Anulare act administrativ. Suspendare executare act administrativ. Încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar.

Deoarece reclamantul a început să exercite noul mandatul de primar în cursul anului

2020, legalitatea procedurii de emitere a actului administrativ de constatare a încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului de primar, trebuia să respecte dispozițiile  art. 160 din Codului administrativ, nu dispozițiile art. 15 și 16 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor Locali, în prezent abrogată.

Prin dezlegarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru

dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 74 în dosarul 2196/1/2020, s-a stabilit că, pentru aleșii locali (primar, președinte al consiliului județean, consilier local sau județean), în privința cărora, printr-un raport de evaluare definitiv, s-a constatat a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, legiuitorul a prevăzut că mandatul lor încetează de drept, conform art. 160, 193 și 204 din Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, norme preluate din Legea nr. 215/2001, situație juridică ce este constatată prin ordin al prefectului.

Acest ordin nu este emis în virtutea atribuțiilor prefectului de a sancționa alesul local,

competențe care nu-i sunt recunoscute prin lege, ci pentru "a constata, respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de primar, în anumite cazuri, expres prevăzute de lege, printre care și cel al condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. Așadar, prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcționării autorității administrației publice, în condiții de imparțialitate, fără a fi pusă în discuție crearea unui raport de subordonare între primar și prefect și fără ca prefectul să se substituie unei instanțe judecătorești în înfăptuirea justiției. Ordinul emis de prefect, în exercitarea acestei atribuții legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că, prin acesta, se ia act de o situație juridică preexistentă, clarificându-se și definitivându-se, astfel, raporturi juridice stabilite anterior, prin alte acte juridice.

Prin sentința civilă nr. 38/10.02.2022, pronunțată de Tribunalul Caraș-Severin în dosarul

nr. 1609/115/2021, s-a respins acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamantul R. G. în contradictoriu cu pârâții I. P. J. C.-S. și P. J. C.-S., luându-se act că, în baza art. 453 C.pr. civ., reclamantul și-a rezervat dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut că prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. 1609/115/2021 la data de 17.05.2021, reclamantul R. G. în contradictoriu cu pârâții I. P. J. C.-S. și P. J. C.-S. a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. ... privind constatarea încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de primar al orașului A., județul Caraș-Severin emis de I. P. J. C.-S.; repunerea părților în situația anterioară cu plata drepturilor salariale cuvenite începând cu data emiterii ordinului și până la reluarea funcției de primar al orașului A., județul Caraș-Severin; suspendarea efectelor Ordinului nr. ... până la soluționarea capătului de cerere privind anularea acestuia; cu cheltuieli de judecată.

Tribunalul reține că, prin Ordinul P. J. C.-S. nr. ..., s-a constatat încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar al orașului A., deținut de reclamant și câștigat de acesta în urma alegerilor locale organizate în luna septembrie 2020.

În cuprinsul respectivului Ordin s-a arătat că au fost avute în vedere la emiterea acestuia,  Adresa Agenției Naționale de Integritate nr. ... prin care i se aducea la cunoștință că Raportul de evaluare nr. ... a rămas definitiv prin Decizia nr. 1631/17.03.2021 pronunțată de Î.C.C.J în dosarul nr. 15179/3/2016, raportul respectiv de evaluare, certificatul de grefă eliberat de Prim Grefierul Înalte Curți de Casație și Justiție prin care se confirmă soluția respingerii recursului reclamantului, Referatul constatator al Secretarului General al Orașului A. nr. ..., Referatul nr. ... din 07.05.2021, întocmit de Serviciul Verificarea Legalității Actelor a Aplicării Actelor Normative și Contenciosul Administrativ prin care se propunea emiterea ordinului prefectului, precum și dispozițiile legale avute în vedere la emitere, reprezentate de  art. 160 alin. 1, lit. b, alin. 3, alin. 4, alin. 7, alin. 9, art. 163, alin. 1 și  art. 275 alin. 5 din OUG nr. 57/2019, privind Codul Administrativ, cu modificările ulterioare, respectiv art. 25 alin. 1, 2, și 3, art. 26 alin. 1 lit. h)  din Legea nr. 176/2010 și art. 87 alin. 1 litera d din Legea 161/2003.

Instanța reține că, în Raportul de evaluare nr. ..., s-a reținut încălcarea dispozițiilor regimului juridic al incompatibilităților de către reclamantul R. G., în sensul art. 87 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioada 20.06.2012-03.07.2014, simultan cu funcția de Primar al Orașului A., Județul Caraș-Severin a deținut și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Liceului ”M. H.” A..

La data de 30 iunie 2014, art. 96 din Legea nr. 1/2011 a fost modificat, în sensul că a permis Primarilor să facă parte din Consiliile de Administrație la unitățile de învățământ de stat și prin Legea nr. 128/2017, art. 87 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003 a fost modificat, în sensul menționării calității de membru în Consiliul de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat printre excepțiile de la regimul juridic al incompatibilităților aplicabil primarilor, dispoziții care nu sunt aplicabile reclamantului având în vedere principiul neretroactivității legii.

Starea de incompatibilitate constatată prin Raportul de evaluare nr. ... întocmit de Agenția Națională de Integritate, a cărui legalitate a fost contestată de către reclamant, a fost confirmată de instanța de judecată, acțiunea formulată de reclamant fiind respinsă prin Sentința civilă nr. 3589/10.10.2017 pronunțată de Curtea de Apel București, sentință rămasă definitivă prin Decizia civilă nr.1631/17.03.2021 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în sentința civilă nr. 3589/10.10.2017 reținându-se că  reclamantul a fost numit membru în consiliu de administrație ca reprezentant al părinților.

Prin adresa nr. ... Agenția Națională de Integritate a solicitat instituției pârâte declanșarea procedurii disciplinare potrivit Legii nr. 176/2010 ca urmare a respingerii recursului, urmând a comunica măsurile dispuse la finalizarea procedurilor.

Analizând dispozițiile legale incidente, tribunalul reține următoarele:

Prin art. 160 din O.U.G. 57/2019, legiuitorul a prevăzut că:

„(1) Mandatul primarului încetează, de drept, în următoarele cazuri:

(...) b) constatarea și sancționarea, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, a unei stări de incompatibilitate (...)

(5) Data încetării de drept a mandatului în cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), în situația în care legalitatea raportului de evaluare prin care s-a constatat starea de incompatibilitate nu a fost contestată, este data expirării perioadei în care primarul are dreptul să conteste raportul de evaluare, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice.

(6) În situația în care este contestată legalitatea actului prevăzut la alin. (3), data încetării de drept a mandatului este data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești.

(7) În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului.

Ordinul are la bază un referat semnat de secretarul general al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale, precum și actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.

(8) Referatul secretarului general al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale se transmite prefectului în termen de 10 zile de la data intervenirii situației de încetare de drept a mandatului primarului.

(9) Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.

(10) Instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile, nefiind aplicabilă procedura de regularizare a cererii. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă.”

 Iar prin cele ale art. 25 din Legea nr. 176/2010, că:

“(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.

(2) Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.

(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori, după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective.

(4) Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârșirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment.

 (5) Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare.”

De asemenea, conform art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, “Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenției, sancțiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel”.

Prin ordinul contestat P. J. C.-S. doar a constatat intervenirea încetării, înainte de termen, a mandatului de primar al reclamantului.

Instanța constată că Ordinul emis de prefect are caracter administrativ și produce efecte pur constatatoare. Potrivit aspectelor reținute de Curtea Constituțională în diferite decizii pronunțate, prefectul îndeplinește o formalitate necesară în vederea asigurării funcționării autorității administrației publice, în condiții de imparțialitate. Ordinul emis, în temeiul acestor atribuții legale, este un act de autoritate, cu caracter declarativ și nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că se ia act de o situație juridică preexistentă, clarificată prin raporturi juridice stabilite anterior și prin alte acte juridice.

Se impune a fi avute în vedere cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 69/2017, obligatorie pentru instanțele de judecată de la data publicării respectivei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I,  din moment ce aceasta în interpretarea dispozițiilor art. 69 alin. 4 din Legea 215/2001, art. 15 alin. 2 lit. b din Legea 393/2004, preluate în actuala reglementare de art. 160 din Codul administrativ și art. 25 alin. 2 din Legea 176/2010,  a reținut următoarele:

“49. Normele legale citate sunt edictate în termeni clari și neechivoci, în sensul că încetarea înainte de termen a mandatului de primar, în caz de incompatibilitate, intervine de drept, iar prefectul, prin ordin, nu face altceva decât să constate faptul că a intervenit această situație. În consecință, prefectul nu dispune de nicio marjă de apreciere în exercitarea acestei atribuții și, implicit, nici instanța de judecată nu poate face aprecieri privind oportunitatea sancțiunii.

50. De altfel, normele legale în discuție au făcut obiectul mai multor excepții de neconstituționalitate, Curtea Constituțională confirmând, o dată în plus, această interpretare și eliminând orice posibilă îndoială în legătură cu sensul legii. Astfel, Curtea Constituțională a reținut, cu referire la situația încetării de drept a mandatului de primar, ca urmare a unei condamnări penale, considerentele fiind pe deplin aplicabile și în cazul încetării de drept a mandatului din cauza stării de incompatibilitate, că normele vizate "atribuie prefectului rolul de a constata, respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de primar, în anumite cazuri, expres prevăzute de lege, printre care și cel al condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. Așadar, prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcționării autorității administrației publice, în condiții de imparțialitate, fără a fi pusă în discuție crearea unui raport de subordonare între primar și prefect și fără ca prefectul să se substituie unei instanțe judecătorești în înfăptuirea justiției. Ordinul emis de prefect, în exercitarea acestei atribuții legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că, prin acesta, se ia act de o situație juridică preexistentă, clarificându-se și definitivându-se, astfel, raporturi juridice stabilite anterior, prin alte acte juridice. Prin urmare, atribuția legală exercitată de prefect, prin emiterea unui asemenea act administrativ nu modifică situații juridice preexistente, cum este, în speță, cea de condamnare prin hotărâre judecătorească definitivă.” (Decizia Curții Constituționale nr. 544 din 12 iulie 2016, paragraful 16; în același sens este și Decizia Curții Constituționale nr. 175 din 29 martie 2016, paragrafele 24 și 25).

Nu pot fi reținute susținerile reclamantului cu privire la faptul că,  ordinul nr. ... este lovit de nulitate întrucât este nemotivat în fapt și drept, nefiind indicate motivele și textul de lege ce a generat măsura dispusă.

Instanța constată că ordinul este suficient motivat, fiind indicate pe scurt atât aspectele de fapt relevante în cauză cât și temeiurile de drept care au stat la baza emiterii ordinului contestat reclamantul având suficiente date pentru a înțelege motivele de fapt și de drept ce au determinat emiterea actului, fiind astfel posibil și controlul de legalitate, exercitat de instanță.

 Motivarea constituie una din condițiile de legalitate și valabilitate a actului administrativ și reprezintă o garanție împotriva arbitrariului și excesului de putere al autorităților administrației publice, astfel că o decizie administrativă trebuie să conțină elementele de fapt și de drept care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Or, așa cum s-a reținut la începutul analizei în preambulul ordinului contestat sunt indicate actele care au stat la baza emiterii ordinului, respectiv Adresa Agenției Naționale de Integritate nr. ... prin care i se aducea la cunoștință că Raportul de evaluare nr. ... a rămas definitiv prin Decizia nr.1631/17.03.2021 pronunțată de Î.C.C.J în dosarul nr. 15179/3/2016, raportul respectiv de evaluare, certificatul de grefă eliberat de Prim Grefierul Înalte Curți de Casație și Justiție prin care se confirmă soluția respingerii recursului reclamantului, Referatul constatator al Secretarului General al Orașului A. nr. ..., Referatul nr. ... din 07.05.2021, întocmit de Serviciul Verificarea Legalității Actelor a Aplicării Actelor Normative și Contenciosul Administrativ prin care se propunea emiterea ordinului prefectului, precum și dispozițiile legale avute în vedere la emitere, reprezentate de  art. 160 alin. 1, lit. b, alin. 3, alin. 4, alin. 7, alin. 9, art. 163, alin. 1 și  art. 275 alin. 5 din OUG nr. 57/2019, privind Codul Administrativ, cu modificările ulterioare, respectiv art. 25 alin. 1, 2, și 3, art. 26 alin. 1 lit. h)  din Legea nr. 176/2010 și art. 87 alin. 1 litera d din Legea 161/2003.

Lipsa unei motivări necorespunzătoare poate fi reținută doar în cazul în care este prezentată în mod lacunar starea de fapt și de drept, astfel încât să creeze confuzii cu privire la fapta reținută și persoana căreia i se adresează.

Or, prin cererea de chemare în judecată reclamantul a formulat numeroase critici cu privire la legalitatea actului contestat, dovedind astfel că îi sunt cunoscute din conținutul acestuia toate împrejurările de fapt și de drept care au dus la emiterea acestuia.

Cu privire la susținerea reclamantului că ordinul contestat este nelegal întrucât a ignorat în totalitate referatul secretarului general al Primăriei A. și nu au fost comunicate înscrisurile care au stat la baza emiterii ordinului, instanța retine ca referatul este legal întocmit având în vedere faptul că a fost efectuat de secretarul general al Primăriei A..

Împrejurarea ca prefectul jud. Caraș-Severin nu a contraargumentat opinia secretarului general exprimată în referatul nr. ... nu este de natură să determine nulitatea actului administrativ de autoritate al prefectului având în vedere că nu există o prevedere expresă privind obligația prefectului de a argumenta soluția contrară acestuia, întrucât, dacă s-ar considera altfel, s-ar ajunge la concluzia că decizia nu trebuie luată de către autoritatea prevăzută de lege, ci lăsata la aprecierea secretarului general al primăriei care își exprimă doar un punct de vedere pe care prefectul, în calitate de emitent al ordinului, poate să și-l însușească sau nu, cu atât mai mult cu cât și prefectul doar constată o situație care a determinat încetarea de drept a mandatului de primar, în virtutea legii și nu poate face aprecieri proprii cu privire la sancțiunea ce se impune a-i fi aplicată alesului local aflat în stare de incompatibilitate, stabilită prin raport de evaluare definitiv.

Instanța reține că scopul referatului, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 160 alin (7) din OUG 57/2019, privind Codul Administrativ, nu poate fi decât acela de aducere la cunoștința prefectului a situației de incompatibilitate în care se găsește primarul localității respective, pentru aducerea la îndeplinire a atribuțiilor ce-i revin Instituției Prefectului, conform art. 160 din O.U.G. nr. 57/2019 și pentru a permite acesteia să emită ordinul de constatare a încetării de drept a mandatului de primar.

Referitor la lipsa comunicării reclamantului a actelor care au stat la baza emiterii ordinului prefectului, instanța constată că o astfel de obligație a intimatei nu este stabilită prin lege, concluzie desprinsă din analiza coroborată a dispozițiilor art. 160 din Legea nr. 57/2009. Obligația subzistând numai în ipoteza contestării actului în instanță, iar autoritatea emitentă s-a conformat, depunând aceste înscrisuri odată cu întâmpinarea conform art. 13 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Mai mult, reclamantul avea la cunoștință de raportul de evaluare întocmit de ANI și soluțiile pronunțate de Curtea de Apel București și Î.C.C.J. cu privire la contestația formulată.

În ceea ce privește motivul invocat de reclamant, referitor la faptul că ordinul contestat este emis cu încălcarea dispozițiilor  art. 6 alin. 1, 2 și 5 din Codul civil, privind aplicarea în timp a legii civile și a dispozițiilor art. 15 alin. 2 din Constituția României, din moment ce pentru perioada în care reclamatul s-a aflat  în stare de incompatibilitate, art. 160 din OUG nr. 57/2019 nu era în vigoare, Codul administrativ intrând în vigoare doar în data de 5 iulie 2019, instanța îl apreciază ca fiind neîntemeiat, întrucât la momentul emiterii ordinului contestat pârâtul  avea obligația să aibă în vedere actul normativ în vigoare la data încetării de drept a mandatului de primar, intervenită în baza legii, la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare prin care s-a constat starea sa de incompatibilitate și nicidecum de perioada stării de incompatibilitate cum eronat susține reclamatul, în speță nepunându-se problema unei aplicări retroactive a legii. 

Deoarece reclamantul a început să exercite noul mandatul de primar în cursul anului 2020, legalitatea procedurii de emitere a actului administrativ de constatare a încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului de primar, trebuia să respecte dispozițiile  art. 160 din Codului administrativ, nu dispozițiile art. 15 și 16 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor Locali, în prezent abrogată.

Nu pot fi reținute nici motivele invocate de reclamant cu privire la încălcarea prevederilor art. 6 alin. 6 din Codul civil, motivat de faptul că situația primarului R. G. a constituit faptă generatoare de incompatibilitate și a fost sancționată de lege numai până în luna iunie 2014, dispărând ca urmarea  modificărilor legislative având în vedere principiul neretroactivității legii civile.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituția revizuită, „legea dispune numai pentru viitor cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile”. În privința legii civile, textul art. 6 alin. (1) NCC prevede că este aplicabilă cât timp este în vigoare și că ea nu are putere retroactivă.

Noua lege nu poate atinge situațiile juridice definitiv formate (constituite, modificate sau stinse) și nici efectele pe care acestea le-au produs înainte de intrarea sa în vigoare. Tempus regit actum, ele rămân supuse acțiunii legii vechi. De asemenea, legea nouă nu poate atribui situațiilor juridice trecute, precum nici actelor ori faptelor juridice din care ele provin, efectele sale proprii, adică nu le poate distribui efecte pe care acestea nu le puteau produce. Textul art. 6 NCC declară ferm că actele și faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârșite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârșirii ori a producerii lor [art. 6 alin. (2) NCC]. Per a contrario, rezultă că legea nouă nu poate modifica sau stinge aceste efecte. Totodată, rezultă că, în accepțiunea art. 6 NCC, neretroactivitatea operează și atunci când legea nouă schimbă modul de constituire, modificare sau stingere a unor situații juridice, creează o nouă instituție juridică, sporește ori micșorează condițiile necesare nașterii, modificării sau stingerii unei situații juridice sau micșorează efectele acesteia.

În speța de față, nu sunt incidente dispozițiile art. 6 alin. 6 care vizează aplicarea dispozițiilor legii noi situațiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acestuia care derivă din starea și capacitatea persoanelor, din căsătorie, filiație, adopție și obligația legală de întreținere, din raporturile de proprietate, inclusiv regimul general al bunurilor și din raporturile de vecinătate, dacă aceste situații juridice subzistă după intrarea în vigoare a legii noi.

Or, situația juridică a reclamantului derivă din constatarea încetării de drept din calitatea de primar ca urmare a intervenirii stării de incompatibilitate, intenția legiuitorului fiind aceea de a sancționa persoanele cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului juridic privind incompatibilitățile, sancțiunea având două componente: eliberarea din funcție, conform dispozițiilor art. 160 alin. 1 litera b din OUG 57/2019 și interdicția de a mai ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea de drept a mandatului, conform prevederilor art. 25 alin. 2 din Legea 176/2010.

În privința sancțiunii administrative aplicate reclamantului nu pot fi reținute susținerile acestuia cu privire la faptul că starea de incompatibilitate a fost sancționată de lege numai până în luna iunie 2014, dispărând ca urmarea  modificărilor legislative având în vedere principiul neretroactivității legii civile, având în vedere situațiile de excepție prevăzute de  art. 15 alin. 2 din Constituție legea care vizează aplicarea retroactivă numai a legii penale și contravenționale mai favorabile.

Având în vedere că, în speța dedusă judecății, nu ne aflăm în prezenta unei fapte penale sau contravenționale, sancțiunea prev. de art. 25 din Legea 176/2010 este o sancțiune administrativă, ce se aplică ulterior rămânerii definitive a raportului de evaluare ca urmare a pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive, și nicidecum nu poate fi încadrată în categoria sancțiunilor contravenționale sau penale.

Susținerile reclamantului cu privire la încălcarea dispozițiilor art. 91 alin. 1 ind. 1 din Legea nr. 161/2003, având în vedere starea de incompatibilitate a reclamantului a vizat mandatul de primar 2012-2016, mandat care a încetat, în prezent reclamantul aflându-se în exercitarea unui alt mandat, cel de primar (2020-2024), mandat în legătură cu care nu s-a constatat vreo stare de incompatibilitate, situație în care nu poate fi afectat în niciun fel mandatul actual al reclamantului, obținut în urma unor noi alegeri locale, nu este unul întemeiat și nu poate atrage nelegalitatea ordinului contestat.

Dispozițiile invocate de reclamant prevăd că „Starea de incompatibilitate durează până la data încetării de drept a mandatului în care alesul local a exercitat o funcție sau o calitate incompatibilă cu aceasta sau până la data la care a încetat funcția sau calitatea care a determinat starea de incompatibilitate.”

În privința acestuia text legal, tribunal reține că o astfel divergență existentă în practica instanțelor de judecată a fost tranșată de  ÎCCJ  prin Decizia nr. 1/2021, Completul RIL, prin care instanța supremă a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Craiova și, în consecință, a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 160 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2019, privind Codul administrativ, art. 91 alin. (1^1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, și art. 25 alin. (1) și (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, intervine încetarea de drept a mandatului de primar, chiar dacă acesta este ulterior mandatului în cursul căruia a fost constatată starea de incompatibilitate printr-un raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, a cărui legalitate a fost stabilită printr-o hotărâre judecătorească, rămasă definitivă.

În raport de dispozițiile art. 517 alin. 4 Cod procedură civilă, decizia este obligatorie fiind publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I.

,, 78. Interpretând dispozițiile art. 160 alin. (3) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, potrivit cărora " (3) Data încetării de drept a mandatului în cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), în situația în care legalitatea raportului de evaluare prin care s-a constatat starea de incompatibilitate nu a fost contestată, este data expirării perioadei în care primarul are dreptul să conteste raportul de evaluare, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice" și " (4) În situația în care este contestată legalitatea actului prevăzut la alin. (3), data încetării de drept a mandatului este data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești", rezultă că, atunci când termenul legal de contestare a raportului de evaluare depășește durata primului mandat de primar, starea de incompatibilitate nu încetează odată cu ajungerea la termen a acestuia, ci se prelungește, de iure, până la expirarea termenului de contestare, termen care poate fi în interiorul celui de-al doilea mandat, consecutiv celui care a atras starea de incompatibilitate.

79. Voința legiuitorului rezultă chiar din modul de redactare a textului art. 160 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, redat anterior, data încetării de drept a mandatului fiind data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești prin care se constată legalitatea raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate. La stabilirea datei de încetare a mandatului unui primar pentru această situație, Codul administrativ face referire numai la "data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești", fără a face distincție cu privire la mandatul pe care îl exercită la momentul pronunțării hotărârii judecătorești.

,,82. Se observă că ordinul de constatare a încetării de drept a mandatului nu poate fi emis înainte de intervenirea cauzei de încetare de drept, adică înainte de rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care s-a respins cererea de anulare a raportului emis de Agenția Națională de Integritate, iar dispozițiile art. 160 din Codul administrativ nu conțin nicio dispoziție expresă în sensul că, odată constatată starea de incompatibilitate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, persoana în cauză nu ar mai putea fi sancționată pentru motivul că se află în exercitarea unui alt mandat.

83. Întrucât legiuitorul nu a reglementat un alt moment de încetare a mandatului decât data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, având în vedere și principiul de drept ubi lex non distinguit, nec nos debemus, prefectul avea obligația de a emite ordinul privind constatarea încetării mandatului de primar începând cu această dată, neavând drept de apreciere cu privire la momentul încetării mandatului și emiterii ordinului prin care se constată intervenirea acestei situații.

94. Situația în care o persoană aflată în stare de incompatibilitate ocupă o funcție de natura celor prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010 în perioada de 3 ani în care operează interdicția legală prevăzută de acest act normativ constituie o încălcare a principiilor constituționale și legale privind ocuparea funcțiilor și demnităților publice care se bucură de integritate, noul mandat fiind obținut cu încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, cu consecința constatării acestei împrejurări prin ordin emis de către prefect.

95. Prin urmare, constatarea definitivă a stării de incompatibilitate a unei persoane se răsfrânge și asupra celui de-al doilea mandat într-o funcție eligibilă, intenția legiuitorului fiind aceea de a sancționa persoanele cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului juridic privind incompatibilitățile, sancțiunea având două componente: eliberarea din funcție, conform dispozițiilor art. 160 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, și interdicția de a mai ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea de drept a mandatului, conform prevederilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

96. În consecință, dacă se constată starea de incompatibilitate cu privire la funcția eligibilă deținută anterior de o persoană, care a obținut, ca efect al alegerilor, aceeași funcție, calitatea de ales trebuie să înceteze, astfel încât măsura încetării de drept a mandatului primarului este consecința constatării unei stări de incompatibilitate, indiferent dacă aceasta este constatată în perioada mandatului în curs sau în perioada unui mandat anterior.

97. O interpretare contrară ar conduce la lipsirea de efecte a normei juridice și la eludarea prevederilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, inclusiv a dispozițiilor art. 160 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.”

Cu privire la inaplicabilitatea în speță a Deciziei CCR nr. 418/2004, raportat la prevederile art. 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, cu consecința că un primar trebuie să fie sancționat cu interdicția de a mai ocupa aceeași funcție eligibilă numai în mandatul în care a fost găsit incompatibil și nu într-un mandat subsecvent, întrucât această decizie ar fi contrară jurisprudenței  sale, legii subliniate de însăși Curtea Constituțională,  dispozițiilor art. 2 din TUE și art. 47 din Cartă, tribunalul o apreciază ca neîntemeiată, având în vedere prevederile art. 147 alin. 4 din Constituția României potrivit cărora  ,,Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor” fiind obligatorii și pentru instanțele de judecată.

 În schimb, o astfel de posibilitate de a înlătura aplicarea unei decizii a curții constituționale naționale,  obligatorie  în  dreptul  național, poate fi recunoscută instanței doar ca urmare a aplicării principiului supremației, consacrat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) și care semnifică că, dreptul european are o valoare superioară față de legislațiile naționale ale statelor membre,  și doar dacă aceasta  ar  considera  că  această înlăturare  este  necesară  pentru  a  se  conforma  obligațiilor  care  decurg  din  dispozițiile  direct aplicabile ale dreptului Uniunii.

O asemenea situație nu se regăsește în speța de față având în vedere că cererea reclamantul de trimitere către CJUE a unei întrebări preliminare a fost respinsă ca neîntemeiată, iar înlăturarea aplicabilității Deciziei CCR nr. 418/2004  nu este necesară pentru  a  se  conforma  obligațiilor  care  decurg  din  dispozițiile  direct aplicabile ale dreptului Uniunii.

Cu privire la motivele  ce vizează încălcarea de către ordinul contestat a dispozițiilor legale referitoare la prescripția extinctivă a răspunderii administrative, tribunal apreciază că acestea sunt neîntemeiate, în raport de dezlegarea dată în această privință de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 74 în dosarul 2196/1/2020, obligatorie și ea pentru instanțele de judecată, potrivit art. 521 alin. 3 Cod procedură civilă de la momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I, condiție îndeplinită, care a  stabilit că: ,,în acțiunea în anulare a ordinului prefectului prin care se constată încetat de drept mandatul alesului local ca urmare a constatării situației de incompatibilitate sau existența unui  conflict de interese, printr-un raport de evaluare definitiv întocmit de Agenția Națională de Integritate, nu pot fi valorificate ca motive de nelegalitate prescripția răspunderii administrative, respectiv a dreptului Agenției Naționale de Integritate de a-si exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, sau decăderea din dreptul de a angaja răspunderea disciplinară” considerentele avute în vedere de instanța supremă ce vor fi redate în continuare fiind concludente:

,, 64. După rămânerea definitivă a raportului de evaluare, prin care o persoană a fost constatată a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, se naște dreptul corespunzător al Agenției Naționale de Integritate de a solicita instanțelor judecătorești competente anularea actelor juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese. De asemenea, tot de la rămânerea definitivă a raportului de evaluare se naște dreptul instituțiilor competente, după comunicarea prealabilă de către Agenție a raportului de evaluare conform art. 26 din Legea nr. 176/2010, de a aplica sancțiuni disciplinare sau administrative, după caz, în funcție de regimul juridic aplicabil.

65. Prin urmare, din momentul în care raportul de evaluare a devenit definitiv, în temeiul art. 2.541 alin. (4) din Codul civil începe să curgă un nou termen de prescripție, diferit prin obiect decât cel anterior întrerupt, prin care va fi sancționată pasivitatea actorilor noilor raporturi juridice născute după acest moment, în angajarea răspunderii civile, administrative sau disciplinare a persoanei declarate incompatibile sau constatate a fi în conflict de interese.

66. În lumina considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015, acest termen nu poate fi decât termenul general reglementat de art. 2.517 din Codul civil, respectiv 3 ani.

67. Așa fiind, după rămânerea definitivă a raportului de evaluare nu mai poate fi invocată prescripția răspunderii administrative, respectiv a dreptului Agenției Naționale de Integritate de a-și exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, iar dacă a fost invocată nu mai poate fi valorificată ca motiv de nulitate a actelor sau măsurilor administrative subsecvente acestui raport, privite ca fiind consecințele legale ale acestuia. Îndeplinirea acestor acte sau măsurile administrative ulterioare sunt supuse unor termene de prescripție distincte, administrativă, disciplinară sau civilă, în funcție de natura lor, după caz, având ca termen de început (dies ad quo) momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare.

68. Potrivit dispozițiilor art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010, "Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale".

69. Contrar opiniei instanței de trimitere, acest termen nu este de prescripție, ci unul de decădere, privit ca intervalul de timp înăuntrul căruia titularul dreptului de angaja răspunderea disciplinară este obligat, printr-o dispoziție legală, să-și exercite acel drept, sub sancțiunea stingerii dreptului respectiv. Efectul împlinirii acestui termen are ca efect pierderea dreptului subiectiv însuși, acest termen nefiind susceptibil de suspendare sau întrerupere, astfel că împlinirea lui stinge dreptul autorității competente de a aplica sancțiunea disciplinară, actul sancționator efectuat totuși cu depășirea termenului fiind viciat sub acest aspect.

70. Având în vedere regimul de drept public aplicabil, norma în discuție este imperativă, instituind un termen de decădere de ordine publică, organul de jurisdicție fiind obligat, potrivit art. 2.550 alin. (2) din Codul civil, să invoce și să aplice din oficiu termenul de decădere, indiferent dacă cel interesat îl pune sau nu în discuție, iar dacă va constata încheierea sau emiterea unui act juridic în exercițiul dreptului supus acestui termen după împlinirea lui, îl va anula.

71. Însă art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 este cu evidență o normă specială, derogatorie de la dispozițiile legale care reglementează răspunderea disciplinară în diferitele domenii în care acționează și cu care interferează, astfel că dispozițiile sale sunt de strictă aplicare și interpretare.

72. În aceste limite de interpretare, este de menționat că dispozițiile sale sunt aplicabile în exclusivitate numai în cazul angajării răspunderii disciplinare a persoanelor care, prin raportul de evaluare, au fost declarate incompatibile sau s-a constatat că s-au aflat în conflict de interese.

73. În cazul aleșilor locali, precum și în cazul unor categorii de demnitari, nu se poate susține că le este angajată răspunderea disciplinară, aspect care rezultă și din dispozițiile art. 26 din Legea nr. 176/2010, unde se precizează expres categoriile de demnitari, magistrați sau funcționari publici pentru care comunicarea raportului de evaluare se face în vederea aplicării sancțiunilor disciplinare.

74. Pentru aleșii locali (primar, președinte al consiliului județean, consilier local sau județean), în privința cărora, printr-un raport de evaluare definitiv, s-a constatat a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, legiuitorul a prevăzut că mandatul lor încetează de drept, conform art. 160, 193 și 204 din Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, norme preluate din Legea nr. 215/2001, situație juridică ce este constatată prin ordin al prefectului.

75. Acest ordin nu este emis în virtutea atribuțiilor prefectului de a sancționa alesul local, competențe care nu-i sunt recunoscute prin lege, ci pentru "a constata, respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de primar, în anumite cazuri, expres prevăzute de lege, printre care și cel al condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. Așadar, prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcționării autorității administrației publice, în condiții de imparțialitate, fără a fi pusă în discuție crearea unui raport de subordonare între primar și prefect și fără ca prefectul să se substituie unei instanțe judecătorești în înfăptuirea justiției. Ordinul emis de prefect, în exercitarea acestei atribuții legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că, prin acesta, se ia act de o situație juridică preexistentă, clarificându-se și definitivându-se, astfel, raporturi juridice stabilite anterior, prin alte acte juridice". (Decizia Curții Constituționale nr. 544 din 12 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 862 din 28 octombrie 2016, paragraful 16; în același sens este și Decizia Curții Constituționale nr. 175 din 29 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 10 iunie 2016, paragrafele 24 și 25.)

76. Încetarea de drept a mandatului aleșilor locali se înscrie deci într-o formă specială de răspundere administrativă, alta decât cea disciplinară, care nu se încadrează în ipoteza normei prevăzută de art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010, astfel că emiterea ordinului prefectului cu acest obiect nu este supusă termenului de decădere de 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, ci termenului general de prescripție prevăzut de art. 2.517 din Codul civil. ce privește motivul invocat de reclamant referitor la nemotivarea actului administrativ atacat, instanța îl apreciază de asemenea neîntemeiat.”

Cu privire la critica referitoare la faptul că ordinul emis încalcă dispozițiile art. 26, alin. 3 din Legea nr. 176/2010 care instituie un caz de decădere de la aplicarea sancțiunii disciplinare, tribunalul apreciază că și această critică este lipsită de relevanță având în vedere că textul în cauză reglementează răspunderea disciplinară în raport de dispozițiile legilor speciale referitoare la acest tip de răspundere.

Or, în situația de față este vorba de o răspundere administrativă care vizează fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate, constituind temei pentru eliberarea din funcție.

Nu se poate reține că incompatibilitatea a încetat înainte de sesizarea Agenției, sancțiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, întrucât raportul ANI a fost contestat în instanță fapt care face să devină incidente prevederile art. 160, alin. 4 din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ potrivit căruia data încetării de drept a mandatului este data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești;

În concluzie, dispozițiile art. 25 și 26 alin. 3 din Legea 176/2010 despre care reclamantul a spus că au fost încălcate de Ordinul emis nu sunt aplicabile întrucât nu ne aflăm în prezența unei sancțiuni disciplinare ci în situația unei încetări de drept a mandatului de primar, Prefectul fiind chemat doar a constata situația de incompatibilitate.

Împotriva sentinței civile nr. 38/10.02.2022, pronunțată de Tribunalul Caraș-Severin, s-a formulat recurs, cauza aflându-se în faza redeschiderii dezbaterilor.

Domenii speta

Spete similare