Modalitatea de asigurare a serviciului public de salubrizare. Legea nr. 51/2006. Legea nr. 101/2006. Legea nr. 273/2006.

Decizie 1172 din 26.04.2021


Dispoziţiile legale stabilesc cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele, competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării, gestionării, finanţării, exploatării, monitorizării şi controlului furnizării/prestării reglementate a serviciilor comunitare de utilităţi publice.

Competenţele exclusive ale unităţilor administrativ-teritoriale în ceea ce priveşte înfiinţarea, organizarea, gestionarea, coordonarea şi atribuirea serviciului de salubrizare a localităţilor trebuie realizate cu respectarea principiilor economice şi de eficienţă a utilizării resurselor entităţii, în condiţiile în care ordonatorul de credite răspunde de urmărirea modului de realizare a veniturilor şi de gestionare în condiţii de eficienţă a fondurilor entităţii.

În rejudecare, prin sentința nr. 502/2020 de la 28 octombrie 2020, pronunţată de Tribunalul Olt, Secţia a II-a Civilă de Contencios Administrativ şi Fiscal la nr. 1064/104/2019*, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta U.A.T. Comuna X, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi Olt.

A fost anulată Încheierea nr. 860/10.05.2019 şi Decizia nr. 13/2019, emise de Camera de Conturi Olt, în ceea ce priveşte măsura dispusă la pct. 6 din decizie.

Împotriva sentinței nr. 502/2020 de la 28 octombrie 2020, pronunţată de Tribunalul Olt, Secţia a II-a Civilă de Contencios Administrativ şi Fiscal la nr. 1064/104/2019*, a formulat recurs Curtea de Conturi a României în nume propriu şi pentru Camera de Conturi Olt, prin care a solicitat admiterea recursului formulat, casarea sentinţei, în sensul respingerii cererii de anulare a Încheierii nr. 860/2019 şi de anulare parţială a Deciziei nr. 13/2019 a Camerei de Conturi Olt, în ceea ce priveşte pct. I.6, ca neîntemeiată, recurs întemeiat pe dispozițiilor art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ., art. 1 alin. 1 din Legea nr. 101/2006, art. 1 alin. 1, alin. 2, 3, 4, art. 3 din Legea nr. 51/2006.

Intimata reclamantă U.A.T. Comuna X nu a formulat întâmpinare.

Recursul este fondat pentru considerentele ce succed:

Prin cererea de recurs întemeiată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ., recurenta pârâtă a invocat încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale menţionate în actele de control, dispoziţii prevăzute în Legea nr. 101/2006 şi în Legea nr. 51/2006.

Potrivit art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ., indicat în cererea de recurs, „(1) Casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”.

Acest motiv de casare vizează încălcarea legii de drept substanţial (material), încălcare ce poate îmbrăca mai multe aspecte: aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia; textului de lege corespunzător situaţiei de fapt i s-a dat o interpretare greşită.

Pe calea contenciosului administrativ pot fi anulate actele administrative atacate doar dacă se dovedeşte cu certitudine încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare ce au servit ca temei al emiterii acestora, ceea ce în cauză nu s-a realizat.

Curtea constată că în mod eronat instanţa de fond a anulat Încheierea nr. 860/10.05.2019 şi Decizia nr. 13/2019, în ceea ce priveşte măsura dispusă la pct. 6 din decizie, sentinţa fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Nu se poate considera că un act administrativ este nelegal atâta vreme cât măsurile dispuse prin acesta au fost corect stabilite ca urmare a unei situaţii de fapt şi de drept existentă la momentul constatării abaterilor de la legalitate şi regularitate.

Curtea reţine că prin Decizia nr. 13/2019 emisă de Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi Olt, examinând deficienţele consemnate în raportul de audit nr. 563/08.02.2019 încheiat în urma acţiunii de verificare cu tema „Audit financiar al contului de execuţie încheiat în anul 2018” efectuată la U.A.T. Comuna X, s-a constatat la pct. 6 că nu s-a asigurat cadrul legal pentru organizarea serviciilor comunitare de utilităţi publice, respectiv serviciul de salubrizare. Procedându-se astfel, nu au fost respectate prevederile următoarelor acte normative: Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, art. 1; Legea nr. 101/2006 a serviciului de salubrizare a localităţilor, art. 1.

S-a menţionat că descrierea abaterii de la legalitate şi regularitate, prevederile legale încălcate, consecinţele economico-financiare ale abaterii, punctul de vedere al entităţii faţă de problemele rămase în divergenţă şi recomandările formulate sunt prezentate în procesul-verbal de constatare nr. 562/08.02.2019 (Cap. 1, pct. 3).

Prin Decizia nr. 13/2019, pentru înlăturarea abaterii de la pct. 6, cu termen de realizare 30.09.2019, s-a decis ca ordonatorul de credite să ia măsuri pentru organizarea serviciului public de salubrizare ca serviciu de utilităţi publice înfiinţat/organizat la nivelul unităţii administrativ teritoriale sau asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară, sub conducerea, coordonarea, controlul şi responsabilitatea autorităţii administraţiei publice locale, stabilirea prin hotărâre a autorităţii deliberative a modalităţii de gestiune, precum şi asigurarea furnizării serviciului pe baza principiului „beneficiarul plăteşte”, conform prevederilor legale aplicabile.

Prin încheierea nr. 860/10.05.2019 emisă de Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi Olt, a fost respinsă contestaţia reclamantei împotriva măsurilor dispuse la Cap. I, lit. A, pct. 6 şi 7.

Cu privire la măsura dispusă la Cap. I, lit. A, pct. 6 din Decizia nr. 13/21.03.2019 emisă de Camera de Conturi a Judeţului Olt, în procesul verbal de constatare nr. 562/08.02.2018,  anexă la Raportul de audit financiar înregistrat la entitatea verificată sub nr. 562/08.02.2019, s-a reţinut că nu s-a asigurat cadrul legal pentru organizarea serviciilor comunitare de utilităţi publice, respectiv serviciul de salubrizare, acesta fiind asigurat de un operator economic, în baza unui contract de prestări servicii şi fără stabilirea unui tarif aprobat în condiţiile legii.

Astfel, pentru 2018 a fost încheiat contractul nr. 3697/29.12.2017 de prestări servicii de salubrizare în comuna X, între U.A.T. Comuna X şi S.C. Y având ca obiect: exploatarea serviciului public de salubrizare, respectiv colectarea separată şi transportul deşeurilor municipale şi al deşeurilor provenind din activităţi comerciale din industrie şi instituţii. Prin acest contract se asigura transportul gunoiului menajer rezultat pe raza localităţii X, prin preluarea acestuia de la fiecare proprietate, conform art. 12 din contract, tariful fiind de 1.200 lei/cursă, cu respectarea unui maxim de cantitate de 0,24 mc/gospodărie/lună.

S-a constatat că serviciul public de salubrizare, ca serviciu de utilităţi publice, nu a fost organizat nici ca serviciu comunitar de utilităţi publice înfiinţat/organizat la nivelul comunei X şi nici la nivelul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară sub conducerea, coordonarea, controlul şi responsabilitatea autorităţii administraţiei publice locale, iar modalitatea de gestiune nu a fost stabilită prin hotărârea autorităţii deliberative. De asemenea, nu a fost stabilit un tarif aprobat în condiţiile legii.

În această situaţie, s-a apreciat de recurentă că nu au fost respectate prevederile art. 1 alin. 1, alin. 2 lit. e, alin. 3, alin. 4 lit. j, k, l din Legea nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilităţi publice şi prevederile art. 1 alin. 1 şi art. 3 lit. f şi i din Legea nr. 101/2006 privind serviciul de salubrizare al localităţilor.

Potrivit art. 1 alin. 1, alin. 2 lit. e, alin. 3, alin. 4 lit. j, k, l din Legea nr. 51/2006, Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice:

„Art. 1 alin. (1) Prezenta lege stabileşte cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele, competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării, gestionării, finanţării, exploatării, monitorizării şi controlului furnizării/prestării reglementate a serviciilor comunitare de utilităţi publice.

alin. (2) În înţelesul prezentei legi, serviciile comunitare de utilităţi publice, denumite în continuare servicii de utilităţi publice, sunt definite ca totalitatea activităţilor reglementate prin prezenta lege şi prin legi speciale, care asigură satisfacerea nevoilor esenţiale de utilitate şi interes public general cu caracter social ale colectivităţilor locale, cu privire la: (...); e) salubrizarea localităţilor;

alin. (3) Prevederile prezentei legi se aplică serviciilor comunitare de utilităţi publice prevăzute la alin. (2), înfiinţate, organizate şi furnizate/prestate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor, judeţelor, municipiului Bucureşti şi, după caz, în condiţiile legii, la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor sau la nivelul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară, sub conducerea, coordonarea, controlul şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale.

alin. (4) Serviciile de utilităţi publice fac obiectul unor obligaţii specifice de serviciu public în scopul asigurării unui nivel ridicat al calităţii siguranţei şi accesibilităţii, egalităţii de tratament, promovării accesului universal şi a drepturilor utilizatorilor şi au următoarele particularităţi: (...); j) modalitatea de gestiune este stabilită prin hotărâri ale autorităţilor deliberative ale administraţiei publice locale; k) sunt furnizate/prestate pe baza principiului "beneficiarul plăteşte"; l) recuperarea costurilor de exploatare şi de investiţie se face prin preţuri şi tarife sau taxe şi, după caz, din alocaţii bugetare. Măsura poate implica elemente de natura ajutorului de stat, situaţie în care autorităţile administraţiei publice locale solicită avizul Consiliului Concurenţei.”

Potrivit art. 1 alin. 1 şi art. 3 lit. f şi i din Legea nr. 101/2006, Legea serviciului de salubrizare a localităţilor:

„Art. 1 alin. (1) Prezenta lege are ca obiect stabilirea cadrului juridic unitar privind înfiinţarea, organizarea, gestionarea, exploatarea, finanţarea şi controlul funcţionării serviciului public de salubrizare a localităţilor. (...);

Art. 3 - Serviciul de salubrizare se organizează şi funcţionează pe baza următoarelor principii: (...);

f) tarifarea echitabilă, corelată cu calitatea şi cantitatea serviciului prestat;

i) administrarea corectă şi eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale şi a banilor publici;”

Dispoziţiile legale stabilesc cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele, competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării, gestionării, finanţării, exploatării, monitorizării şi controlului furnizării/prestării reglementate a serviciilor comunitare de utilităţi publice.

Pornind de la dispoziţiile legale şi de la principiile pe baza cărora funcţionează serviciul de salubrizare, Curtea constată că aprecierile instanţei de fond sunt eronate, întrucât este necesar ca modalitatea de asigurare a serviciului public să se facă în conformitate cu prevederile legale, lucru care nu s-a întâmplat în cazul de faţă.

Instanţa de fond nu a luat în considerare prevederile art. 3 alin. 1 din Legea nr. 51/2006 conform cărora „Serviciile de utilităţi publice sunt în responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale şi se înfiinţează, se organizează, se gestionează potrivit hotărârilor adoptate de consiliile locale, de consiliile judeţene, de asociaţiile de dezvoltare comunitară sau, după caz, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în funcţie de gradul de urbanizare, de importanţa economico-socială a localităţilor, de mărimea, de gradul de dezvoltare a acestora şi în raport cu infrastructura tehnico-edilitară existentă.”

Instanţa de fond avea obligaţia verificării conformităţii actelor contestate cu legea, iar nu să înlăture aplicarea dispoziţiilor legale pe susţinerile reclamantei referitoare la lipsa fondurilor bugetare.

În mod eronat a interpretat instanţa de fond şi dispoziţiile art. 1 alin. 1 lit. k din Legea nr. 51/2006, apreciind că se respectă principiul „beneficiarul plăteşte”.

Curtea constată că activitatea de salubrizare a comunei s-a efectuat de către SC Y, societate care a prestat serviciile pentru persoanele fizice din comuna X, plata serviciilor fiind făcută din bugetul local al comunei, fără ca reclamanta să încaseze de la populaţia beneficiară a serviciilor, taxa de salubrizare.

Cu referire concretă la serviciul de salubrizare a localităţilor, legiuitorul a reglementat modalitatea de realizare a gestiunii serviciului, respectiv gestiune directă sau gestiune delegată, atât în art. 22 alin. 2 din Legea nr. 51/2006, cât şi în art. 12 alin. 1 din Legea nr. 101/2006.

Art. 12 alin. 2 din Legea nr. 51/2006 prevede că “(2) Alegerea modalităţii de gestiune a serviciului de salubrizare se face prin hotărâri ale autorităţilor deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale, în conformitate cu strategiile şi programele de salubrizare adoptate la nivelul fiecărei localităţi, precum şi în conformitate cu prevederile Legii nr. 51/2006, republicată.”

Art. 26 alin. 2 din Legea nr. 101/2006 reglementează categoriile de taxe speciale prin care utilizatorii achită contravaloarea serviciului de salubrizare, în funcţie de natura activităţilor prestate, atât în cazul gestiunii directe, cât şi în cazul gestiunii delegate, pentru asigurarea finanţării serviciului de salubrizare.

Reclamanta a achitat din bugetul local suma reprezentând serviciile prestate populaţiei, fără a stabili un tarif aprobat în condiţiile legii şi care să fie colectat de la fiecare beneficiar pentru serviciul prestat şi, prin urmare, nu exista temei legal pentru plata de la bugetul comunei a serviciilor de salubrizare prestate utilizatorilor persoane fizice de către societatea Salubris SA.

Ordonatorul de credite răspunde, conform Legii nr. 273/2006, de urmărirea modului de realizare a veniturilor şi de gestionare în condiţii de eficienţă a fondurilor entităţii, iar prin această metodă de prestare a serviciului de salubrizare, pe bază de contract, prin care se asigură transportul gratuit al gunoiului menajer rezultat pe raza localităţii X, prin preluarea acestuia de la fiecare proprietate, fără organizarea serviciului public conform prevederilor legale, fără stabilirea modalităţii de gestiune prin hotărârea autorităţii deliberative şi fără aplicarea unui tarif stabilit în condiţiile legii, se încalcă principiile economice şi de eficienţă a utilizării resurselor entităţii.

Competenţele exclusive ale unităţilor administrativ-teritoriale în ceea ce priveşte înfiinţarea, organizarea, gestionarea, coordonarea şi atribuirea serviciului de salubrizare a localităţilor trebuie realizate cu respectarea principiilor economice şi de eficienţă a utilizării resurselor entităţii, în condiţiile în care ordonatorul de credite răspunde de urmărirea modului de realizare a veniturilor şi de gestionare în condiţii de eficienţă a fondurilor entităţii.

Potrivit art. 23 alin. 1 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, „(1) Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.”

Consecinţa economico-financiară a abaterii de la legalitate şi regularitate este aceea că nu s-a asigurat cadrul legal pentru organizarea serviciilor comunitare de utilităţi publice, respectiv serviciul de salubrizare, acesta fiind asigurat de un operator economic, în baza unui contract de prestări servicii şi fără stabilirea unui tarif aprobat în condiţiile legii.

Raportat la abaterea constatată, este cert că dispoziţiile legale indicate în actele contestate au fost încălcate de către reclamantă şi, prin urmare, măsurile dispuse la punctul 6 care vizează intrarea în legalitate cu privire la acest aspect sunt temeinice şi legale, criticile recurentei pârâte fiind întemeiate, în cauză fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ.

Pentru aceste considerente, Curtea, în temeiul art. 496 alin. 2 şi art. 498 alin. 1 C.proc.civ. coroborat cu art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ., va admite recursul, va casa sentinţa şi în rejudecare, va respinge acţiunea în ceea ce priveşte anularea măsurii dispusă la pct. 6 din actul de control, consecinţa fiind menţinerea actelor de control contestate.