parte a actului administrativ atacat în termen de 30 de zile de la comunicarea acestuia; că procedura prealabilă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, a cărei neîndeplinire este sancţionată cu respingerea acţiunii ca inadmisibilă, potrivit art. 109 alin. (2) Cod proc. civilă.

Referitor la emiterea Ordinului Prefectului nr. 488 din 20.12.2017 prin care s-a constatat încetarea mandatului consilierului local A., din cadrul consiliului local al comunei C., judeţul B., a arătat că temeiul legal al emiterii acestuia a fost reprezentat tocmai de prevederile cuprinse în art. 9 alin. 2 lit. h1) din Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 12 alin (3) teza I din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare; că prefectul nu face decât să constate încetarea mandatului la data sesizării partidului politic pe lista căruia consilierul local a fost ales iar împrejurarea dacă excluderea a fost sau nu legală excede controlului de legalitate exercitat de către prefect.

A arătat că actul administrativ contestat şi-a produs efecte juridice; că prin hotărâre, Consiliul local al comunei C. a validat mandatul consilierului local supleant pe lista Partidului X. la alegerile din 5 iunie 2016; că reclamanta nu a contestat hotărârea Consiliului local al comunei C. prin care s-a validat mandatul consilierului local supleant; că prin Ordinul Prefectului nr. 113 din 22.03.2012 s-a stabilit numărul membrilor fiecărui consiliu local din judeţul B.; că numărul membrilor consiliului local al comunei C. este de 11; că în cazul în care instanţa ar admite cererea de anulare a ordinului emis de prefect şi nu se anulează actul administrativ subsecvent, respectiv Hotărârea consiliului local al comunei C. privind validarea mandatului consilierului local supleant, repunerea în funcţie a consilierului local A. ar fi imposibilă, întrucât numărul consilierilor locali ar creste la 12 şi astfel s-ar încălca prevederile art.29 alin.(1) din Legea nr.215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Referitor la plata indemnizaţiei cuvenite de la momentul emiterii ordinului şi până la repunerea reclamantei în funcţia de consilier local, în sarcina prefectului, a solicitat respingerea acestui capăt de cerere, întrucât lipsa indemnizaţiei de consilier local nu poate fi avută în vedere ca o pagubă iminentă pentru reclamantă, aceasta candidând la alegerile locale pentru reprezentarea şi apărarea intereselor cetăţenilor în cadrul autorităţilor locale, nu doar pentru obţinerea beneficiilor indemnizaţiei de consilier local.

A considerat că prejudiciul reclamantului nu a fost produs prin emiterea ordinului prefectului; că întrucât instanţa în dosarul nr. .../86/2018 prin sentinţa nr. 894/2018 a anulat Hotărârea nr. 1/15/12.2017 emisă de Biroul Permanent al Organizaţiei Judeţene a Partidului X. B. şi a dispus repunerea contestatoarei în situaţia anterioară, reclamanta poate solicita în dosar nr. .../86/2018 obligarea emitentului actului considerat ca fiind nelegal, act care a stat la baza emiterii ordinului prefectului, a plăţii indemnizaţiei cuvenite de la momentul emiterii constatării încetării mandatului de consilier local, înainte de termen şi până la repunerea acesteia în funcţia de consilier local; că în speţă nu se poate reţine culpa procesuală a Prefectului judeţului B., câtă vreme acesta doar a constatat o situaţie de fapt, a respectat prevederile legale, respectiv prevederile art. 12 alin (3) teza I din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare.

A mai arătat că consilierul local nu are un raport juridic de muncă cu instituţia prefectului; că Prefectul nu are decât calitatea de a constata încetarea de drept şi nu s-a implicat în decizia partidului din care face parte consilierul local şi pe a cărui listă a candidat; că din interpretarea prevederilor cuprinse în art. 12 alin. 3 teza I din Legea nr. 393/2004 reiese împrejurarea potrivit căreia, prefectul nu poate refuza să emită un ordin de constatare a încetării mandatului consilierului local înainte de expirarea duratei normale a acestuia, în situaţia în care dispune de sesizarea partidului pe ale cărui liste consilierul a fost ales; că termenul imperativ de emitere a ordinului în 30 de zile de la data primirii sesizării partidului nu implică şi verificarea de către prefect a oportunităţii documentelor emise de partid pe a cărei listă a candidat, iar textul de lege nu impune o cenzurare de către prefect a sesizării partidului şi a deciziilor emise de acesta, statutul partidului şi a regulamentelor interne fiind obligatorii şi opozabile doar membrilor acestuia; că legiuitorul nu a prevăzut în sarcina prefectului emiterea unui ordin prin care să se constate că reclamanta este repusă în toate drepturile avute anterior emiterii ordinului anulat de instanţă, definitiv.

În cazul în care instanţa casează sentinţa recurată şi reţine cauza spre a o rejudeca în fond, a solicitat introducerea în cauză a Consiliului Local al Comunei C., Judeţul B. şi a Partidului X.- Organizaţia Judeţeană B., cerere respinsă de instanţă la termenul de astăzi.

Prin răspunsul la întâmpinare formulat, recurenta a reiterat susţinerile din cererea de recurs şi a solicitat înlăturarea apărărilor invocate de către intimat – prin întâmpinare şi respingerea cererii de introducere în cauză a Consiliului Local C. şi a Partidului X - Organizaţia Judeţeană B.

În ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a considerat că aceasta a fost în mod greşit admisă de către instanţa de fond, aşa încât apărările intimatului nu pot fi primite.

Prin notele de concluzii depuse la dosar, recurenta a reiterat susţinerile din recurs şi din răspunsul la întâmpinare.

Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimatul a reiterat susţinerile din întâmpinare.

A considerat că întrucât în speţă nu sunt incidente prevederile art. 9 alin (4) din Legea nr. 393/2004, în cazul acţiunii introduse împotriva ordinului prefectului devin aplicabile dispoziţiile generale în materia contenciosului administrativ, respectiv art. 7 alin 1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează procedura administrativă prealabilă sesizării instanţei şi termenul de exercitare al plângerii prealabile; că reclamanta trebuia să cunoască obligativitatea sesizării prealabile a autorităţii administrative emitente, în condiţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului.

Examinând recursul, ale cărui motive se subsumează prevederilor art. 488 alin. 1 pct. 5 şi 8 C.p.c., Curtea constată că este nefondat pentru considerentele ce urmează:

Prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea Ordinului nr. 488/20.12.2017 emis de prefectul judeţului B. prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului consilierului local A. din cadrul Consiliului Local al comunei C., înainte de expirarea duratei normale a mandatului, ca urmare a pierderii calităţii de membru Partidului X.

Prin sentinţa recurată cererea de anulare a fost respinsă ca inadmisibilă pe motivul neîndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 9 alin. 2 lit. h1) din Legea nr. 393/2004: Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: (…) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales.

În continuare la art. 9 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 393/2004 se arată că:

(3) Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de către consiliul local, respectiv de consiliul judeţean, prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean sau a oricărui consilier.

(4) În cazurile prevăzute la alin. (2) lit. c) - e) şi h1), hotărârea consiliului poate fi atacată de consilier, la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare. Instanţa se va pronunţa în termen de cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.

Pe de altă parte, conform art. 12 alin. 3 din aceeaşi lege: În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean.

Sesizată cu clarificarea implicaţiilor acestei situaţii de dublă reglementare Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit prin decizia nr. 45 din 12 iunie 2017 că: Dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că în situaţia pierderii de către consilierul local sau judeţean a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/ cărei listă a fost ales, prefectului îi este recunoscută competenţa exclusivă de a constata, prin ordin, încetarea mandatului alesului local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză.

În motivare, printre altele, ÎCCJ a reţinut că „dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 393/2004 reglementează procedura comună aplicabilă cazurilor de încetare de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, prevăzute de art. 9 alin. (2) lit. a) - i) din Legea nr. 393/2004, cu excepţia cazului reglementat de art. 9 alin. (2) lit. h1) din aceeaşi lege, atribuit în competenţa exclusivă a prefectului, conform art. 12 alin. (3) din actul normativ în discuţie.

(…) Evaluând contextul în care a fost adoptat actul normativ - Legea nr. 115/2015 - şi scopul urmărit de legiuitor, se constată că intenţia legiuitorului, în momentul modificării Legii nr. 393/2004, a fost tocmai aceea de a stabili o procedură distinctă care trebuie respectată în situaţia încetării mandatului alesului local ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/ cărei listă a fost ales.”

Aşa fiind, Curtea constată, asemenea tribunalului, că prevederile art. 12 alin. 3 instituie o procedură distinctă de cea prevăzută la art. 9 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 393/2004, drept care derogă de la dispoziţiile acolo prevăzute, inclusiv sub aspectul modalităţii de sesizare a instanţei de contencios administrativ.

Mai mult, deoarece art. 9 alin. 4 din Legea nr. 393/2004 se referă expres la acţiunea directă exercitată împotriva hotărârii de consiliu local rezultă că acesta nu poate fi aplicat în procedura prevăzută la art. 12 alin. 3 care se referă la ordinul prefectului.

 În continuare, din moment ce o dispoziţie specială se completează cu legea generală, iar nu cu o alta dispoziţie specială la aceasta, rezultă că procedura de contestare a ordinului prefectului este prevăzută de art. 1 şi 7 din Legea nr. 554/2004, iar nu de art. 9 alin. 4 din Legea nr. 393/2004, cum încearcă să acrediteze recurenta, prevalându-se de dispoziţiile art. 5 alin. 3 şi art. 1 alin. 2 C.p.c.

De altfel, acceptarea punctului său de vedere ar atrage şi aplicarea tezei ultime a art. 9 alin. 4 din Legea nr. 393/2004, respectiv caracterul definitiv al sentinţei tribunalului. Ori, cu atât mai evident, suprimarea căii de atac de drept comun în contencios administrativ ar trebui să fie prevăzută expres de lege, iar nu dedusă pe cale de interpretare.

În final, Curtea simte nevoia să observe că efectele sentinţei atacate se produc în limitele învestirii, interesând aici cu precădere cauza cererii de chemare în judecată, drept care în privinţa sentinţei nr. 894/12.06.2018 şi deciziei nr. 254/07.09.2018 rămâne ca partea interesată să identifice, în limitele legii, remedii juridice pentru valorificarea lor.

Faţă de cele ce preced, Curtea, văzând prevederile art. 496 alin. 1 C.p.c., constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins ca atare.

Domenii speta

Spete similare