Hotărâri Consiliu local. Lipsa raportului compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al Primarului. Anulare . Acțiune promovata de Prefect.
Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr.2675/20 aprilie 2018
Prin sentinţa administrativă nr. 4537/CAF/2017 Tribunalul Alba a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Prefectul Judeţului A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului A. şi în consecinţă:
A anulat H.C.L. nr…/26.01.2017 adoptată de Consiliul Local al Municipiului A.
A respins cererea de intervenţie accesorie în sprijinul pârâtului formulată de intervenientul Cabinet Individual de Avocat S.I.C.F.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut în esenţă că sunt întemeiate motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 44 alin. 1 din Legea nr.215/2001 şi pe art. I alin. 2 lit. b din O.U.G. nr.26/2012.
2. Calea de atac declarată în cauză.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtul Consiliul Local al Municipiului A. şi intervenientul accesoriu în interesul pârâtului, Cabinet Individual de Avocat S.I.C.F., care au solicitat casarea sentinţei şi rejudecarea cauzei în sensul respingerii acţiunii reclamantului ca nefondată.
În expunerea de motive, recurentul pârât a criticat sentinţa instanţei de fond pentru greşita interpretare şi aplicare a art. 44 din Legea nr.215/2001 şi ale art. I alin. 2 din O.U.G. nr.26/2012. În ceea ce priveşte art. 44 din Legea nr.215/2001, aliniatul 2 al acestui articol prevede că dacă rapoartele prevăzute la alin. 1 nu sunt întocmite în termen de 30 de zile de la înregistrarea proiectului, acestea se consideră implicit favorabile, astfel că instanţa era obligată să se pronunţe asupra textului de lege în integralitatea sa. Din probatoriul depus la dosar rezultă că au fost comunicate atât raportul de specialitate cât şi rapoartele comisiilor de specialitate ale consiliului local, care au analizat proiectul de hotărâre supus dezbaterii în şedinţa consiliului local din 26.01.2017.
Consideră nefondate susţinerile reclamantului intimat cu privire la lipsa raportului compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, pe ideea că secretarul UAT nu ar fi compartiment de resort în cadrul aparatului de specialitate al primarului. Aceste susţineri sunt nefondate câtă vreme potrivit art.117 şi următoarele din Legea nr. 215/2001, la nivelul unităţii administrativ teritoriale secretarul este un funcţionar public de conducere, ce garantează şi contrasemnează pentru legalitate orice act administrativ adoptat de consiliu local sau emis de primar, după cum în relaţia cu consiliul local, acesta gestionează orice circuit juridic al documentelor ce intră în dezbaterea consiliului.
După cum se poate observa la baza proiectului de hotărâre a stat raportul de specialitate întocmit de către secretarul unităţii administrativ teritoriale, care prin atribuţiile sale, legal stabilite, prin complexitatea şi importanţa acestora, este în măsură să întocmească un raport de specialitate în vederea iniţierii unui proiect de hotărâre.
Având în vedere rolul secretarului unităţii administrativ teritoriale, legiuitorul a creat o normă imperativă ce impune ca persoana ce ocupă această funcţie să aibă funcţii superioare, juridice sau administrative, iar potrivit atribuţiilor sale, coordonează compartimentele de stare civilă şi autoritate tutelară, de asistenţă socială şi cele ale compartimentului juridic, motiv pentru care opinează că întocmirea raportului de specialitate de către acesta la iniţierea proiectului de hotărâre cade în sarcina sa. Raportat la rolul său de coordonator pentru aceste compartimente consideră că era primul funcţionar public de conducere chemat de lege şi cel mai în măsura de a întocmi un astfel de raport, dat fiind faptul că, acesta cunoaşte complexitatea şi volumul de muncă, în special pentru compartimentul cu profil juridic.
Totodată a făcut precizarea că, potrivit atribuţiilor pe care le are, precum şi prin complexitatea sferei de desfăşurarea a acestora, secretarul de UAT, prin prisma competenţelor legale evidenţiate la art. 117 din legea reiterată mai sus, are în responsabilitate şi gestionarea activităţii serviciilor publice din subordinea consiliului local, înfiinţate prin hotărâri de către autoritatea deliberativă, acesta împreună cu primarul unităţii administrativ teritoriale conduce serviciile publice aflate în subordine şi veghează ca activitatea acestora să se desfăşoare în condiţii de legalitate.
Consideră a fi nefondată şi critica de nelegalitate a Hotărârii nr.19/2017 în ceea ce priveşte nerespectarea O.U.G. nr.26/2012. Potrivit organigramei aparatului de specialitate, secretarul are în subordine şi Compartimentul Juridic, aşa încât secretarul este pe deplin îndreptăţit să analizeze activitatea, complexitatea şi volumul de muncă al acestui compartiment şi să întocmească rapoarte de specialitate pe probleme şi chestiuni juridice.
Recurentul pârât invocă prevederile imperative ale art. 123 alin. 5 din Constituţie, art. 3 alin.1 din Legea nr.554/2004, art. 19 alin.1 lit.c) din Legea nr.340/2004, privind prefectul şi instituţia prefectului, acesta având dreptul de a se pronunţa doar asupra legalităţii actelor emise de către autorităţile publice locale nu şi asupra oportunităţii acestora. În acest sens, pârâtul se prevalează de principiul autonomiei locale consacrat de Constituţia României şi de Legea nr. 215/2001 şi de prevederile art. 3 alin. (1) din Carta autonomiei locale. Acest principiu este un principiu fundamental care guvernează autonomia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia, care constă în dreptul unităţilor administrativ teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul autorităţii centrale, principiu ce atrage după sine, descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea, un sistem care implică autonomia.
Recursul pârâtului a fost întemeiat în drept pe disp. art. 483, 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, Legea nr. 215/2001, Legea nr.554/2004, Constituţia României.
În expunerea de motive, recurentul intervenient accesoriu Cabinet Individual de Avocat S.I.C.F. a arătat că instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti în sensul că a împărtăşit critica reclamantului referitoare la nerespectarea art. I alin. 2 din O.U.G. nr.26/2012, aceste elemente, raţiuni, considerente, motive de necesitate şi oportunitate aparţin şi sunt la îndemâna aprecierii emitentului actului administrativ. Instanţa de fond nu a observat că Legea nr.140/2017 a intrat în vigoare la data de 23.06.2017, moment anterior introducerii acţiunii dedusă judecăţii.
Reclamantul era dator să-şi întemeieze activitatea, potrivit disp. art. 5 lit. a din Legea nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, pe principiul legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii. De asemenea, art. 6 alin. 1 pct. 2 lit. b din H.G. nr.460/2006 pentru aplicarea unor prevederi din Legea nr.340/2004, stabilesc pentru structurile de specialitate ale instituţiei prefectului ca atribut principal pe relaţia de verificare a legalităţii actelor. Se apreciază că acţiunea reclamantului este promovată prin exces de putere, iar sentinţa instanţei de fond este pronunţată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, în sensul art. 488 pct. 4 Cod procedură civilă.
Se invocă şi dispoziţiile art. 21 alin. 3 din Legea nr.215/2001 prin care s-a recunoscut primarului posibilitatea de a asigura reprezentarea în faţa instanţelor de judecată fie prin intermediul unui funcţionar cu studii superioare, fie prin intermediul unui avocat.
Sentinţa primei instanţe este criticată şi pentru motivul de recurs prev. de art. 488 pct. 6, respectiv hotărârea cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.
Sub acest aspect se arată că în mod corect a fost respins singurul motiv de nulitate absolută al HCL nr…/2017, referitor la nerespectarea art. 45 alin. 3 din Legea nr.215/2001, însă instanţa aduce motive contradictorii când argumentează critica de la punctul 2 din acţiune, referitoare la nerespectarea art. 44 alin. 1 din Legea nr.215/2001. Or, atâta timp cât HCL nr…/2017 nu dezvoltă obligaţii cu caracter patrimonial în sarcina UAT A., nu incumbă obligaţii cu caracter economic, astfel nu era necesar ca proiectul să fie însoţit de raportul Direcţiei Economice din cadrul aparatului de specialitate al primarului.
Recurentul intervenient accesoriu critică sentinţa şi pentru motivul prev. de art. 488 pct. 8, arătând că instanţa a făcut o greşită interpretare şi aplicare a art. 44 alin. 1, 116 – 117 din Legea nr.215/2001.
Din teza finală a art.116 alin. 1 coroborat cu art.117 alin. 1 lit. g) din Legea nr. 215/2001, rezultă că secretarul UAT este funcţionarul public de conducere din aparatul de specialitate al primarului cel mai în măsură să întocmească raportul de specialitate dedus proiectului de hotărâre, materializat în urma votului în HCL nr…/2017.
Textul art.44 alin. 1 din Legea nr.215/2001 vorbeşte de raportul de specialitate al compartimentului de resort, ori în aceste condiţii secretarul municipiului era abilitat să întocmească raportul de specialitate, aşa încât critica reclamantului era nejustificată şi în dezacord cu textul art.128 alin. 3 din Legea nr.215/2001, aşa cum a fost acesta modificat prin art. I din Legea nr.140/2017, necesitatea şi oportunitatea adoptării actelor administrative fiind un atribut exclusiv al autorităţii deliberative şi nu pot face obiectul controlului altor autorităţi.
Din analiza Regulamentului de organizare şi funcţionare al aparatului de specialitate al primarului, aprobat prin HCL nr…/29.01.2013, art. 8, respectiv din organigrama aprobată prin HCL nr…/27.04.201, în vigoare la momentul adoptării actului atacat, coroborat cu atribuţiile şi relaţiile ierarhice din fişa postului, înscrisuri ataşate prezentei cereri, rezultă fără echivoc faptul că Secretarul Municipiului A. era competent să întocmească raportul de specialitate în discuţie, criticat de reclamant.
Aceasta cu atât mai mult cu cât nici un text de lege nu interzice secretarului UAT să elaboreze şi să întocmească un raport sau un referat de specialitate care să însoţească proiectul. Sunt invocate în acest sens dispoziţiile art. 34 alin. 1 lit. a, b, i, k, l şi alin. 2 din O.G. nr.35/2002 privind aprobarea Regulamentului - cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, funcţia publică de conducere în discuţie fiind o componentă a aparatului de specialitate al primarului. Art. 46 alin. 1 din O.G. nr.35/2002 recunoaşte abilitarea legală la nivelul primarului şi secretarului în nominalizarea comisiilor şi compartimentelor cărora li se trimit materiale spre analiză, în vederea întocmirii raportului ce va însoţi proiectul, prevederi legale ce nu diminuează şi nu împiedică secretarul să reţină spre întocmire un raport pe o chestiune, problemă care îi revine fie potrivit prevederilor legale, regulamentului sau atribuţiilor din fişa postului. Aceste susţineri sunt dovedite cu prevederi similare din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Consiliului Local A., aprobat prin HCL nr…/2016.
Se arată în continuare că instanţa de fond nu a observat dispoziţiile art. 116 - 117 din Legea nr.215/2001 ce stabileşte pentru secretar atribuţii de conducere, organigrama aprobată de Consiliul Local A. prin HCL nr…/2016, atribuţiile secretarului UAT aşa cum rezultă şi din prevederile Legii nr.69/1991 care reglementa activitatea şi organizarea administraţiei publice anterior Legii nr.215/2001.
Se invocă şi disp. Legii nr.188/1999 care la art. 13 alin.1 lit. c prevede că secretarul UAT face parte din categoria funcţionarilor publici de conducere.
Recurentul critică sentinţa şi pentru greşita reţinere de la pct.3 din acţiunea reclamantului, în sensul că dovada şi existenţa situaţiilor temeinic justificate la care face vorbire art. I alin. 2 lit. b din O.U.G. nr. 26/2012, o apreciază doar autoritatea deliberativă – Consiliul Local, aceasta nefiind în sfera de reglementare şi de competenţa a reclamantului. Situaţiile sunt justificate prin raportul secretarului care relevă un volum mare de lucru pentru Compartimentul juridic, aşa cum rezultă şi din procesul verbal de şedinţă din data de 26.01.2017 unde sunt consemnate discuţiile din data de 26.01.2017.
Adresa reclamantului nr…/17.05.2017 prin care se solicită informaţii privind situaţia funcţiilor de consilier juridic din organigrama aparatului de specialitate al primarului sfidează orice autonomie administrativă locală, fiind un derapaj de la principiile constituţionale. Analiza şi auditul reclamantului pe încărcătura şi situaţia repartizării dosarelor din compartimentul juridic al aparatului de specialitate al Primarului Municipiului A., contravine flagrant principiului constituţional al autonomiei locale, justificarea sau nejustificarea uzitată de reclamant fiind tranşată de legiuitor prin textul art. 128 alin. 3 din Legea nr.215/2001, aşa cum a fost acesta modificat prin art. I din Legea nr.140/2017, evidenţiat mai sus, necesitatea şi oportunitatea adoptării actelor administrative fiind un atribut exclusiv al autorităţii deliberative şi nu pot face obiectul controlului altor autorităţi.
În drept, recursul intervenientului accesoriu a fost întemeiat pe disp. art. 488 pct. 4, 6 şi 8 Cod procedură civilă, art. 28, alin. 1 din Legea nr. 554/2004, Legea nr. 215/2001, art. I, alin. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 26/2012, contractul de servicii nr…/30.03.2017.
Intimatul reclamant Prefectul Judeţului A. a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor declarate în cauză, arătând în esenţă că sentinţa primei instanţe este temeinică şi legală, criticile formulate fiind nefondate.
În expunerea de motive se arată că nu este întemeiat motivul de recurs fundamentat pe disp. art. 488 pct. 4, în sensul că nu ne aflăm în situaţia depăşirii atribuţiilor judecătoreşti, Legea nr.140/2017 neavând aplicabilitate asupra HCL nr…/2017, fiind un act normativ adoptat ulterior emiterii actului administrativ atacat.
În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 6, se arată că nu există nicio contradicţie în sentinţa primei instanţe, arătându-se în esenţă că se impunea ca proiectul de hotărâre să fie însoţit şi de un raport al Direcţiei Economice atâta timp cât Primarul Mun. A. este împuternicit să negocieze onorariul aferent serviciilor de consultanţă şi reprezentare juridică.
Se solicită instanţei de recurs să respingă şi motivul de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă, instanţa de fond dând o corectă interpretare actelor normative incidente în speţă, respectiv: art. 44 alin. 1, art. 116 – 117 din Legea 215/2001, art. 46 alin. 1 din O.G . nr.35/2002, art. I alin. 2 lit. b din O.U.G. nr.26/2012.
Asupra recursului declarat de intervenientul accesoriu Cabinet Individual de Avocat S.I. C.F. privire la motivele prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 4 şi 6 din noul Cod de procedură civilă.
Potrivit art. 488 alin. 1 Cod de procedură civilă casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru motivele de nelegalitate enumerate în mod limitativ la pct. 1-8, iar recurentul a înţeles să invoce motivele prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 4, 6 şi 8 din Codul de procedură civilă, respectiv când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei şi când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.
Motivul de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 4 presupune depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, ceea ce reprezintă o situaţie gravă de natură a înfrânge principiul separaţiei puterilor în stat, săvârşirea unui exces de putere, în sensul că judecătorul a trecut în atribuţiile altei puteri constituite în stat.
Recurentul argumentează acest motiv de recurs arătând că instanţa de fond nu a observat că Legea nr.140/2017 era aplicabilă în cauză întrucât a intrat în vigoare la o dată anterioară formulării cererii de chemare în judecată, respectiv la data de 23 iunie 2017, acţiunea reclamantului fiind promovată la data de 28 iulie 2017.
Motivul de recurs astfel cum a fost formulat este nefondat, întrucât legalitatea actului administrativ atacat nu poate fi apreciată decât prin prisma actelor normative în vigoare la data emiterii sale, respectiv la data de 26.01.2017; la acea dată, Legea nr.140/2017 nu era în vigoare, astfel că legalitatea actului nu poate fi apreciată prin prisma prevederilor acestei legi decât cu încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legilor.
Pe de altă parte, recurentul grupează în cadrul acestui motiv de recurs argumente referitoare la actele normative pe care reclamantul era dator să-şi întemeieze acţiunea, respectiv Legea nr.340/2004, H.G. nr.460/2006, susţinând în esenţă că limitele controlului efectuat de prefect trebuie circumscrise aspectului legalităţii actelor administrative adoptate de autorităţile locale.
Or, aceste argumente vizează aplicarea în concret a art. 128 din Legea nr.215/2001, art. 21 alin.3 din Legea nr.215, art.19 din Legea nr.340/2004, ceea ce se circumscrie motivului de recurs întemeiat pe art.488 pct.8, neavând nicio legătură cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, în sensul art.488 pct.4, nefiind o imixtiune a instanţei în sfera activităţii executive sau legislative.
Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 Cod procedură civilă vizează casarea hotărârii când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurentul intervenient apreciind că hotărârea primei instanţe este contradictorie în ceea ce priveşte reţinerea necesităţii unui raport al Direcţiei Economice, de vreme ce a constatat întemeiat că HCL nr…/2017 nu naşte obligaţii cu caracter economic.
Motivul formulat este nefondat, sentinţa primei instanţe fiind foarte clară sub acest aspect. Astfel, prima instanţă a reţinut că HCL nr…/2017 nu face parte din categoria hotărârilor pentru adoptarea cărora este necesar cvorumul prevăzut de art.45 alin.3 din Legea nr…215/2001, înlăturând astfel primul motiv de nelegalitate al hotărârii invocat de reclamant.
Potrivit acestui text de lege „Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”, însă instanţa a reţinut definiţia noţiunii de patrimoniu dată de art.119 din Legea nr.215/2001 şi a constatat că această hotărâre nu priveşte un mod direct vreun bun ce aparţine domeniului public sau privat al UAT A. şi nu a dat naştere vreunei obligaţii cu caracter patrimonial, astfel că nu era necesară întrunirea majorităţii calificate de 2/3 din numărul total al consilierilor pentru a fi adoptată.
Acest aspect este distinct de analiza ulterioară a legalităţii hotărârii pe care o face instanţa prin prisma art.44 alin.1 din Legea nr.215/2001, reţinând că se impunea ca proiectul de hotărâre să fie însoţit de un raport al Direcţiei Economice din cadrul aparatului de specialitate al Primarului. Aceasta deoarece hotărârea este un act premergător încheierii contractului de prestări servicii de consultanţă şi reprezentare juridică, primarul fiind împuternicit să negocieze onorariul aferent acestor servicii. Or, aceste din urmă aspecte nu au nicio legătură cu noţiunea de „hotărâre care priveşte patrimoniul” în sensul art. 45 alin. 3 raportat la art. 119 din Legea nr.215/2001 şi care necesită o majoritate calificată pentru a fi adoptată, astfel că pretinsa contradictorialitate nu există.
Asupra recursului declarat de pârâtul Consiliul Local al Municipiului A. şi de intervenientul accesoriu Cabinet Individual de Avocat S.I.C.F., respectiv motivul de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 8.
Încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, violarea unor principii generale de drept.
Textul se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, care trebuie să fie în vigoare la momentul judecăţii, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege. Tot în acest motiv de nelegalitate poate fi încadrată şi ignorarea unei norme legale incidente în cauză, aplicarea unei norme generale, deşi se impunea aplicarea unei norme speciale sau invers.
Recurenţii invocă faptul că instanţa a făcut o greşită analiză a criticilor de nelegalitate a HCL nr…/2017 numerotate cu 2 şi 3, transformând acţiunea în nulitate absolută într-o acţiune în nulitate relativă, devreme ce aceste critici nu sunt motive de nulitate absolută.
Distincţia între nulitatea absolută şi relativă a motivelor de nelegalitate nu este întemeiată, nici instanţa şi nici reclamantul nu au făcut o astfel de distincţie, iar ea nu este specifică contenciosului administrativ.
În interpretarea dispoziţiilor art. 3 din Legea nr.554/2004 coroborat cu art. 19 din Legea nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului şi art. 65 alin. 5 lit. e şi art. 115 alin. 2 din Legea nr.215/2001, prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale. În speţă, reclamantul a invocat 3 motive de nelegalitate ale HCL nr…/2017, fără a face vreo distincţie între acestea ca fiind cazuri de nulitate absolută sau relativă. Instanţa a găsit întemeiate 2 motive care au condus la anularea actului atacat, astfel că analiza recursului presupune interpretarea pe care instanţa de fond a dat-o dispoziţiilor legale care se circumscriu acestor motive, respectiv: art. 44 alin. 1 din Legea 215/2001 şi art. I alin.2 lit. b din O.U.G. nr.26/2012.
Instanţa de fond a considerat întemeiat motivul de nelegalitate prev. de art.44 alin.1 din Legea nr.215/2001, în conformitate cu care „proiectele de hotărâri înscrise pe ordinea de zi a şedinţei consiliului local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului care este elaborat în termen de 30 de zile de la înregistrarea proiectului, precum şi de raportul comisiei de specialitate al consiliului, cu excepţia cazurilor prevăzute la art.39 alin.2 şi 4.”
Faţă de modul de redactare a textului de lege, este evident că obligaţia întocmirii raportului de către compartimentul de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului este imperativă, fiind necesar ca printr-un act pregătitor să se examineze în prealabil, de către compartimentul de specialitate (respectiv de cei angajaţi să realizeze o analiză profesională), problema ce urmează a fi dezbătută de membrii consiliului local, pentru ca aceştia să hotărască în cunoştinţă de cauză. Consilierii locali exprimă voinţa politică de a adopta o anumită măsură (chestiune de oportunitate) însă pentru a decide în cunoştinţă de cauză este necesar un punct de vedere tehnic elaborat de către profesionişti.
În speţă, este necontestat că Raportul de specialitate înregistrat sub nr…/17.01.2017 la care face referire HCL nr…/2017 a fost întocmit de către Secretarul Municipiului A., recurenţii invocând dispoziţiile Legii nr.215/2001 pentru a demonstra că acest raport este întocmit de un organ competent, având în vedere atribuţiile secretarului municipiului aşa cum sunt ele enumerate în art. 116 – 117 din Legea nr.215/2001, în fişa postului acestuia precum şi în art. 34 alin. 1 din O.G. nr.35/2002 privind aprobarea Regulamentului cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
Criticile recurenţilor sunt nefondate şi nu pot fi primite de instanţa de recurs întrucât, potrivit prevederilor art.116 alin. 1 din Legea nr.215/2001, secretarul unităţii administrativ-teritorială este funcţionar public de conducere cu studii superioare juridice sau administrative care are atribuţiile prevăzute de art.117 din acelaşi act normativ, el neavând atribuţia de a întocmiri rapoarte de specialitate aferente compartimentelor de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Nici un text de lege menţionat nu evidenţiază secretarul unităţii administrativ-teritorială drept compartiment de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului.
Sunt reale susţinerile recurenţilor referitoare la prevederile art.8 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al aparatului de specialitate al Primarului Municipiului A., în conformitate cu care secretarul răspunde de modul de organizare a compartimentelor subordonate şi de buna desfăşurare a activităţilor şi/sau îndeplinirea atribuţiilor stabilite conform legii sau care i-au fost delegate prin Dispoziţia Primarului.
De asemenea, nu poate fi contestată fişa postului secretarului Municipiului A. din care reiese că acesta are atributul de a coordona activitatea Serviciului Juridic din cadrul aparatului de specialitate al Primarului, Serviciul juridic care este subordonat în mod direct secretarului.
În virtutea acestor atribuţii acestor atribuţii şi competenţe, secretarul UAT cunoaşte, fără îndoială, volumul de muncă şi complexitatea activităţii desfăşurate de compartimentul juridic, astfel că, faptic, acesta este în măsură de a întocmi un raport cu privire la activitatea acestui compartiment, însă, din punct de vedere juridic un astfel de raport nu poate fi asimilat unui raport al compartimentului de resort întrucât nu respectă exigenţele legii în sensul că nu este întocmit de organul competent potrivit legii; aşadar, apreciem că secretarul UAT nu se poate substitui în atribuţiile şi competenţele care aparţin unui anumit compartiment de specialitate chiar aflat în subordinea sa, întrucât în lipsa unei prevederi exprese, secretarul, în calitate de şef şi coordonator al Compartimentului juridic, nu poate îndeplini atribuţiile acestui compartiment.
Argumentul „cine poate mai mult poate şi mai puţin” nu poate fi primit, deoarece activitatea de coordonare este o activitate de administrare a desfăşurării unei activităţi (indiferent de specificul acesteia) iar activitatea compartimentului de resort este o activitate eminamente tehnică, care presupune cunoştinţe profesionale specifice, astfel că subsituirea unui tehnician cu un coordonator (în condiţiile în care coordonatorul nu este deţinător al tuturor competenţelor profesionale specifice compartimentelor din subordine) nu poate corespunde scopului avut în vedere de legiuitor la edictarea acestei norme, astfel că este contrar principiului legalităţii, menţionat de art. 2 alin. 1 din Legea nr.215/2001.
Dealtfel, argumente în acest sens sunt tocmai prevederile legale invocate de intervenientul accesoriu în recursul său, care se referă la atribuţiile administrative ale secretarului în nominalizarea membrilor comisiilor şi compartimentelor, coordonarea activităţii acestora, aspecte care se circumscriu noţiunii de administrare a desfăşurării unei activităţi.
Susţinerea recurenţilor că nici un text de lege nu interzice secretarului să întocmească un referat sau un raport cu privire la activitatea compartimentului juridic nu este de natură să conducă la concluzia că secretarul avea o astfel de atribuţie în baza legii, prin aplicarea principiului „ceea ce nu este interzis de lege este permis”, întrucât atribuţiilor organelor administrative sunt enumerate de legiuitor în mod afirmativ, adică ceea ce pot şi trebuie să facă aceste organe, în virtutea competenţelor, iar nu ceea ce nu ar putea să facă.
Mai mult, potrivit art. 35 alin. 4 fraza a II – a din O.G. nr.35/2002 pentru aprobarea Regulamentului cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, „Raportul compartimentului de resort se întocmeşte şi se depune la secretarul unităţii administrativ teritoriale, înainte de întocmirea avizului de către comisia de specialitate , spre a putea fi avut în vedere de această comisie”. Prin urmare, trebuie întocmit un raport de către compartimentul de resort care se depune la secretarul unităţii administrativ teritoriale, astfel că nu este posibil şi nici legal ca raportul să fie întocmit de acelaşi organ la care trebuie depus.
Principiul legalităţii presupune ca un act administrativ să fie îndeplinit de organul competent prevăzut de lege şi cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege, atribuţiile administrative neputând fi exercitate în mod haotic de secretarul unei U.A.T.
Argumentul că secretarul poate să-şi prezinte motivat punctul de vedere în şedinţa consiliului local sau prealabil acesteia nu vine în coliziune cu distincţia între activitatea de coordonare a compartimentelor de resort şi activitatea tehnică derulată de acestea.
Dimpotrivă, normele respective trebuie văzute ca fiind complementare şi servind aceluiaşi scop final: asigurarea unei prezentări cât mai fidele a aspectelor tehnice (atribute ale compartimentelor de resort) şi de legalitate (atribut specific secretarului) cu privire la chestiunea supusă dezbaterii, astfel încât aleşii din Consiliul local să-şi poată exercita mandatul în cunoştinţă de cauză.
Nici argumentele aduse de recurentul Consiliul local A. relative al aplicarea prevederilor art. 44 alin. 2 din Legea nr.215/2001 nu pot fi primite. Conform, normei respective, dacă rapoartele prevăzute la alin. (1) nu sunt întocmite în termen de 30 de zile de la înregistrarea proiectului, acestea se consideră implicit favorabile.
În mod evident această normă reprezintă o altă excepţie (alături de cele prevăzute de art. 39 alin. (2) şi (4) din Legea nr.15/2001) de la regula generală instituită de art. 44 alin. 1 din Legea nr.215/2001 şi ca orice excepţie este de strictă interpretare.
Or în cauză nu s-a afirmat şi nici dovedit că ar fi existat un astfel de proiect înregistrat cu mai mult de 30 de zile înainte de şedinţa consiliului local iar culpa pentru neîntocmirea rapoartelor aparţine compartimentelor de resort. În lipsa acestei situaţii premise argumentul recurentei apare ca fiind lipsit de suport.
Mai mult, a accepta poziţia recurentei, bazată pe o analiză trunchiată a normei (cu ignorarea situaţiei premise) înseamnă a transforma o situaţie de excepţie în regulă, aspect incompatibil cu principiul legalităţii.
În ce priveşte critica de nelegalitate întemeiată pe nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 26/2012, Curtea apreciază că a fost corect reţinută de prima instanţă, motivele de recurs formulate sub acest aspect fiind lipsite de fundament.
Instanţa de recurs reţine titulatura şi scopul adoptării O.G. nr.26/2012, legiuitorul urmărind prin acest act normativ ca autorităţile şi instituţiile publice să ia măsuri de reducere a cheltuielilor publice şi de întărire a disciplinei financiare, având în vedere neregularităţile constatate de Curtea de Conturi cu privire la anumite zone de utilizare a fondurilor publice.
Astfel, chiar Art. I - (1) al ordonanţei prevede că „Autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, indiferent de modul de finanţare şi subordonare, societăţile naţionale, companiile naţionale şi societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, precum şi regiile autonome care au în structura organizatorică personal propriu de specialitate juridică nu pot achiziţiona servicii juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare.
De la această regulă este stabilită o situaţie de excepţie, potrivit disp. art. I alin. 2 din O.U.G. nr. 26/2012:
(2) În situaţii temeinic justificate, în care activităţile juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare, necesare autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute la alin. (1), nu se pot asigura de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi, pot fi achiziţionate servicii de această natură, în condiţiile legii, numai cu aprobarea:
a) ordonatorilor principali de credite pentru autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale;
b) consiliilor locale, consiliilor judeţene sau Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, pentru autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice locale.
Din coroborarea acestor texte de lege rezultă că legiuitorul a înţeles să acorde autorităţilor şi instituţiilor publice posibilitatea de a achiziţiona servicii de această natură numai cu titlu de excepţie, în situaţii temeinic justificate în care aceste servicii nu pot fi asigurate de personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi.
Prin urmare, adoptarea unei asemenea hotărâri prin care se achiziţionează servicii de consultanţă, de asistenţă şi /reprezentare juridică trebuia justificată temeinic de Consiliul Local Aiud, atâta timp cât acesta are un compartiment juridic în care funcţionează 3 consilieri juridici şi încă 2 funcţii publice de consilier juridic, toate ocupate.
Or, deşi în preambulul H.C.L. nr…/2017 s-a făcut referire la prevederile legale mai sus menţionate, în cuprinsul hotărârii nu se arată în concret care sunt acele situaţii temeinic justificate existente la nivelul U.A.T. Aiud, respectiv motivele pentru care nu se pot asigura activităţile juridice necesare de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare, de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi.
Este de necontestat că hotărârea nu este deloc motivată sub acest aspect.
Simpla afirmaţie cu privire la „volumul mare de muncă ce revine în sarcina Compartimentului juridic din cadrul aparatului de specialitate al primarului” făcută în acel raport de specialitate întocmit de un organ necompetent, în lipsa unor date concrete cu privire la numărul cauzelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti în care U.A.T. Municipiul A. are calitatea de parte şi la situaţia repartizării dosarelor pe fiecare consilier juridic încadrat în cadrul aparatului de specialitate al Primarului Municipiului Aiud, nu este suficientă prin ea însăşi pentru a justifica achiziţionarea de servicii de consultanţă şi reprezentare juridică.
Justificarea temeinică presupune o prezentare a unor factori obiectivi, măsurabili şi cuantificabili însoţiţi de o analiză adecvată şi particularizată care să fundamenteze dincolo de orice dubiu rezonabil concluzia prezentată, formulările generale fiind incompatibile cu acest concept.
Este de reţinut faptul că reclamantul a solicitat pârâtului prin adresa nr…/26.05.2017 să comunice dacă în organigrama serviciilor publice subordonate Consiliului Local al Municipiului A. există compartimentul juridic, dacă organigrama cuprinde şi alte funcţii publice de consilier juridic, numărul persoanelor care ocupă respectivele funcţii, numărul dosarelor aflate pe rol la instanţele judecătoreşti în care au calitatea de parte U.A.T., Municipiul A., Consiliul Local al Municipiului A., Primarul Municipiului A., respectiv instituţiile şi serviciile publice subordonate Consiliului Local al Municipiului A., cu menţionarea în concret a numărului dosarelor repartizate pe fiecare consilier juridic.
Această solicitare a reclamantului a fost formulată în deplin acord cu prevederile art. 25 din Legea nr.340/2004, în conformitate cu care „pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul solicită instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei publice locale documentaţii, date şi informaţii, iar acestea sunt obligate să i le furnizeze cu celeritate şi în mod gratuit.”
Prin urmare, pentru a verifica legalitatea adoptării HCL nr…/2017 era necesar a se stabili dacă există acele situaţii temeinic justificate prev. de art. I alin. 2 din O.U.G. nr.26/2012, care permit autorităţilor şi instituţiilor publice să achiziţioneze servicii de consultanţă şi asistenţă juridică, dacă aceste servicii nu pot fi asigurate de personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi.
Prin adresa Municipiului A. nr…/2017, înregistrată la Instituţia Prefectului - Judeţul A. sub nr…/30 mai 2017, Primăria răspunde în concret doar cu privire la primele două solicitări, iar din răspunsul formulat reiese că la nivelul aparatului de specialitate al Primarului Municipiului A. există înfiinţat compartiment juridic cu 3 posturi, funcţii publice de execuţie, toate acestea fiind ocupate, precum şi faptul că în acelaşi aparat de specialitate al Primarului mai există încă două funcţii publice de execuţie de consilier juridic, ambele ocupate. În legătură cu situaţia repartizării dosarelor pe fiecare consilier juridic nu s-a răspuns, cu alte cuvinte nu s-a făcut dovada că există acele situaţii temeinic justificate pe care le pretinde legiuitorul, astfel că în mod justificat, Prefectul a considerat că hotărârea nu respectă rigorile legii şi a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea acesteia.
Coroborând răspunsul autorităţii locale deliberative a Municipiului A. şi probele administrate în cauză cu prevederea legală mai sus invocată, instanţa de recurs apreciază, în deplin acord cu instanţa de fond, că nu s-a justificat adoptarea HCL nr…/2017 de aprobare a achiziţionării de servicii de consultanţă şi reprezentare juridică în faţa instanţelor judecătoreşti în vederea apărării intereselor Municipiului A., Consiliului Local A., Primarului Municipiului A., a instituţiilor şi serviciilor publice subordonate Consiliului Local A., întrucât nu s-a făcut dovada existenţei unor motive temeinic justificate, simpla reţinere „volumul mare de muncă” ce revine compartimentului juridic nefiind suficientă şi nici susţinută de niciun element probator.
În ceea ce priveşte susţinerea că în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, potrivit disp. 123 alin. 5 din Constituţie, art. 3 alin. 1 din Legea nr.554/2004 şi art. 19 alin. 1 lit. e) din Legea nr.340/2004, Prefectul are atributul de a verifica doar legalitatea nu şi oportunitatea actelor administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, Curtea reţine că ceea ce s-a invocat de reclamant constituie prin excelenţă motive de legalitate ale actului atacat, iar nu de oportunitate.
Motivarea actului administrativ cu referire la îndeplinirea condiţiilor prevăzute de actul normativ cu forţă juridică superioară în baza căruia a fost adoptat, nu reprezintă o chestiune de oportunitate ci de legalitate, astfel încât poate fi invocată de prefect.
În condiţiile în care actul normativ special impunea, ca cerinţă de legalitate, justificarea temeinică a derogării de la regula generală, folosirea unei formulări generale de tipul „volumul mare de muncă”, fără a fi dublată de date , cifre, analize nu corespunde exigenţei de prezentare a unor factori obiectivi, măsurabili şi cuantificabili însoţiţi de o analiză adecvată şi particularizată care să fundamenteze dincolo de orice dubiu rezonabil concluzia prezentată, pentru a putea fi considerată justificare temeinică, aspect care are drept consecinţă neîntrunirea cerinţei legale privitoare la situaţia premisă şi implicit plasarea sa în afara cadrului legal.
Trebuie precizat că prezentarea, din punct de vedere tehnic, a factorilor obiectivi, măsurabili şi cuantificabili însoţiţi de o analiză adecvată şi particularizată reprezintă o cerinţă de legalitate (care putea şi trebuia solicitată, inclusiv în cadrul controlului de tutelă) în timp ce însuşirea sau nu a propunerii de a suplimenta suportul de servicii juridice prin exprimarea voinţei consilierilor locali reprezintă cerinţa de oportunitate care nu poate face obiectul acestui control.
Principiul autonomiei locale invocat de pârât este relevant în cauză, însă nu este de natură să justifice adoptarea unor acte administrative nelegale. Autonomia locală prev. de art. 4 din Legea nr.215/2001 poate fi exercitată în baza şi în limitele prevăzute de lege, deci presupune respectarea principiului legalităţii actului administrativ.
Având în vedere aspectele mai sus reţinute, Curtea constată că sentinţa primei instanţe este legală, motivele de recurs invocate de recurenţi sunt nefondate, astfel că, în temeiul art. 496 Cod procedură civilă se va respinge atât recursul declarat de pârâtul Consiliul Local al Municipiului A. cât şi recursul declarat de intervenientul accesoriu Cabinet Individual de Avocat S.I.C.F. împotriva sentinţei administrative nr. 4537/CAF/7.12.2017 pronunţată de Tribunalul Alba în dosar nr…/107/2017.
Tribunalul Covasna
Anularea certificat de încadrare în grad de handicap
Curtea de Apel Suceava
Interpretarea art. 11 aliniatul 8 ind.1 din Legea nr. 7/1996. Aplicabilitatea dispoziţiei legale privind recunoaşterea limitelor teritoriale stabilite prin procese – verbale de delimitare
Curtea de Apel Alba Iulia
Comunicarea actului administrativ - fiscal în conformitate cu prevederile art.44 Cod pr. fiscală. Inaplicabilitatea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 536/2011 şi a Deciziei în interesul legii nr.10/2013.
Curtea de Apel Galați
Litigiu în legătură cu anularea dispoziţiei de destituire din funcţie
Tribunalul București
Anulare act administrativ