Recurs. Contestarea dispozițiilor din pug prin care terenul reclamantei a fost inclus în zona de protecție a infrastructurii feroviare

DREPT ADMINISTRATIV

Recurs. Contestarea dispozițiilor din PUG prin care terenul reclamantei a fost inclus în zona de protecție a infrastructurii feroviare

- art. 29 - 30 din O.U.G. nr. 12/1998

- Legea nr. 350/2001

Faptul că anterior adoptării hotărârii terenul era inclus în zona I3, care i-ar fi permis intimatei edificarea de construcții industriale, fiind eliberat și un certificat de urbanism care atesta acest regim urbanistic, nu poate justifica menținerea unui astfel de regim urbanistic care ar consacra o derogare evidentă de la prevederile O.U.G. nr. 12/1998 în materia zonei de protecție a infrastructurii feroviare.

La adoptarea noului PUG, Consiliul local era ținut să se conformeze tuturor normelor juridice în vigoare și să corecteze orice nelegalitate rezultată din regimul urbanistic anterior.

Instituirea unor norme restrictive în materia regimului edificării construcțiilor în zonele imediat limitrofe infrastructurii feroviare de interes național se înscrie în materia măsurilor pozitive adoptate de stat pentru a evita producerea unor evenimente care să afecteze siguranța circulației feroviare (cauza Oneryildiz contra Turciei).

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 336 din 13 mai 2022

Prin Sentința nr. (...) din 12.11.2022, Tribunalul (...) a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta SC (R) SRL, în contradictoriu cu pârâții Municipiul (M) prin Primar și Consiliul Local al Municipiului (M).

A anulat în parte HCL nr. 501/28.07.2016 privind aprobarea Planului Urbanistic General al Municipiului (M) și certificatul de urbanism nr. (...)/01.04.2021 în ceea ce privește încadrarea funcțională a terenului înscris în CF (...) (M) nr. cadastral (...) și a dispus revenirea la situația anterioară în ceea ce privește încadrarea funcțională a terenului în vederea intrării în legalitate cu privire la construcțiile identificate prin C2 și C3 în Anexa nr. 1 la cartea funciară nr. (...) (M).

A luat act de opțiunea reclamantei de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs UAT Municipiul (M) și Consiliul Local al Municipiului (M), solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și respingerea acțiunii introductive.

În motivare, recurenții au arătat că raționamentul primei instanțe este corect în principiu, însă respectarea prevederilor legale de către autoritatea locală trebuie apreciată raportat la situația terenului în litigiu.

Conform susținerilor recurenților, Legea nr. 350/2001 nu conține o interdicție de schimbare a categoriei de folosință a terenurilor fără acordul proprietarilor, singura condiționare de acest fel fiind cea prevăzută în art. 311 alin. (3) în situația schimbării regimului juridic, economic sau tehnic al terenului în cazul parcelelor cu geometrii neregulate, incompatibile cu structura și parametrii zonei proiectați prin documentațiile de urbanism sau amenajare a teritoriului, condiționată de modificarea limitelor parcelelor respective cu acordul proprietarilor prin reconfigurarea acestora.

Recurenții au arătat, în esență, că având în vedere că așa cum statuează Legea nr. 350/2001 art. 46 și art. 33, atât planul urbanistic general, cât și certificatul de urbanism au o anumită perioadă de valabilitate, rezultă că drepturile izvorâte din aceste reglementări durează doar până la expirarea perioadei de valabilitate a acestora, acesta prelungindu-se de drept, potrivit dispozițiilor art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 și art. 28 din Ordinul nr. 233/2016 doar în situația investițiilor care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv a fost demarat procesul de autorizare și/sau executare a lucrărilor de construcții, până la finalizarea acestora.

În speță recurenții consideră că autoritatea locală a acționat în limitele prerogativelor sale conferite prin prevederile Secțiunii a 3-a din Legea nr. 350/2001 și cu respectarea principiilor parteneriatului, transparenței, descentralizării serviciilor publice, participării populației în procesul de luare a deciziilor, precum și al dezvoltării durabile.

Astfel, recurenții au arătat, în esență, că este atribuția municipalității de a stabili direcțiile de dezvoltare a unității administrativ teritoriale, în acord și cu resursele și utilitățile de care dispune sau poate dispune într-un anumit timp.

De asemenea, recurenții au mai susținut, în esență, că în perioada consultării publicului pentru adoptarea P.U.G., intimata a avut posibilitatea să își facă cunoscută poziția în legătură cu schimbarea propusă, drept de care nu a uzat, motiv pentru care schimbarea categoriei de folosință a terenului nu a fost făcută în mod arbitrar, ci după consultarea publicului și pe bază de studii: de dezvoltare economică locală, în domeniul mediului, de circulație urbană, istoric pentru stabilirea zonelor protejate, etc.

Au învederat instanței recurenții, în esență, că parcela identificată cu nr. cad. (...) este situată în imediata vecinătate a căii ferate și că ulterior adoptării H.C.L. nr. 501/2016 terenul a fost încadrat în UTR Vpr - Zonă verde de protecție fată de infrastructura majoră, măsură prevăzută de elaboratorul P.U.G.-ului datorită vecinătății cu calea ferată.

Au mai arătat recurenții, în esență, că limitările dreptului de a construi erau preexistente aprobării H.C.L. nr. 501/2016 și erau cunoscute de intimată la data încheierii contractului de vânzare - cumpărare, iar includerea terenului într-o zonă de protecție a liniei de cale ferată este legală datorită proximității față de aceasta.

Conform susținerilor recurenților, UTR Vpr se întinde pe toata lungimea căii ferate în zonă, nefiind vorba de o măsură arbitrară, impusă doar pentru terenul intimatei.

În drept, recurenții au invocat art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă, Legea 350/2001, H.C.L. 501/2016.

Prin întâmpinare, intimata SC (R) SRL a invocat nulitatea recursului, iar în subsidiar, respingerea acestuia ca nefondat.

În ceea ce privește excepția nulității recursului, intimata a susținut că cererea de recurs nu îndeplinește rigorile dispozițiilor legale în sensul în care recurenții nu indică motive de nelegalitate față de hotărârea atacată în raport cu motivele prevăzute la art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă.

 Pe fondul cauzei, intimata a apreciat că instanța de fond a făcut o analiză corectă și temeinică a dispozițiilor legale raportat la situația sa, iar prin modificările aduse ca urmare a adoptării H.C.L. nr. 501/2016 s-au ignorat total normele care reglementează conduita autorităților publice în raporturile cu particularii, consfințite prin principiul securității juridice, al încrederii legitime și nu în ultimul rând al garantării dreptului de proprietate privată.

A mai arătat intimata că este o societate comercială al cărui scop este desfășurarea de activități comerciale și obținerea de profit iar achiziția acestui teren chiar de la pârâtă a fost făcută în vederea îndeplinirii acestui scop fundamental al societății comerciale și nicidecum pentru scopuri de agrement și acces liber și nelimitat al populației și animalelor de companie.

Conform susținerilor intimatei, în baza vechiului Plan general de urbanizare al Municipiului (M), terenul aflat în proprietatea acesteia era inclus în zona 13 – destinată pentru funcțiuni industriale cu consum de teren: servicii comerciale grele, producătoare de zgomot, vânzări și/sau prezentări de mașini, depozite, industrii.

În opinia intimatei, modificările radicale asupra categoriei de folosință a terenurilor aflate într-un perimetru deja urbanizat, prin introducerea abuzivă a unei interdicții totale de construire cu privire la acestea și, mai mult decât atât, prin scoaterea acestora din sfera de dispoziție privată, fiind afectate uzului public nelimitat, reprezintă un vădit exces de putere al autorității publice, care atrage încălcarea drepturilor și intereselor legitime ale proprietarilor de teren.

Conform susținerilor intimatei, prin modificarea arbitrară a reglementarilor urbanistice municipale, care au introdus interdicția construirii pe terenul aflat în proprietatea societății, au fost ignorate, pe de o parte, orice cerințe de predictibilitate și securitate a raporturilor juridice născute în baza normelor emise de autoritățile publice și, pe de altă parte, au fost afectate prerogativele elementare ale dreptului de proprietate, de care societatea nu se mai poate pe deplin bucura.

Mai mult, intimata a învederat instanței, în esență, că prin includerea terenului, proprietate privată, în zona verde cu acces public nelimitat specific proprietății publice, s-au încălcat în mod substanțial atributele dreptului de proprietate, având loc o expropriere ”în fapt”.

Conform susținerilor intimatei, scoaterea acestui teren din circuitul civil pentru niște condiții preexistente la momentul adoptării P.U.G.-ului care înainte de aprobarea acestuia nu au generat o asemenea restricție absolută (de construire) este în mod clar un abuz de putere.

Totodată, intimata a arătat că argumentele potrivit cărora parcela identificată cu nr. cad. (...) este situată în vecinătatea căii ferate și că societatea cunoștea că achiziționa un teren afectat de restricții de construire nu justifică schimbarea categoriei de folosință a acestuia din zonă cu funcțiuni industriale cu consum de teren în spatii verzi, alei și parcuri, dovedesc excesul de putere al autorităților locale prin modificarea drastică a regimului de folosință a terenului. Exista la momentul achiziției o restricție de construire limitată doar la traseul liniei de 110 KV care a vizat strict doar culoarul de siguranță, restricție cunoscută de ambele părți și asta datorită demersului societății. Terenul nu a avut o restricție totală de folosință, pentru că altfel societatea nu ar mai fi avut absolut niciun interes să-1 achiziționeze.

În opinia intimatei, indiferent de modul de interpretare, consecințele produse prin actul administrativ în discuție asupra dreptului de proprietate aflat în patrimoniul societății, respectiv dacă a dat naștere unei veritabile exproprieri sau a afectat doar în parte prerogativele dreptului de proprietate, este dincolo de orice dubiu că a intervenit o devalorizare majoră a imobilului, care și-a pierdut caracterul construibil fiind transformat într-un spațiu verde, cu acces public nelimitat.

A apreciat intimata, în esență, că nelegalitatea este cu atât mai evidentă cu cât, potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Ordinul 1549/2008 privind aprobarea Normelor tehnice pentru elaborarea Registrului local al spatiilor verzi din intravilanul localităților, terenurile din intravilan care pot fi considerate spații verzi sunt limitativ enumerate, fiind strict limitate la cele afectate unui uz sau interes public, ceea ce nu este cazul terenului respectiv.

În drept, intimata a invocat Legea nr. 554/2004.

Analizând recursul, instanța a constatat următoarele:

Prin H.C.L. nr. 501/2016 privind aprobarea Planului Urbanistic General al Municipiului (M) (filele 67-70 dosar fond), terenul aflat în proprietatea intimatei, situat în (M), str. (...) nr. (...), a fost inclus în zona UTR Vpr – Zonă verde de protecție față de infrastructura majoră, modificându-se încadrarea funcțională a terenului.

Intimata a achiziționat terenul de la recurentul Municipiul (M) în anul 2015, astfel cum rezultă din contractul de vânzare-cumpărare cu plata integrală autentificat sub nr. (...)/29.04.2015 la SPN (...), vânzător al terenului fiind pârâtul Municipiul (M) (filele 30-31 dosar fond).

Potrivit certificatului de urbanism nr. (...) din 08.05.2014 terenul intravilan înscris CF (...) (M) (din care provine terenul in litigiu) figurează situat administrativ in (M) str. (...) nr. (...), proprietar fiind Municipiul (M) iar in ce privește destinația propusă conform documentației de urbanism acesta este I3 respectiv zona de funcțiuni industriale cu consum de teren, servicii comerciale grele, producătoare de zgomot, vânzări și/sau prezentări mașini, depozite, industrii (filele 28-29 dosar fond).

Pe terenul în litigiu identificat inițial prin cadastral (...) înscris in CF ndf (...) există supraedificate – barăci metalice - hale, astfel că inițial, anterior încheierii contractului de vânzare cumpărare, între părțile litigante s-a încheiat contractul de concesiune nr. (...) înregistrat la pârâte sub nr. (...)/13.07.2009 (filele 24-26 dosar fond).

Curtea a constatat că prin recursul formulat recurenții invocă critici de nelegalitate privind greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în cauză, respectiv a Legii nr. 350/2001, aceste motive de nelegalitate putând fi încadrate la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă.

Atunci când își exercită atribuțiile stabilite de Legea nr. 350/2001, autoritatea administrativă este obligată să aibă în vedere principiile enunțate de legiuitor în chiar cuprinsul legii. În acest scop, la art. 2, legiuitorul stabilește că „gestionarea spațială a teritoriului țării constituie o activitate obligatorie, continuă și de perspectivă, desfășurată în interesul colectivităților care îl folosesc, în concordanță cu valorile și aspirațiile societății și cu cerințele integrării în spațiul european.

(2) Gestionarea spațială a teritoriului asigură indivizilor și colectivităților dreptul de folosire echitabilă și responsabilitatea pentru o utilizare eficientă a teritoriului.

(3) Gestionarea se realizează prin intermediul amenajării teritoriului și al urbanismului, care constituie ansambluri de activități complexe de interes general ce contribuie la dezvoltarea spațială echilibrată, la protecția patrimoniului natural și construit, la îmbunătățirea condițiilor de viață în localitățile urbane și rurale, precum și la asigurarea coeziunii teritoriale la nivel regional, național și european”.

Articolul 3 din același act normativ statuează că „activitatea de amenajare a teritoriului trebuie să fie: globală, urmărind coordonarea diferitelor politici sectoriale într-un ansamblu integrat; funcțională, trebuind să țină seama de cadrul natural și construit bazat pe valori de cultură și interese comune; prospectivă, trebuind să analizeze tendințele de dezvoltare pe termen lung a fenomenelor și intervențiilor economice, ecologice, sociale și culturale și să țină seama de acestea în aplicare; democratică, asigurând participarea populației și a reprezentanților ei politici la adoptarea deciziilor”.

În procesul complex al activității de amenajare a teritoriului și urbanism, trebuie avut în vedere, în egală măsură, interesul indivizilor și al colectivității care folosește teritoriul.

Curtea a constatat că autoritatea publică a prevăzut prin planul de urbanism atacat că zona în care se situează terenul proprietatea intimatei este o „zonă verde de protecție față de infrastructura majoră, de protecție sanitară, plantații cu rol de stabilizare a versanților și de reconstrucție ecologică”.

Instanța de recurs a avut în vedere că adoptarea planului urbanistic general al Municipiului (M) s-a făcut printr-un act administrativ normativ, respectiv printr-o hotărâre de consiliu local.

Or, potrivit principiilor constituționale ale legalității și a ierarhiei actelor normative, actele administrative, ca acte de punere în aplicare a legii, nu pot deroga de la prevederile legale a căror punere în aplicare o realizează.

În ceea ce privește protecția infrastructurii feroviare, instanța de recurs a avut în vedere că potrivit art. 29 - 30 din O.U.G. nr. 12/1998 privind transportul pe căile ferate române și reorganizarea Societății Naționale a Căilor Ferate Române, forma în vigoare la data adoptării hotărârii de consiliu local contestate, „art. 30. În scopul desfășurării în bune condiții a circulației feroviare și al prevenirii evenimentelor de cale ferată, se instituie zona de siguranță și zona de protecție a infrastructurii feroviare publice.

(2) Zona de siguranță a infrastructurii feroviare publice cuprinde fâșiile de teren, în limită de 20 m fiecare, situate de o parte și de alta a axei căii ferate, necesare pentru amplasarea instalațiilor de semnalizare și de siguranța circulației și a celorlalte instalații de conducere operativă a circulației trenurilor, precum și a instalațiilor și lucrărilor de protecție a mediului.

(3) În cazurile în care limitele astfel stabilite cuprind terenuri aflate în proprietate privată, se poate proceda la expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condițiile legii.

(4) Zona de protecție a infrastructurii feroviare publice cuprinde terenurile limitrofe, situate de o parte și de alta a axei căii ferate, indiferent de proprietar, în limita a maximum 100 m de la axa căii ferate, precum și terenurile destinate sau care servesc, sub orice formă, la asigurarea funcționării acesteia. Limitele concrete ale zonelor de protecție se stabilesc pe baza normativelor emise de Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, cu informarea scrisă a proprietarilor terenurilor în termen de 30 de zile.

(5) În zona de protecție a infrastructurii feroviare publice pot fi executate lucrări, potrivit reglementărilor emise de Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului.

ART. 30

În zona de protecție a infrastructurii feroviare se interzice:

a) amplasarea oricăror construcții, fie și cu caracter temporar, depozitarea de materiale sau înființarea de plantații care împiedică vizibilitatea liniei și a semnalelor feroviare;

b) utilizarea indicatoarelor și a luminilor de culoare roșie, galbenă, verde sau albastră, care ar putea crea confuzie cu semnalizarea feroviară;

c) efectuarea oricăror lucrări, care, prin natura lor, ar putea provoca alunecări de teren, surpări sau afectarea stabilității solului, inclusiv prin tăierea copacilor, arbuștilor, extragerea de materiale de construcții sau prin modificarea echilibrului freatic;

d) depozitarea necorespunzătoare de materiale, substanțe sau deșeuri care contravin normelor de protecție a mediului sau care ar putea provoca degradarea infrastructurii feroviare a zonei de protecție a acesteia, precum și a condițiilor de desfășurare normală a traficului feroviar”.

Din interpretarea acestor dispoziții legale rezultă că în scopul îndeplinirii obiectivelor de protecție și siguranță a circulației feroviare au fost instituite, prin lege, zone speciale de siguranță și protecție a infrastructurii feroviare. În aceste zone desfășurarea unor anumite tipuri de activități, precum și regimul construcțiilor, are o reglementare legală, derogatorie de la dreptul comun, care implică anumite restricții ale prerogativelor dreptului de proprietate privată.

În speță, instanța de control judiciar a reținut că este necontestat, așa cum rezultă și din susținerile orale ale reprezentantului convențional al intimatei, faptul că terenul intimatei reclamante, pe care se află edificate atât construcții autorizate cât și construcții neautorizate, se află situat în zona de protecție a infrastructurii feroviare.

Or, plecând de la această stare de fapt necontestată, Curtea a constatat că includerea terenului intimatei prin planul urbanistic general, în zona Vpr, zonă care este definită ca o zonă de spații verzi cu rol de protecție față de infrastructura majoră (inclusiv căi ferate) nu reprezintă altceva decât o punere în executare a prevederilor legale privind zona de protecție a infrastructurii feroviare.

Or, atunci când un act administrativ nu face altceva decât să se conformeze unei norme juridice cu forță juridică superioară, nu se poate reține caracterul nelegal al unui astfel de act administrativ.

Din contră, într-o astfel de situație, autoritatea publică emitentă nu face decât să își îndeplinească rolul constituțional specific puterii executive, acela de punere în executare și executare în concret a legii.

Prin urmare, de vreme ce prin includerea terenului intimatei, situat în zona de protecție a infrastructurii feroviare potrivit dispoziției cuprinse la art. 29 alin. (4) din O.U.G. nr. 12/1998, în zona Vpr prin planul urbanistic general, recurenții nu au făcut altceva decât să se conformeze unei prevederi legale de forță juridică superioară în vigoare la data emiterii hotărârii de consiliu local contestate, nu se poate reține că recurenții au acționat cu exces de putere.

Pe cale de consecință, concluzia primei instanțe în sensul că recurenții au acționat cu exces de putere este nelegală.

Curtea a mai avut în vedere că deși este adevărat că anterior adoptării hotărârii de consiliu local atacate terenul era inclus în zona I3, care i-ar fi permis intimatei edificarea de construcții industriale, fiind eliberat și un certificat de urbanism care atesta acest regim urbanistic pentru terenul intimatei, acest fapt nu poate justifica menținerea unui astfel de regim urbanistic care ar consacra o derogare evidentă de la prevederile O.U.G. nr. 12/1998 în materia zonei de protecție a infrastructurii feroviare.

Din contră, la emiterea noului plan urbanistic general al Municipiului (M), recurentul Consiliul local (M), ca autoritate executivă locală, era ținut să se conformeze tuturor normelor juridice în vigoare și să corecteze orice nelegalitate rezultată din regimul urbanistic anterior.

Mai mult, instanța de control judiciar a avut în vedere, că așa cum s-a reținut și în jurisprudența C.E.D.O. (cauza Oneryildiz contra Turciei), atunci când reglementează regimul construcțiilor, statele sunt ținute să respecte și obligațiile pozitive care le revin conform art. 2 din Convenție, fiind ținute să ia toate măsurile necesare pentru a preveni afectarea dreptului la viață al cetățenilor.

Or, instituirea unor norme restrictive în materia regimului edificării construcțiilor în zonele imediat limitrofe infrastructurii feroviare de interes național, cum este cazul în speță, se înscrie în materia măsurilor pozitive adoptate de stat pentru a evita producerea unor evenimente care să afecteze siguranța circulației feroviare.

Curtea a avut în vedere că susținerile intimatei privind conduita proprie a recurenților, care i-au vândut ei înșiși terenul în litigiu sub regimul urbanistic anterior, mai favorabil din punctul de vedere al edificării construcțiilor, pot avea relevanță într-un eventual demers judiciar civil vizând acordarea unor despăgubiri pentru eventualul prejudiciu suferit ca urmare a lipsei informării cumpărătorului cu privire la situația juridică a bunului înstrăinat sau ca urmare a unei evicțiuni, însă nu sunt de natură a determina, chiar reale de ar fi, nulitatea planului urbanistic general.

Această concluzie s-a impus deoarece trebuie distins între cele două modalități de acțiune ale recurenților, respectiv în sfera dreptului privat, ca subiect de drept privat, în calitate de vânzător a unui bun din domeniul privat al municipiului, și ca autoritate publică învestită cu dreptul de a adopta planul urbanistic general.

Or, atât timp cât în exercitarea prerogativelor de autoritate publică au fost respectate normele legale incidente cu privire la situația terenului, actul normativ de reglementare urbanistică este valid chiar dacă, în calitate de subiect de drept privat, aceeași autoritate publică a avut o conduită contractuală provocatoare de prejudiciu.

Pe cale de consecință, constatând că sunt întemeiate criticile de nelegalitate formulate de recurenți privind încălcarea normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ raportat la art. 496 Cod procedură civilă, Curtea a admis recursul, a casat în totalitate sentința recurată și a respins ca nefondată acțiunea, luând act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată de către recurenți.

(Decizie redactată de judecător Alin VĂSONAN și rezumată de judecător Claudia Carmen ORBAN)

Domenii speta

Spete similare