Recurs. Taxa de regularizare datorată Inspectoratului de Stat în Construcţii la terminarea lucrărilor. Momentul de începere a cursului prescripţiei de 5 ani. Legitimitatea promovării acţiunii în pretenţii.

. Recurs. Taxa de regularizare datorată Inspectoratului de Stat în Construcţii la terminarea lucrărilor. Momentul de începere a cursului prescripţiei de 5 ani. Legitimitatea promovării acţiunii în pretenţii.

-Legea nr. 10/1995, art. 40;

-O.G.92/2003 privind Codul de procedură fiscală, art. 91 alin. (1) şi (2), art. 23;

-Codul de procedură civilă, art. 33, art. 472, art. 480, art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8, art.425.

În interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu prevederile art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, obligaţia fiscală de plată a cotei prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se supune termenului de prescripţie de 5 ani, specific raporturilor juridice fiscale.

Or, din considerentele citate rezultă – îndeosebi din paragrafele 85 şi 87, că Înalta Curte de Casaţie a distins net între calitatea creanţei de a fi una fiscală, calificare uzitată apoi pentru a reţine incidenţa prescripţiei de 5 ani, pe de-o parte, şi problema atribuţiilor recurentului Inspectoratul de Stat în Construcţii în calitate de colector al creanţei fiscale, pe de altă parte, statuând că acesta nu are atribuţia de stabilire unilaterală a creanţei, prin emiterea unui titlu de creanţă fiscală.

Urmează aşadar ca în baza art. 33, art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C.pr.civ., să fie admis recursul, casată în parte decizia recurată, căci recursul priveşte doar apelul principal, şi, în temeiul art. 480 alin. (3) C.pr.civ., constatând că prima instanţă în mod greşit nu a intrat în cercetarea fondului, dar că niciuna dintre părţi nu a trimis cauza spre rejudecare, să admită apelul principal, să anuleze sentinţa şi să trimită cauza tribunalului pentru a evoca fondul cauzei în apel.

(Secţia a IV-a Civilă, decizia civilă nr. 138/R din data de 18 februarie 2021)

Prin sentinţa civilă nr. 2745/2019, Judecătoria Sectorului 4 București a admis excepția lipsei de interes și a respins în consecință acțiunea reclamantului Inspectoratul de Stat în construcții în contradictoriu cu pârâții S1 şi S2, având ca obiect contravaloarea cotei de regularizare prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții.

Apelul declarat de reclamant împotriva acestei sentințe a fost respins ca nefondat prin decizia civilă nr. 3523/A/15.11.2019, pronunțată de Tribunalul București, Secția a V-a Civilă, care a respins ca „lipsit de efect” și apelul incident al pârâților prin care s-a invocat din nou excepția prescripției extinctive.

Împotriva acestei decizii civile a declarat recurs reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcţii ISC.

Recursul este fondat.

Judecătoria şi tribunalul au statuat în esenţă că acţiunea Inspectoratului de Stat în Construcţii având ca obiect realizarea dreptului de creanţă corelativ obligaţiei de plată a unei taxe valorice raportate la valoarea finală a construcţiei recepţionate ar fi lipsită de interes, având în vedere că, fiind vorba de o creanţă fiscală,  stabilirea creanţei revine organului fiscal, prin decizie de impunere.

Soluţia instanţelor de fond este eronată în drept, fiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C.pr.civ.

După cum în mod întemeiat s-a arătat deopotrivă în motivele de apel şi de recurs, din însăşi hotărârea de principiu citată parţial de prima instanţă rezultă că Inspectoratul de Stat în Construcţii  nu este un organ fiscal, ci doar un colector al taxei, neavând atributul stabilirii obligaţiei fiscale prin emiterea unui titlu de creanţă.

Or, cu încălcarea vădită a art. 425 alin. (1) lit. b) C.pr.civ., tribunalul a omis cu totul să răspundă acestui motiv de apel, rezumându-se la a prelua raţionamentul hotărârii apelate, ceea ce atrage incidenţa şi a cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C.pr.civ.

Prin Decizia nr. 8/2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, a statuat că în interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu art. 7 din Legea nr. 329/2009 şi poziţia 5 din anexa nr. 1 la aceeaşi lege, precum şi cu prevederile art. 21 şi 22 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, obligaţia de plată a sumei echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi a lucrărilor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 10/1995 şi pentru care se emit, în condiţiile legii, autorizaţii de construire este o obligaţie fiscală.

În interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu prevederile art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, obligaţia fiscală de plată a cotei prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se supune termenului de prescripţie de 5 ani, specific raporturilor juridice fiscale.

Înainte de a analiza considerentele acestei decizii, Curtea notează ca un fapt frapant că sesizarea Înaltei Curţi s-a făcut într-un litigiu civil similar celui de faţă, în care Inspectoratul de Stat în Construcţii a cerut pe calea acţiunii civile obligarea debitorilor la plata taxelor prevăzute de Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii.

În litigiul respectiv, nici instanţa sesizată, nici Înalta Curte nu au ridicat problema unei ipotetice lipse de interes – care ar fi fost totuşi o chestiune prealabilă prescripţiei – ci au calificat doar natura raportului juridic din care rezultă creanţa dedusă judecăţii, în scopul determinării prescripţiei incidente în cauză.

Totodată, corespunde practicii cvasiconstante, cu excepţia cauzei de faţă, a instanţelor de a judeca pe fond aceste cauze, fără a subscrie unui raţionament similar celui care face obiectul analizei recursului.

Aşadar, pentru a verifica dacă soluţia deciziei nr. 8/2018 poate fi extrapolată în sensul că recurenta-reclamantă avea posibilitatea de a-şi emite titlu de creanţă fiscală şi de a păşi la executarea silită fără a recurge la acţiunea condamnatorie, trebuie analizate mai detaliat considerentele acestei decizii.

„67. Asupra fondului sesizării, cu privire la prima chestiune de drept - calificarea obligaţiei de plată prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010 - se reţine că obligaţia de plată a unei sume echivalente cu o cotă de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi a lucrărilor de modernizare, modificare, transformare, consolidare sau reparaţii ale construcţiilor, pentru care se emit, în condiţiile legii, autorizaţii de construire, a fost instituită prin Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii în sarcina investitorilor/proprietarilor, în considerarea serviciului public constând în exercitarea controlului statal cu privire la aplicarea unitară a prevederilor legale în domeniul calităţii construcţiilor, control care se exercită prin intermediul instituţiei publice Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C., în conformitate cu art. 20 şi art. 30 din lege.

68. Art. 40 alin. (1) din lege a stabilit că sumele reprezentând cota de 0,70% din cheltuielile anterior menţionate se virează către Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C., alimentând fondul constituit de Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. pentru îndeplinirea atribuţiilor (70% din sume) şi, respectiv, fondul constituit la nivelul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei, utilizat pentru o seamă de operaţiuni menţionate explicit în art. 40 din lege. De asemenea, art. 40 alin. (4) a calificat veniturile colectate din cota menţionată ca fiind venituri extrabugetare (adică, venituri proprii ale beneficiarilor).

69. Rezultă că, iniţial, cota a fost concepută ca o taxă parafiscală, destinată să finanţeze activitatea organismului public tehnic specializat, însărcinat cu controlul de stat al calităţii construcţiilor, precum şi anumite activităţi ale ministerului tutelar.

70. Începând cu 1 ianuarie 2010, an în care s-au născut obligaţiile de plată pretinse de reclamant (constând în regularizări ale cotei), prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 63/2001 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat în Construcţii - I.S.C. au fost implicit amendate prin dispoziţiile Legii nr. 329/2009 care, prin art. 7 coroborat cu anexa nr. 1 la lege, a stabilit că se fac venit la bugetul de stat, începând cu data intrării în vigoare a acestei legi, veniturile obţinute de autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau parţial din venituri proprii, reorganizate ca instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, printre care s-a numărat şi Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C.

71. Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, în considerarea dispoziţiilor Legii nr.329/2009, a fost abrogat art. 4 alin. (1), (2) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 63/2001, articol care stabilea că această instituţie publică se finanţează integral din venituri extrabugetare.

72. Începând cu data de 1 ianuarie 2015, în conformitate cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 24/2014 pentru stabilirea unor măsuri privind controlul statului în domeniul construcţiilor, aprobată prin Legea nr. 35/2015, care a abrogat poziţia 5 din anexa nr. 1 la Legea nr. 329/2009, cu modificările şi completările ulterioare, Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. a redevenit instituţie publică (aflată în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) care se finanţează integral din venituri proprii.

73. La datele la care s-au născut obligaţiile de plată, aşa cum au fost evidenţiate de instanţa de trimitere, respectiv în anul 2010, Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. era finanţat de la bugetul de stat, cota de 0,70% prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se vira în contul său şi avea ca destinaţie bugetul de stat, I.S.C. fiind colectorul sumelor, iar prevederile referitoare la destinaţia sumelor colectate, cuprinse în art. 40, deşi neabrogate expres, deveniseră anacronice în raport cu prevederile Legii nr. 329/2009.

74. Analizând dispoziţiile art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu ale art. 20 şi art. 30 din aceeaşi lege, cu art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 63/2001, precum şi cu ale art.1 alin. (2) şi art. 2 pct. 40 şi 42 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că obligaţia de plată menţionată se încadrează în noţiunea de taxă fiscală, fiind o prelevare cu caracter fiscal destinată a alimenta bugetul de stat, în considerarea serviciului prestat de instituţia publică, de control al calităţii construcţiilor, fără a fi un echivalent al acestui serviciu.

75. Astfel, sub imperiul prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 329/2009, cota de 0,70% a devenit o taxă fiscală, pierzând caracteristica de excepţie a afectării veniturilor astfel colectate unei destinaţii expres stabilite - finanţarea instituţiei publice.

76. Potrivit art. 1 şi 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, raporturile privind administrarea taxelor datorate bugetului de stat sunt raporturi juridice fiscale, iar această administrare se îndeplineşte conform dispoziţiilor Codului de procedură fiscală.

77. Potrivit art. 21 din acest act normativ, drepturile patrimoniale care rezultă din raporturi de drept material fiscal sunt creanţe fiscale, iar, potrivit art. 22, obligaţiile de a plăti la termenele legale impozitele, taxele, contribuţiile şi alte sume datorate bugetului general consolidat constituie obligaţii fiscale.

78. În baza tuturor acestor dispoziţii legale coroborate se impune concluzia că obligaţia de plată prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, a unei sume echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi lucrărilor pentru care se emit autorizaţii de construire este o obligaţie fiscală, rezultând dintr-un raport de drept material fiscal.

79. Legea defineşte creanţele fiscale în funcţie de destinaţia sumelor, iar nu în funcţie de statutul colectorului. Distincţia în funcţie de colectarea la bugetul de stat a sumelor direct sau indirect, prin intermediul unei instituţii publice, este, de asemenea, nerelevantă din perspectiva calificării creanţei fiscale şi, respectiv, a obligaţiei fiscale.

80. Referitor la cea de-a doua chestiune de drept - supunerea obligaţiei fiscale anterior menţionate termenului de prescripţie de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 sau termenului general de prescripţie de 3 ani prevăzut de art. 3 din Decretul nr.167/1958, se constată următoarele:

81. Dificultatea interpretării prevederilor art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 decurge din exprimarea legiuitorului potrivit căreia "dreptul organului fiscal de a stabili obligaţii fiscale se prescrie în termen de 5 ani".

82. Textul conţine o trimitere la raportul de drept material fiscal, prin referinţa la obligaţiile fiscale, şi o trimitere la raportul de drept procedural fiscal, prin referinţa la dreptul organului fiscal de a stabili aceste obligaţii.

83. Regimul de prescripţie a dreptului de creanţă priveşte raportul de drept material/substanţial. Rezultă astfel că relevantă pentru aplicarea regimului de prescripţie instituit de Codul de procedură fiscală, mai favorabil creditorului decât regimul de drept comun, este stabilirea naturii juridice fiscale a creanţei.

84. Demonstrative în acest sens sunt dispoziţiile art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr.92/2003 care reglementează domeniul de aplicare al Codului de procedură fiscală, dar şi dispoziţiile art. 22 din Decretul nr. 167/1958. Aceste prevederi stabilesc, concordant şi coerent, că drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale sunt reglementate de legea fiscală şi că impozitele şi taxele datorate statului rămân supuse dispoziţiilor privitoare la prescripţie din legile speciale.

85. Este adevărat că taxa prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 este administrată de Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C., care îndeplineşte, în materie de administrare a acestei taxe, numai unele dintre atribuţiile specifice unui organ fiscal, respectiv exercită controlul asupra îndeplinirii obligaţiei de plată şi rolul de colector al taxei, fără să fie învestit şi cu atributul de a stabili obligaţia fiscală, pe calea emiterii titlului de creanţă.

86. Însă, această diferenţă, care priveşte raportul de drept procedural fiscal, nu scoate creanţa fiscală de sub regimul de prescripţie prevăzut de legea fiscală, întrucât nu prerogativele colectorului sunt relevante pentru aplicarea regulilor speciale privitoare la prescripţie, ci calificarea creanţei ca fiind una fiscală.

87. Nu poate fi conceput un regim de prescripţie diferit al creanţelor fiscale, în funcţie de instituţia publică sau autoritatea care administrează aceste creanţe, respectiv de stabilirea sau nu, pe cale legală, a atributului colectorului de a emite titlul de creanţă.

88. În acest sens pledează şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale care, printr-o serie de decizii (Decizia nr. 158 din 10 noiembrie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77 din 24 februarie 1999, Decizia nr. 432 din 21 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1176 din 13 decembrie 2004, Decizia nr. 513 din 8 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 26 iunie 2008), a statuat că legiuitorul a stabilit norme speciale derogatorii de la regulile de drept comun în materie de prescripţie a creanţelor fiscale, în considerarea împrejurării că încasarea acestor creanţe fiscale constituie surse ale bugetului de stat, ceea ce reprezintă un interes general al societăţii. Soluţia referitoare la termenul de prescripţie prevăzut de legea fiscală este determinată de natura specială a creanţelor fiscale, care reprezintă surse ale bugetului de stat, situaţie care justifică diferenţa de tratament juridic în ceea ce priveşte normele de prescripţie a dreptului de a constitui titlul de creanţă, ca şi a celui de a proceda la executare.

89. Deci, regimul special de prescripţie este instituit în considerarea naturii creanţei fiscale, iar nu în considerarea atribuţiilor legale ale colectorului.”

Or, din considerentele citate rezultă – îndeosebi din paragrafele 85 şi 87, că Înalta Curte de Casaţie a distins net între calitatea creanţei de a fi una fiscală, calificare uzitată apoi pentru a reţine incidenţa prescripţiei de 5 ani, pe de-o parte, şi problema atribuţiilor recurentului Inspectoratul de Stat în Construcţii în calitate de colector al creanţei fiscale, pe de altă parte, statuând că acesta nu are atribuţia de stabilire unilaterală a creanţei, prin emiterea unui titlu de creanţă fiscală.

Fără a fi neapărat decizorii asupra chestiunii care a făcut obiectul sesizării, aceste considerente preveneau soluţia judecătoriei, de a extrapola decizia de principiu dată asupra altei chestiuni de drept punctuale (natura prescripţiei) şi asupra interesului unei acţiuni civile separate, prin prisma pretinsei posibilităţi de a-şi emite sieşi titlu de creanţă. Această analiză era cu atât mai importantă cu cât, reţinând contrar practicii judecătoreşti şi considerentelor instanţei supreme lipsa interesului, soluţia recurată expune recurentul la imposibilitatea realizării creanţei sale pe orice cale, în măsura în care un ipotetic titlu de creanţă emis ulterior ar fi anulat pentru inexistenţa atribuţiilor legale de a proceda în acest mod.

Rezultă prin urmare că nu poate fi pus semnul egalităţii între existenţa unei creanţe fiscale, pe de-o parte, şi procedura constatării creanţei fiscale şi stabilirii acesteia în mod unilateral, prin decizie de impunere, de către organul fiscal competent, ultima existând fie în cazul creanţelor fiscale administrate de organele fiscale, fie, în cazul administrării unor creanţe similare celei deduse judecăţii, de către instituţii bugetare fără executori fiscali proprii, de existenţa unor dispoziţii legale accesibile şi previzibile care să instituie prerogativa determinării unilaterale, în regim de putere publică, a creanţei fiscale; în lipsa unor astfel de dispoziţii (cum bunăoară există în cazul creanţelor administrate de Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, începând cu anul 2015), recurentul era dator să recurgă la acţiune, interesul său fiind legitim, născut şi actual.

Urmează aşadar ca în baza art. 33, art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C.pr.civ., să fie admis recursul, casată în parte decizia recurată, căci recursul priveşte doar apelul principal, şi, în temeiul art. 480 alin. (3) C.pr.civ., constatând că prima instanţă în mod greşit nu a intrat în cercetarea fondului, dar că niciuna dintre părţi nu a trimis cauza spre rejudecare, să admită apelul principal, să anuleze sentinţa şi să trimită cauza tribunalului pentru a evoca fondul cauzei în apel.

Curtea mai observă că în mod eronat a respins tribunalul apelul incident ca lipsit de efect, căci apelul incident nu se respinge în această manieră atunci când apelul principal este analizat pe fond şi admis ori respins ca nefondat (cum s-a procedat), ci numai când apelul principal este respins ca tardiv, ca inadmisibil ori pentru alte motive care nu implică cercetarea fondului apelului; or, fondul apelului principal era reprezentat de legalitatea admiterii excepţiei lipsei de interes, şi apelul principal a fost judecat pe fond (eronat, conform celor ce preced), deci prevederile art. 472 alin. (2) C.pr.civ. nu erau incidente în cauză.

Dat fiind însă că intimaţii nu au declarat recurs incident, această parte a deciziei a rămas definitivă prin neapelare, însă considerentele ce preced sunt necesare pentru acurateţe juridică.

Domenii speta

Spete similare