Răspunderea civilă a funcţionarului public. Decizie de imputare. Termenul de decădere de 30 de zile de la constatarea pagubei.

Răspunderea civilă a funcţionarului public. Decizie de imputare. Termenul de decădere de 30 de zile de la constatarea pagubei.

-Legea nr. 188/1999, art. 85 alin. (1)

Spre deosebire de art. 85 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, care stabilește ca punct de plecare al termenului de prescripție de 3 ani momentul producerii pagubei, art. 85 alin. (1) din același act normativ vorbește despre data constatării. Așadar, dacă data producerii pagubei este un moment obiectiv, data constatării reprezintă un moment subiectiv, stabilit în funcție de circumstanțele cauzei, la care emitentul actului a constatat sau avea toate elementele necesare constatării pagubei produse.

Constatarea pagubei și emiterea deciziei de imputare trebuie să fie făcute în termenul de 3 ani de prescripție, însă intervalul dintre cele două momente trebuie să fie de maxim 30 de zile, spre legalitatea procedurii de angajare a răspunderii civile a funcționarului public.

În cauză, si dacă s-ar reține ca dată a constatării pagubei emiterea deciziei nr.7/26.07.2017 de Curtea de Conturi, (cu toate că acest control s-a realizat în baza unor acte aflate la dispoziția autorității recurente-pârâte, care avea toate elementele necesare constatării pagubei încă de la rămânerea definitivă a sentinței civile nr. 2609/2016). Ordinul de imputare emis la data de 21.12.2017 este nelegal și se impunea a fi anulat, așa cum în mod legal a dispus instanța de fond.

Împrejurarea că autoritatea de control a fixat ca termen de recuperare 31.12.2017 nu amână momentul de început al termenului de decădere de 30 de zile, măsurile dispuse de Curtea de Conturi fiind obligatorii în raporturile dintre instituția controlată și autoritatea de control, fără să deroge însă de la dispozițiile legale de ordine publică ce reglementează termenul de decădere pentru emiterea ordinului sau a dispoziţiei de imputare, în vederea reparării pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice în situaţiile prevăzute la art. 84 lit. a) şi b) din Legea nr.188/1999.

(Secţia a IX-a de Contencios Administrativ şi Fiscal,

decizia civilă nr. 285 din data de 9 martie 2020)

Prin sentinţa civilă nr. 4805/11.07.2018 pronunţată de Tribunalul Bucureşti – Secţia a II-a Contencios Administrativ şi Fiscal în dosarul nr. XXX a fost admisă în parte cererea formulată de reclamantul M.V., în contradictoriu cu pârâtul M.A.D.R. şi a fost anulat Ordinul nr.xxx/21.12.2017 emis de pârât.

Pentru a pronunţa această soluţie, tribunalul a reţinut, în esenţă, că termenul de 30 de zile prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 este un termen de decădere care curge de la momentul ”constatării pagubei”, în vreme ce termenul de 3 ani este un termen tipic de prescripție, susceptibil de suspendare și întrerupere în cazurile și condițiile prevăzute de lege.

Aşadar, în situația în care răspunderea civilă a funcționarului public este antrenată pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit, conducerea autorității sau instituției publice are obligația de a emite dispoziția de imputare in interiorul unui termen de 30 de zile calculat de la data constatării pagubei.

Tribunalul a reţinut că termenul de 30 de zile prevăzut de dispoziţiile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu reprezintă un termen de recomandare, ci un termen imperativ, de decădere. Raţiunea instituirii unui asemenea termen rezidă din necesitatea înlăturării stării de incertitudine ce planează asupra situaţiei patrimoniale a funcţionarului care prin fapta sa a cauzat un prejudiciu instituţiei publice angajatoare. Astfel se dă eficienţă principiului securităţii raporturilor juridice prin menţinerea unui just echilibru între scopul urmărit: apărarea bugetului de stat şi mijloacele utilizate: emiterea în mod unilateral a unui titlu executoriu, fără intervenţia instanţei de judecată, însă cu respectarea unui termen de decădere de 30 de zile, previzibil şi accesibil pentru ambele părţi.

În conformitate cu dispoziţiile art. 185 alin. (1) C.pr.civ. decăderea intervine atunci când legea prevede un termen fix pentru efectuarea unui anumit act iar cel care trebuia să efectueze actul a lăsat să expire termenul fără să beneficieze de el. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate [art. 185 alin. (1) teza finală]. Din formularea dispoziţiilor art. 185 alin. (1) teza finală rezultă că această nulitate este absolută şi nu relativă.

Tribunalul a reţinut şi că paguba a fost constatată prin decizia nr. X/26.07.2017 emisă de Curtea de Conturi, deoarece prin emiterea acestei decizii (în urma unui raport de control) organele Curţii de Conturi şi-au exprimat definitiv opinia cu privire la existenţa unei pagube a cărei recuperare se impune şi au stabilit aplicarea de măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciilor şi recuperarea acestora.

În acest sens, prin decizia citată, s-a menţionat la pct. II.2 luarea măsurilor și recuperarea pe toate căile legale, inclusiv de la persoanele vinovate, a valorii penalităților contractuale și a cheltuielilor de judecată, stabilite de instanțele de judecată și plătite de pârât conform hotărârii pronunțate în dosarul de soluționare a litigiului cu SC M.I. SRL.

Or, cel mai târziu la data de 26.07.2017, pârâtul avea deja cunoştinţă de existenţa unui astfel de prejudiciu, astfel că în termen de 30 de zile, conducătorul pârâtului trebuia să procedeze la emiterea deciziei de imputare, or ordinul de imputare a fost emis la data de 21.12.2017, cu mult peste termenul de 30 de zile stabilit de lege.

Tribunalul a constatat că momentul de la care curge termenul pentru emiterea deciziei de imputare nu poate fi cel al rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care a fost contestată decizia emisă de Curtea de Conturi, căci entitatea controlată a cunoscut despre existenţa pagubei la momentul comunicării deciziei definitive a Curţii de Conturi.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs, în termen legal, pârâtul, solicitând, în baza art. 498 C.pr.civ., admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi respingerea cererii de chemare în judecată, cu consecinţa exonerării sale de la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 4650 lei.

În motivarea cererii de recurs s-a arătat, în esență, că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.pr.civ., respectiv “când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”, cu referire la aplicarea greşită de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi ale art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

Referitor la tardivitatea emiterii ordinului de imputare, recurentul-pârât a arătat că prima instanţă a reţinut, în mod eronat, că termenul de 30 de zile prevăzut la art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 se calculează de la data constatării pagubei cauzate prin nerestituirea în termenul legal de către intimat a sumelor ce i s-au acordat necuvenit, în condiţiile în care pârâtul a precizat foarte clar că răspunderea patrimonială a domnului M. a fost antrenată urmare pagubei produse cu vinovăţie patrimoniului instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, constând în plata de către pârât a unor penalităţi contractuale şi cheltuieli de judecată, care au fost generate pe fondul unui management defectuos practicat de intimat pe parcursul derulării contractului nr. XXX.

Prin urmare, prima instanţă nu a identificat în mod corect nici temeiul de drept în baza căruia a fost emis actul contestat şi nici momentul de la care începe să curgă termenul de 30 de zile pentru a se reţine tardivitatea emiterii ordinului de imputare.

De asemenea, în susţinerea respectării termenului de 30 de zile de la constatarea pagubei prevăzut la art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, pârâtul nu a susţinut că acest termen curge de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care a fost contestată decizia emisă de Curtea de Conturi, mai cu seamă că atât la momentul înregistrării prezentei cauze (29.01.2018), cât şi la momentul declarării recursului de către pârât, nu există o hotărâre definitivă pronunţată în dosarul nr. XXX, aflat în recurs pe rolul ICCJ, cu termen 09.09.2020, având ca obiect anularea Deciziei nr. X/2017 emisă de Curtea de Conturi a României.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, recurentul-pârât a susţinut că termenul de 30 de zile pentru emiterea Ordinului de imputare nr. XXX/21.12.2017 curge de la data de 15.12.2017 care marchează momentul emiterii Notei de control nr. XXX, ce cuprinde reţineri privind constatarea producerii pagubei materiale.

De asemenea, nici data de 26.07.2017 nu reprezintă momentul de la care curge termenul de 30 de zile, deoarece la această dată a fost emisă Decizia Curţii de Conturi.

Subliniază că din interpretarea art. 85 alin. (2)1 din Legea nr. 188/1999, potrivit căruia „ordinul sau dispoziţia de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori respingerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ constituie titlu executoriu”, rezultă că actul administrativ contestat nu poate fi pus în executare decât după rămânerea definitivă a acestuia ca urmare a neintroducerii ori respingerii acţiunii de către instanţa competentă. În acest context, s-a precizat că pârâtul nu a procedat, nici până la data prezentei, la reţinerea vreunei sume de bani pe care reclamantul o datorează instituţiei pentru acoperirea prejudiciul produs de către acesta. În concluzie, în mod eronat prima instanţă face referire la „obligarea pârâtului Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la restituirea către reclamant a sumelor de bani reţinute în baza acestui ordin”.

În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, art. 483 - 487 C.pr.civ., precum şi pe celelalte dispoziţii legale invocate în cererea de recurs.

Analizând actele dosarului, Curtea constată următoarele:

Recurentul-pârât a criticat ca fiind nelegală hotărârea instanţei de fond, invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.pr.civ., conform cărora, „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: ... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”.

Prin sentința recurată, tribunalul a admis acţiunea și a anulat actul administrativ dedus judecății, reținând două aspecte de nelegalitate: nemotivarea ordinului de imputare și emiterea actului cu încălcarea termenului imperativ prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

Recursul este nefondat.

Cu titlu preliminar, se impune precizarea că, deși recurentul-pârât realizează în cererea de recurs aprecieri referitoare la calitatea motivării sentinței recurate, nu au fost invocate critici concrete și nici motive de casare sub acest aspect, astfel că din perspectiva obiectului recursului, aceste susțineri nu pot fi analizate în cauză, recursul fiind o cale extraordinară de atac ce poate fi exercitată numai pentru motivele de nelegalitate expres prevăzute de art. 488 alin. (1) C.pr.civ. Motivele de nelegalitate a hotărârii trebuie să îmbrace forma unor critici aduse acesteia, a unor aspecte referitoare la modul de aplicare a legii de către prima instanță la situația concretă și nu pot fi formulate sub forma unor susțineri de fapt, din care instanța de recurs să poată deduce anumite aspecte neprecizate expres de recurent, legate de nelegalitatea hotărârii.

În ceea ce privește norma de drept material incidentă în cauză, Curtea constată că tribunalul a realizat o corectă interpretare a dispozițiilor art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 reținând, în acord cu probele administrate, că ordinul de imputare nu a fost emis în termenul de decădere de 30 de zile de la constatarea pagubei.

Spre deosebire de art. 85 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, care stabilește ca punct de plecare al termenului de prescripție de 3 ani momentul producerii pagubei, art. 85 alin. (1) din același act normativ vorbește despre data constatării. Așadar, dacă data producerii pagubei este un moment obiectiv, data constatării reprezintă un moment subiectiv, stabilit în funcție de circumstanțele cauzei, la care emitentul actului a constatat sau avea toate elementele necesare constatării pagubei produse.

Dacă data producerii pagubei nu este contestată în cauză, în ceea ce privește data constatării pagubei, recurentul-pârât susține, fără un temei legal, că a constatat paguba de abia la momentul întocmirii notei de control nr. XXX/15.12.2017.

Cu toate acestea, Curtea reține, în acord cu instanța de fond, că recurentul-pârât putea și trebuia să constate producerea pagubei cel mai târziu la data emiterii deciziei Curții de Conturi nr. X/26.07.2017 prin care s-a constatat derularea defectuoasă a contractului de achiziţie a unei aplicaţii software specifice RICA în ceea ce priveşte recepţia aplicaţiei, respectiv decontarea acesteia, care a condus la înregistrarea unor cheltuieli nejustificate în valoare totală de XXX lei pentru plata penalităţilor de întârziere şi a cheltuielilor de judecată dispuse de instanţa de judecată. În consecinţă s-a dispus recuperarea penalităţilor contractuale şi a cheltuielilor de judecată stabilite de instanţele de judecată şi plătite de recurentul-pârât conform hotărârilor pronunţate în litigiul cu SC M.I. SRL.

Din analiza Deciziei nr. X/26.07.2017, întocmită în baza procesului-verbal de constatare încheiat în data de 07.07.2017, comunicat recurentului-pârât la aceeaşi dată, rezultă că paguba produsă instituției publice a fost constatată de organele de control ale Curții de Conturi şi cunoscută de pârât cu mai mult de 30 de zile anterior datei de 21.12.2017.

Nu pot fi primite susținerile recurentului-pârât potrivit cărora termenul de 30 de zile pentru emiterea ordinului de imputare nr. XXX/21.12.2017 curge de la data întocmirii notei de control nr. XXX/15.12.2017, deoarece acest din urma act emană exclusiv de la recurentul-pârât şi doar stabileşte, formal, punerea în aplicare a Deciziei nr. X/26.07.2017.

Constatarea pagubei si existenta ei au fost cunoscute de recurentul-pârât anterior, iar obligaţia de recuperare a acesteia a fost stabilita explicit prin Decizia nr. X, astfel încât instanţa de fond a făcut o corectă interpretare a legii când a apreciat ca ordinul contestat a fost emis după împlinirea termenului de decădere prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

Dacă am accepta o soluție contrară, ar însemna ca emitentul actului să decidă în mod unilateral momentul de început al termenului de decădere reglementat de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, ceea ce ar fi în totală contradicție cu scopul normei legale, acela de a sancționa pasivitatea în exercițiul dreptului subiectiv, o pasivitate care nu poate fi justificată de entitatea controlată pe necunoașterea și neaplicarea dispozițiilor legale. Totodată, necesitatea stabilirii unui termen se impune și pentru a înlătura starea de incertitudine ce planează asupra situației patrimoniale a funcționarului care prin fapta sa a cauzat un prejudiciu instituției publice angajatoare. Astfel, se dă eficiență principiului securității raporturilor juridice prin menținerea unui just echilibru între scopul urmărit: apărarea bugetului de stat și mijloacele utilizate: emiterea în mod unilateral a unui titlu executoriu, fără intervenția instanței de judecată, însă cu respectarea unui termen de decădere de 30 de zile, previzibil și accesibil pentru ambele părți.

Constatarea pagubei și emiterea deciziei de imputare trebuie să fie făcute în termenul de 3 ani de prescripție, însă intervalul dintre cele două momente trebuie să fie de maxim 30 de zile, spre legalitatea procedurii de angajare a răspunderii civile a funcționarului public.

În cauză, si dacă s-ar reține ca dată a constatării pagubei emiterea deciziei nr. X/26.07.2017 de Curtea de Conturi, (cu toate că acest control s-a realizat în baza unor acte aflate la dispoziția autorității recurente-pârâte, care avea toate elementele necesare constatării pagubei încă de la rămânerea definitivă a sentinței civile nr. 2609/2016 pronunțată în dosarul nr. XXX), Ordinul de imputare emis la data de 21.12.2017 este nelegal și se impunea a fi anulat, așa cum în mod legal a dispus instanța de fond.

Împrejurarea că autoritatea de control a fixat ca termen de recuperare 31.12.2017 nu amână momentul de început al termenului de decădere de 30 de zile, măsurile dispuse de Curtea de Conturi fiind obligatorii în raporturile dintre instituția controlată și autoritatea de control, fără să deroge însă de la dispozițiile legale de ordine publică ce reglementează termenul de decădere pentru emiterea ordinului sau a dispoziţiei de imputare, în vederea reparării pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice în situaţiile prevăzute la art. 84 lit. a) şi b) din Legea nr.188/1999.

În acest sens, sunt și dezlegările obligatorii ale Înaltei Curți de Casație și Justiție din cuprinsul Deciziei nr. 19/2019, în care s-au reținut următoarele:

”În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 268 alin. (1) lit. c) din Legea nr.53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 8 și 12 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat, și a dispozițiilor art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv a art. 2.526 din Codul civil, actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuții de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligația de a acționa pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plății către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului.”

Relevante pentru prezenta cauză sunt considerentele expuse la pct. 57 și urm.:

”57. Paguba constatată, preexistentă raportului Curții de Conturi sau al unui alt organ cu atribuții de control, trebuia să fie cunoscută independent de constatările organului de control, cu atât mai mult cu cât raportul a fost efectuat în baza actelor aflate în posesia entității controlate.

58. Prin urmare, paguba este rezultatul exclusiv al propriei culpe cu privire la modalitatea de gestionare a resurselor financiare ale entității controlate, care, potrivit legii, trebuia să declanșeze mecanisme interne în ceea ce privește controlul de gestiune financiară, precum controlul de legalitate, controlul financiar preventiv, controlul financiar intern sau auditul.

59. Constatările Curții de Conturi sau ale unui alt organ cu atribuții de control, precum și măsurile dispuse în sarcina entității controlate sunt obligatorii exclusiv pentru aceasta din urmă, în condițiile în care raportul de control constată doar producerea pagubei, fără să constituie, prin el însuși, izvor al creanței.

60. Izvorul obligației debitorului nu îl reprezintă actul de control al Curții de Conturi sau al unui alt organ cu atribuții de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba invocată.

61. Cum prescripția extinctivă se raportează la dreptul de recuperare a pagubei și la faptul sau actul generator al acestui drept, rezultă că invocarea actului de control al Curții de Conturi sau al unui alt organ cu atribuții de control este irelevantă, cu atât mai mult cu cât nu există nicio dispoziție legală care să dispună explicit că acesta reprezintă punctul de plecare al cursului prescripției extinctive.”

Chiar dacă Decizia nr. 19/2019 pronunțată în dezlegarea unei chestiuni de drept, analizează momentul de început al termenului de prescripție, raționamentul Curții se impune deopotrivă și unui termen de decădere, care nu are un regim juridic diferit de cel al prescripției în ceea ce privește momentul de început.

Reținând acest motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat, care atrage nulitatea ordinului de imputare contestat, Curtea constată inutilă în cauză analiza motivului de recurs privind nemotivarea aceluiași ordin.

Referitor la obligația stabilită de instanță în sarcina recurentului-pârât de a restitui sumele de bani reţinute în baza ordinului anulat, Curtea observă că nu au fost formulate critici concrete de nelegalitate sub acest aspect, însă, ținând cont că intimatul-reclamant nu a putut preciza dacă actul administrativ contestat a fost pus în executare, Curtea reține că formularea din dispozitiv stabilește obligația de restituire doar a sumelor reținute. Așadar, în măsura în care recurentul-pârât nu a pus în executare ordinul contestat și nu a reținut de la intimatul-reclamant nicio sumă de bani în temeiul actului administrativ anulat, rezultă că nu există nici vreo obligație de restituire din partea recurentului-pârât în temeiul sentinţei recurate.

În ceea ce privește motivul de recurs având ca obiect obligarea recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată în primă instanță, Curtea constată că din moment ce recurentul-pârât a pierdut procesul, erau îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 453 C.pr.civ. pentru ca tribunalul să îl oblige la plata către intimatul-reclamant a contravalorii onorariului avocațial.

În ceea ce privește posibilitatea de contestare a cuantumul acestuia pe calea recursului din perspectiva proporționalității, Curtea constată incidența Deciziei nr. 3/2020 a ÎCCJ, publicată la data de 5.03.2020, prin care s-a stabilit că:

”Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov și, în consecință, stabilește că:

În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 488 alin. (1) C.pr.civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanța de fond s-a pronunțat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) C.pr.civ., asupra proporționalității cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților, solicitate de partea care a câștigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C.pr.civ..”

În considerentele menționatei decizii s-a reținut că proporționalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților cu complexitatea și valoarea cauzei și cu activitatea desfășurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie, nu o chestiune de legalitate a hotărârii atacate, astfel că nu se circumscrie niciunui motiv de recurs dintre cele prevăzute de art.488 C.pr.civ.

În concluzie hotărârea instanței de fond este temeinică și legală, astfel că, în temeiul art. 496 C.pr.civ., va fi respins ca nefondat recursul pârâtului.

Domenii speta

Spete similare