Protecția juridică a dreptului subiectiv civil în caz de contestare. Competența procesuală

Sentinţă civilă 56 din 14.06.2022


Prin cererea adresată Curţii de Apel Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 23.03.2022 şi înregistrată sub nr. 177/39/2022 la data de 24.03.2022, reclamantul X a chemat în judecată pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună:

- obligarea pârâtului Fondului de Garantare a Asiguraţilor la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate conform art. 13 alin. 1 din Legea nr. 213/2015;

- stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 lei pe fiecare zi de întârziere;

- aplicarea unei amenzi de 20% pe zi de întârziere din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

În drept, şi-a întemeiat cererea pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, precum şi pe prevederile Legii nr. 213/2015.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul art. 13 alin.5 din Legea nr. 213/2015 raportat la art.8 din Legea 554/2004, a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Suceava în soluţionarea prezentei cauze.

Astfel, potrivit art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015, nemodificată prevedea: „În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere. Împotriva deciziei se poate formula contestaţie, în condiţiile prevăzute la art. 19 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare”.

Totodată, art. 19 din Legea 503/2004, alin. (2) dispune: „Împotriva deciziei, societatea de asigurare/reasigurare poate face contestaţie la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 10 zile de la data comunicării, sub sancţiunea decăderii”.

Prin aceste dispoziţii legale era stabilită o competenţă expresă şi exclusivă a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia de contencios administrativ şi fiscal pentru litigiile dintre FGA şi subiecţii Legii 213/2015, respectiv creditorii de asigurări astfel cum această lege îi definea.

Legea 213/2015 a fost modificată prin OUG 102/2021 în ceea ce priveşte dispoziţiile art.13 alin.5, însă competenţa materială aparţine, în opinia pârâtului, în continuare Curţii de Apel Bucureşti pentru următoarele considerente:

Art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015, aşa cum a fost modificată prin OUG 102/2021, dispune: „În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”.

Competenţa materială de fond este reglementată de lege în funcţie de două criterii:

- poziţionarea autorităţii publice emitente a actului ilegal în sistemul administraţiei publice (autorităţi centrale/locale);

- valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

În consecinţă, există două tipuri de competenţă, în funcţie de obiectul actului administrativ.

Art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004 defineşte autoritatea publică ca fiind „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”.

FGA, potrivit Legii 213/2015, este o „persoană juridică de drept public care îşi exercită atribuţiile şi competenţele potrivit prevederilor prezentei legi”, art. 1, alin. (1) din Legea 213/2015, FGA emiţând acte administrative potrivit art. 2 alin. (1), lit. c) din Legea 554/2004 care defineşte actul administrativ ca fiind, „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea orgANIzării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Potrivit acestei definiţii, FGA, prin deciziile de respingere parţială/totală a cererilor de plată adresate de către creditorii de asigurare, emite un act administrativ cu caracter individual în regim de putere publică în vederea organizării executării legii şi a executării în concret a legii (213/2015) care dă naştere, modifică şi stinge raporturi juridice de drept administrativ şi satisface un interes legitim public astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. m) din L 554/2004: „serviciu public - activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public”.

Art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015 trimite la dispoziţiile Codului de procedură civilă care reglementează competenţa materială, art. 94 şi următoarele din C.pr.civ.

Art. 96 din C.pr.civ. dispune la punctul 1: „Curţile de Apel judecă: în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale”.

Curţile de Apel judecă în primă instanţă procesele şi cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal. Prevederile art. 96 pct. 1 C. pr. civ. trebuie întregite cu cele ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, dacă prin lege specială nu se prevede altfel, curtea de apel soluţionează şi litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, dacă au o valoare mai mare de 500.000 lei.

Art. 10 alin. (1) din Legea 554/2004 dispune: „Instanţa competentă - Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Prin lege organică nu se prevede altfel, şi FGA este o autoritate publică centrală, exercitându-şi prerogativele pentru exercitarea unui „INTERES PUBLIC potrivit art. 2 alin. (1) din Legea 213/2015, aşa cum a fost modificată: „Fondul, ca schemă de garantare în domeniul asigurărilor, are ca scop protejarea creditorilor de asigurări de consecinţele insolvenţei unui asigurător, emiţând acte administrative unilaterale, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din L 554/2004.

Totodată, art.8 din Legea 554/2004 prevede posibilitatea petenţilor de a se adresa instanţei specializate, de contencios administrativ şi fiscal şi în cazul în care se reclamă faptul că aceştia nu au primit niciun răspuns la petiţia adresata autorităţii administrative.

În speţă, reclamantul a urmat procedura administrativă de plată prevăzută de Legea 213/2015 şi s-a adresat FGA ca autoritate administrativă centrală pentru soluţionarea cererii de despăgubire formulată, fapt pentru care acesta este subiect a-l dispoziţiilor derogatorii ale Legii 213/2015 atât în ce priveşte atacarea eventualelor decizii de respingere la cererile formulate cât şi cu privire la solicitarea privind formularea unui răspuns la petiţiile adresate, respectiv obligaţia de a face - obiectul cauzei de faţă.

Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ este determinată de apartenenţa organului emitent al actului la categoria autorităţilor publice centrale sau locale, neavând relevanţă dacă acestea au sau nu au personalitate juridică.

„Reţinând, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este un centru regional, structură aflată în cadrul A.P.D.R.P. şi, pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public, Înalta Curte constată că nu curţii de apel, ci tribunalului, prin secţia specializată, îi revenea competenţa de soluţionare a cauzei. Astfel, este suficientă capacitatea administrativă a autorităţii, respectiv posibilitatea emiterii de acte administrative, ce determină şi eventuala calitate procesuală pasivă într-un litigiu de contencios administrativ şi, în final, DETERMINAREA INSTANŢEI COMPETENTE ÎN RAPORT CU RANGUL AUTORITĂŢII PUBLICE PÂRÂTE.

În cauza, fiind vorba de un litigiu având ca obiect anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică judeţeană (regională), competenţa materială a instanţei de contencios administrativ se stabileşte în funcţie de criteriul rangului organului emitent şi, astfel, aceasta revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului (Î.C.C.J. – Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 23/2015).

A arătat pârâtul că, în cauza de faţă, în mod incontestabil FGA este o autoritate centrală şi nicidecum regională, judeţeană, locală etc... pentru a deveni aplicabile dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea 554/2004 privind criteriul valoric pentru determinarea competenţei materiale.

Art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015 dispune că, în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie ... la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”.

Legiuitorul a înţeles să dispună că aceste litigii se soluţionează la instanţele civile de la sediul FGA, ca autoritate CENTRALĂ.

FGA are o singură structură cu sediul în Bucureşti, neavând filiale, reprezentanţe sau alte unităţi administrativ-teritoriale cu sau fără personalitate juridică.

Mai mult decât atât, prezenta cauză are ca obiect obligarea FGA la emiterea unui act administrativ, respectiv a deciziei de soluţionare a cererilor de plată, astfel că nu pot fi aplicabile dispoziţiile art. 94 din C.pr.civ., judecătoria nefiind competentă şi nefiindu-i dată compentenţa de a obliga FGA la emiterea de acte administrative şi per a contrario nici nu are competenţa de a anula un act administrativ, judecătoriile neavând secţie specializată de drept administrativ.

Astfel, dacă obiectul actului administrativ nu este un impozit, taxă, contribuţie sau datorie vamală, competenţa se stabileşte după poziţia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despăgubirilor solicitate prin acţiune. „ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal , Decizia nr. 3090 din 15 iunie 2007, nepublicată.)

Faţă de cele de mai sus, pârâtul a solicitat admiterea excepţia necompetentei materiale a Curţii de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi declinarea soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În subsidiar, a solicitat admiterea excepţiei necompetenţei materiale a Curţii de Apel Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi aplicarea disp. art. 13 alin. 5 din Legea 213/2015 coroborate cu cele ale art. 94 alin. 1 lit.h şi art. 107 alin. 1 Cod procedură civilă.

Prin răspunsul la întâmpinare, reclamantul X a solicitat respingerea excepţiei necompetenţei materiale a Curţii de Apel Suceava ca neîntemeiată, raportat la dispoziţiile legale aplicabile.

A arătat că relativ la prevederile art. 10 alin. 1 şi alin. 3 ale Legii nr. 554/2004 şi cele ale art. 96 pct. 1 din Codul de procedură civilă, Curtea de Apel Suceava este instanţa competentă general, material şi teritorial a soluţiona prezenta cauză.

Analizând actele şi lucrările dosarului în raport de dispoziţiile legale aplicabile cauzei, curtea a reținut că potrivit art. 248 din Codul de procedură civilă este obligată să se pronunţe cu întâietate asupra excepţiilor de procedură care fac de prisos cercetarea în fond a pricinii.

Cercetând excepția de necompetență materială, curtea a reținut că nu este competentă material să soluționeze cauza, competența revenind Judecătoriei sectorului 2 a municipiului București.

În cauza de față, reclamantul, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, solicită obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretențiile solicitate, conform art. 13 alin.4 din Legea 213/2015; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, în care pârâtul să emită decizia sub sancțiunea obligării la plata unei penalități de  lei pe fiecare zi de întârziere și aplicarea unei amenzi de 20% pe zi întârziere din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

Potrivit dispozițiilor art. 13 din Legea 213/2015, cu modificările și completările aduse prin OUG 102/2021:

„ (1) În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege.

(3) În vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă.

(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3).

(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

(5 ind. 1) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.”

Astfel, referitor la legea aplicabilă în cauză, se constată că prin OUG nr. 102/2021, intrată în vigoare la data de 24.09.2021, a fost modificată și completată Legea nr. 213/2015; conform art. VI:

„Art. VI - Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraților pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora.”

Or, curtea a reținut că reclamantul din prezenta cauză a formulat cererea de plată la data de 09.12.2021, ulterior intrării în vigoare a OUG nr. 102/2021, cu consecința aplicării noilor dispoziții.

În acest sens, s-a constatat că împotriva deciziei de respingere a cererii de despăgubire se poate face contestaţie a cărei soluționare intră în competenţa exclusivă a instanţei civile de la sediul Fondului, aşa cum dispune în mod expres art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015, devenind necesar ca, în situaţia simetric opusă în care Comisia nu soluţionează în termen legal cererea de despăgubire, să se stabilească instanţa competentă să dispună obligarea pârâtei la soluţionarea cererii.

Curtea a apreciat că, în condiţiile în care prin normele citate legiuitorul a înţeles să instituie o competenţă materială  în favoarea instanțelor civile de la sediul Fondului, această competență materială devine aplicabilă şi asupra cererilor care vizează nesoluționarea în termen legal a cererii  de acordare a despăgubirilor, în caz contrar fiind înfrântă voința legiuitorului și rațiunea legii de a deferi instanțelor civile litigiile legate de aplicarea dispozițiilor Legii 213/2015.

În sprijinul acestei concluzii stau considerentele și interpretarea expuse în Decizia ÎCCJ nr. IX din 20.03.2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006, prin care s-a soluționat un recurs în interesul legii, statuându-se următoarele: „s-a reglementat, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, că „Decizia sau, după caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. De aceea, raţiuni de simetrie impun ca şi în cazul refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică notificată.”

Astfel, pornind de la argumentele din decizia din recursul în interesul legii, care, pentru identitate de rațiune, se aplică mutatis mutandis și în prezenta cauză, trebuie reținut că soluționarea unor asemenea litigii revine în competența materială a instanței civile prin prisma ansamblului reglementărilor internaționale și naționale aplicabile într-un asemenea domeniu.

În acest sens, este de observat că sintagmei din art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, potrivit căreia "orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî ... asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil”, nu i se poate da o altă semnificație decât aceea dedusă din caracterul despăgubirii solicitate de natură patrimonială, care este un drept civil.

De aceea, în caz de contestare, protecția juridică a dreptului subiectiv civil nu ar putea fi asigurată decât de o instanță care are plenitudinea jurisdicției în materia civilă. Ca urmare, în măsura în care cel îndreptățit potrivit Legii nr. 213/2015 invocă împotriva asigurătorului un drept de creanță, drept subiectiv civil patrimonial, cum deciziile privind plata despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare încheiate aflate sub incidența acestei legi sunt acte juridice civile, se impune concluzia că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competență procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Tot astfel, din moment ce obiectul unei asemenea pricini privește o procedură impusă de dispozițiile Legii nr. 213/2015, necontencioasă, dar obligatorie, pentru rațiuni de judecată unitară, o atare pricină, izvorâtă din temporizarea ori refuzul de finalizare a acestei proceduri, nu poate fi atribuită spre soluționare decât, simetric regulilor prevăzute în Lege, în competența instanței care judecă acțiunea principală, adică a instanței civile, conform prevederilor art. 13 alin. 5 din această lege.

Împrejurarea că reclamantul invocă dispozițiile art. 8 alin. 1 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 referitoare la cenzurarea refuzului nejustificat de soluționare a cererii nu este menită să conducă la o altă concluzie cât timp soluționarea litigiilor trebuie realizată conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile, iar raporturile supuse judecății sunt raporturi juridice supuse unui regim de drept privat, cu efecte în planul dreptului civil, iar nu al dreptului administrativ.

Chiar dacă entitatea pârâtă poate prezenta elemente din definiția dată autorității publice prin art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 554/2004, esential este că dreptul la care se referă refuzul nejustificat are natură juridică civilă, iar nu administrativă.

Or, pentru a fi supus cenzurii instanței de contencios administrative, refuzul de rezolvare a unei cereri presupune ca între petiționar și autoritatea căreia i se adresează cererea să existe un raport de drept administrativ, iar cererea să se refere la drepturi și obligații care să facă parte din obiectul unui astfel de raport juridic de drept public, dar care nu se evidențiază în cauză, ci dimpotrivă se relevă natura sa privată.

Pentru considerentele învederate, văzând dispozițiile art. 94 lit. h) din C. pr. civ, sediul pârâtei și dispozițiile art. 107 din C. pr. civ , în temeiul art. 131 alin. 1 din C. pr.civ., curtea a apreciat că revine Judecătoriei sectorului 2 al municipiului București competența de soluționare a cauzei, astfel că a declinat competența în favoarea acestei instanțe.