Lipsa studiului de impact în procedura de adoptare a unui act administrativ cu caracter normativ, circumstanţă ce justifică suspendarea respectivului act

Lipsa studiului de impact în procedura de adoptare a unui act administrativ cu caracter normativ, circumstanţă ce justifică suspendarea respectivului act

- art. 6 şi art. 7 din Legea nr. 24/2000

- art. 14 din Legea nr. 554/2004

Lipsa studiului de impact în procedura de adoptare a unui act administrativ cu caracter normativ, a cărui obligativitate este reglementată de prevederile art. 6 şi art. 7 din Legea nr. 24/2000, reprezintă o împrejurare vădită legată de starea de drept, care creează aparenţa de nelegalitate a respectivului act administrativ contestat. O atare împrejurare este similară circumstanţelor exemplificative expuse prin Decizia nr. 442/2013 a ICCJ – Secţia CAF, având în vedere că printre aceste circumstanţe a fost enumerată şi situaţia nemotivării actului administrativ iar studiul de impact are un rol similar, respectiv de fundamentare a actului administrativ cu caracter normativ.

Curtea de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal

Decizia nr. 49 din 15 martie 2019

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. (...)/CA/18.02.2019 reclamanta S.C. (...) S.R.L. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând instanţei să pronunţe o hotărâre prin care să dispună suspendarea Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018.

În motivare, în esenţă, arată că la emiterea Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018 nu s-au respectat normele de tehnică legislativă reglementate de prevederile art. 6 şi art. 7 din Legea nr. 24/2000, lipsind studiul de impact, fiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat. Deşi extinsă ca şi conţinut, esenţa motivării poate fi rezumată la aspectul mai sus redat, în cuprinsul motivării detaliindu-se aprecieri privind impactul negativ al actului normativ contestat. Reclamanta arată că în cauză este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, întrucât şansele de participare la procedurile de atribuire a traseelor interjudeţene sunt înlăturate, datorită faptului că are mai multe maşini achiziţionate în sistem de leasing cu vechime de 3 ani, pe care datorită criteriilor de atribuire impuse de actul normativ contestat nu le va putea nici măcar amortiza, iar de realizarea de profit nici nu poate fi vorba.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reclamanta a depus şi concluzii scrise.

Pârâtul a formulat întâmpinare solicitând respingerea cererii ca neîntemeiată.

În esenţă, arată că aspectele invocate de către reclamantă pot fi analizate doar în cadrul acţiunii de fond de anulare a actului contestat şi nu reprezintă împrejurări care servesc la dovedirea cazului bine justificat. Arată care au fost temeiurile şi obiectivele actului contestat şi faptul că a fost emis cu respectarea actelor normative de rang superior, totodată respectându-se procedura de transparenţă decizională reglementată de Legea nr. 52/2003. În cuprinsul întâmpinării explică avantajele produse prin intrarea în vigoare a actului normativ contestat. Arată şi faptul că reclamanta nu a dovedit paguba iminentă, iar aceasta nu se prezumă, conform practicii instanţei supreme.

În drept, întâmpinarea a fost întemeiată pe prevederile art. 14, alin. 2 din Legea nr. 554/2004, art. 42 din O.G. nr. 27/2011, art. 5, alin. 4 din H.G. nr. 21/2015, art. 3 alin. 2, art. 4, alin. 3, art. 77, art. 78 şi art. 79 din Legea nr. 24/2000, Legea nr. 52/2003, Legea nr. 554/2001 şi Regulamentul CE nr. 1071/2009.

În cauză, instanţa a administrat proba cu înscrisuri.

Analizând actele si lucrările dosarului, Curtea a reţinut următoarele:

Conform prevederilor art. 14 alin. 1, teza I din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, actualizată, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.”

Din interpretarea acestui text legal, rezultă că pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ în ipoteza reglementată de art. 14 din lege, este necesar să fie îndeplinite cumulativ trei condiţii, respectiv: formularea plângerii prealabile împotriva actului presupus vătămător, existenţa unui caz bine justificat, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. 1, lit. t) din Legea nr.554/2004, şi condiţia ca măsura suspendării să fie necesară pentru prevenirea unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. 1 lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Curtea a constatat că, în speţă sunt îndeplinite toate aceste trei condiţii, astfel cum se arată în continuare.

1. Condiţia formulării plângerii prealabile împotriva actului presupus vătămător este evident îndeplinită în cauză, fiind depusă la dosar o copie a plângerii prealabile formulate de către reclamanţi (filele 18 - 26) şi dovada înaintării prin poştă către pârât a respectivei plângeri prealabile (fila 10).

2. În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, Curtea a constatat că potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazul bine justificat este definit de legiuitor ca fiind constituit din acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt în măsură să producă instanţei o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ atacat.

Este adevărat faptul învederat de către pârât că modul de abordare a condiţiei cazului bine justificat, a fost descris în practica judiciară, chiar la nivelul instanţei supreme, un exemplu în acest sens fiind Decizia nr. 442/2013 a ICCJ – Secţia CAF.

S-a statuat de către instanţa supremă faptul că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Curtea, şi-a propus a efectua nu o analiză aprofundată a criticilor de nelegalitate învederate de către reclamanţi, care este posibilă doar în cadrul procesual al acţiunii de fond privind anularea actului administrativ contestat, ci o verificare a aparenţei de legalitate a actului administrativ contestat.

Sub acest aspect al verificării aparenţei de legalitate a actului administrativ contestat, Curtea a constatat că aspectul învederat de către reclamantă privind emiterea Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018, în lipsa studiului de impact, a cărui obligativitate este reglementată de prevederile art. 6 şi art. 7 din Legea nr. 24/2000, reprezintă o împrejurare vădită legată de starea de drept, care creează aparenţa de nelegalitate a actului administrativ contestat. O atare împrejurare este similară circumstanţelor exemplificative expuse prin Decizia nr. 442/2013 a ICCJ- Secţia CAF, având în vedere că printre aceste circumstanţe a fost enumerată şi situaţia nemotivării actului administrativ iar studiul de impact are un rol similar, respectiv de fundamentare a actului administrativ cu caracter normativ.

Prevederile art. 6 şi art. 7 din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, actualizată, statuează:

„ART. 6

 Conţinutul şi fundamentarea soluţiilor legislative

 (1) Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

 (2) Pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare.

 (3) Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz.

 (4) Actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare sunt elaborate pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern. Guvernul defineşte tipurile şi structura documentelor de politică publică.

 ART. 7

 Evaluarea preliminară a impactului noilor reglementări

 (1) Evaluarea preliminară a impactului proiectelor de lege, a propunerilor legislative şi a celorlalte proiecte de acte normative reprezintă un set de activităţi şi proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvată a iniţiativelor legislative. Evaluarea preliminară a impactului presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse.

 (2) Evaluarea preliminară a impactului proiectelor de acte normative este considerată a fi modalitatea de fundamentare pentru soluţiile legislative propuse şi trebuie realizată înainte de adoptarea actelor normative.

 (3) Fundamentarea noii reglementări trebuie să aibă în vedere atât evaluarea impactului legislaţiei specifice în vigoare la momentul elaborării proiectului de act normativ, cât şi evaluarea impactului politicilor publice pe care proiectul de act normativ le implementează.

 (3^1) Propunerile legislative, proiectele de legi şi celelalte proiecte de acte normative vor fi însoţite, în mod obligatoriu, de o evaluare preliminară a impactului noilor reglementări asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.

 (4) Evaluarea preliminară a impactului este realizată de iniţiatorul proiectului de act normativ. În cazul unor proiecte de acte normative complexe, evaluarea impactului poate fi realizată, pe baza unui contract de prestări de servicii, de către institute de cercetare ştiinţifică, universităţi, societăţi comerciale sau organizaţii neguvernamentale, în conformitate cu prevederile legale în vigoare referitoare la achiziţiile publice.

 (5) În vederea elaborării evaluării preliminare a impactului propunerilor legislative iniţiate de deputaţi şi senatori, precum şi în cazul celor bazate pe iniţiativa cetăţenilor, membrii Parlamentului pot solicita Guvernului asigurarea accesului la datele şi informaţiile necesare realizării acesteia.

 (6) Aplicarea dispoziţiilor alin. (1) - (5) nu este obligatorie în cazul iniţiativelor legislative ale deputaţilor şi senatorilor, precum şi al celor bazate pe iniţiativa cetăţenilor.”

Curtea a constatat că reclamanta invocă lipsa studiului de impact la emiterea Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018 iar pârâtul prin întâmpinare, nu combate acest aspect, referindu-se doar la respectarea prevederilor art. 3 alin. 2, art. 4, alin. 3, art. 77, art. 78 şi art. 79 din Legea nr. 24/2000 şi la respectarea procedurii de transparenţă decizională reglementată de Legea nr. 52/2003, însă fără a face vreo referire la respectarea prevederilor art. 6 şi art. 7 din Legea nr. 24/2000. La dosarul cauzei a fost depus doar referatul de aprobare nr. 30904/07.08.2018 privind actul administrativ cu caracter normativ contestat, însă nu a fost depus vreun studiu de impact.

În concluzie, Curtea a constatat că aparenţa este în favoarea reclamantei existând o împrejurare legată de starea de drept care este în măsură să producă instanţei o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ atacat, fiind aşadar îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

3. În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente Curtea a arătat că, potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă este definită de legiuitor ca fiind „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”.

Deşi pârâtul a apreciat că reclamanta nu a dovedit paguba iminentă iar paguba iminentă nu se prezumă, aspect confirmat şi de practica instanţei supreme, Curtea a constatat că, în speţă, paguba iminentă a fost dovedită de către reclamantă.

Astfel, prin înscrisurile aflate la filele 10 şi 11 din dosar, reclamanta a făcut dovada susţinerilor sale, respectiv faptul că are maşini achiziţionate în sistem de leasing cu vechime de 3 ani, iar în condiţiile în care criteriul de atribuire a traseelor de transport interjudeţean, conform modificărilor introduse prin actul administrativ cu caracter normativ contestat, este vechimea parcului auto, punctajul cel mai mare fiind acordat societăţilor ce deţin autobuze noi, este evident că şansele de atribuire a unor trasee de transport interjudeţean către reclamantă sunt înlăturate de aceste modificări, astfel că, în viitor nu va mai putea realiza venituri din activitatea de transport interjudeţean, ceea ce reprezintă o pagubă materială, viitoare şi previzibilă.

În concluzie, în speţă, fiind îndeplinite toate cele trei condiţii cumulative necesare pentru admiterea unei cereri de suspendare a unui act administrativ, ce se desprind din prevederile art. 14 din Legea nr.554/2004, Curtea a constatat că este întemeiată cererea reclamantei, motiv pentru care a fost admisă.

Faţă de considerentele mai sus expuse, Curtea a admis cererea formulată de către reclamantă şi a dispus suspendarea executării Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018, pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 980/2011, publicat în Monitorul Oficial nr. 1060/2018, până la pronunţarea instanţei de fond.

Domenii speta

Spete similare