Inadmisibilitatea acţiunii în contencios administrativ având ca obiect anularea Ordonanţelor de Urgenţă ale Guvernului, însoţită de invocarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor a căror anulare o solicită reclamantul.

- art. 126 alin. 6 din Constituţia României, art. 9 din Legea nr. 554/2004

Dispoziţiile art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 statuează în mod expres că obiectul principal al acţiunii în contencios administrativ nu poate fi constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă, ci, potrivit art. 9 alin. 5, obiectul acţiunii în contencios administrativ formulate în temeiul acestui text de lege poate consta în : acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Aşadar, obiectul acţiunii în contencios administrativ formulate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu poate consta în anularea unei ordonanţe de Guvern sau a dispoziţiilor cuprinse într-o ordonanţă de Guvern. Într-adevăr, ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nu sunt acte administrative, supuse controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ în condiţiile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, ci sunt acte normative cu putere de lege, adoptate de către Guvern prin delegarea legislativă intervenită în condiţiile prevăzute în art. 115 din Constituţia României, astfel că instanţa de contencios administrativ se poate pronunţa numai asupra efectelor vătămătoare ale unei ordonanţe sau dispoziţii a acesteia, însă nu poate dispune anularea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului sau a dispoziţiilor dintr-o ordonanţă de urgenţă a Guvernului.

Constată că prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov sub nr. xxx/64 la data de xxxx reclamanta A. a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 privind valoarea punctului de pensie şi anularea art. III din O.U.G. nr. 8/2021 privind aplicarea Legii nr. 127/2019 începând cu anul 2022.

În motivarea cererii de chemare în judecată reclamanta a invocat dispoziţiile art. 86 şi art. 182 din Legea nr. 127/2019, susţinând că, potrivit dispoziţiilor  art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 art. III din O.U.G. nr. 8/2021, pensionarii sunt nedreptăţiţi la acordarea şi intrarea în vigoare a punctului de pensie, cu o valoare mai mică decât prevede Legea nr. 127/2019 şi, ca urmare, art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 este neconstituţional, netemeinic şi nelegal, fiind lovit de nulitate. A susţinut reclamanta că O.U.G. nr. 135/2020 priveşte rectificarea bugetară, dar introduce pe ascuns, însă cu efecte mari, reducerea valorii punctului de pensie, O.U.G. menţionată fiind un act de modificare a legii pensiilor (lege organică), respectiv a Legii nr. 127/2019, potrivit căreia majorarea legiferată, care ar fi intrat în vigoare la 1.09.2020, dacă nu ar fi fost adoptată de către Guvern O.U.G. nr. 135/2020, aducea punctul de pensie la 1.775 lei. La data la care proiectul de lege de aprobare a O.U.G. nr. 135/2020 era înregistrat la Camera Deputaţilor, respectiv 02.09.2020, punctul de pensie avea deja valoarea de 1.442 lei, ca efect al intrării în vigoare a O.U.G. nr. 135/2020, punctul de pensie neavând valoarea de 1.775 lei stabilită prin Legea nr. 127/2019.

Reclamanta a invocat excepţia de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 şi anularea art. III din O.U.G. nr. 8/2021, susţinând că, prin adoptarea acestora, a avut loc o încălcare a Constituţiei, pe care Parlamentul nu a observat-o, în vreme ce Guvernul era incapabil să o observe, devreme ce era chiar cel care a comis-o. Reclamanta a invocat dispoziţiile art. 115 alin. 6 din Constituţia României, susţinând că O.U.G. nr. 135/2020 afectează un drept constituţional, conţinutul dreptului la pensie în România constituţională a anului 2020 fiind configurat inclusiv de valoarea de 1.775 lei a punctului de pensie, conţinut stabilit prin Legea nr. 127/2019, limitarea unor drepturi fiind permisă numai prin lege conform art. 53 din Constituţia României. A mai susţinut reclamanta că, atât Curtea Constituţională a României, cât şi practica CEDO şi a CJUE au statuat că pensia constituie un drept patrimonial, iar diminuarea pensiei ar leza acest drept şi ar echivala cu o expropriere, iar limitarea nejustificată a unui drept recunoscut fără a exista o justificare obiectivă şi rezonabilă pentru o asemenea îngrădire constituie o privare de proprietate în sensul art. 1 din Protocolul 1 al CEDO, dar şi o discriminare în sensul art. 1 din Protocolul 12.

Reclamanta a mai susţinut nelegalitatea şi netemeinicia art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, întrucât la elaborarea actului nu au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind tehnica legislative pentru elaborarea actelor normative, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului României aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, nefiind respectate nici prevederile art. 1 alin. 3 din Legea nr. 16/2000 şi art. 3, art. 3 şi art. 7 alin. 1 din Legea nr. 52/2003. A arătat reclamanta că singura modalitate legală pentru micşorarea punctului de pensie era modificarea Legii nr. 127/2019 în Parlament, conform procedurii legislative (de adoptare a unei legi organice) a fiecărei Camere a Parlamentului. 

Cererea de chemare în judecată a fost legal timbrată cu 100 lei taxă judiciară  de timbru conform art. 16 alin. 1 lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013.

Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca inadmisibilă, pe cale de excepţie, iar în subsidiar ca nefondată.

Pârâtul a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, raportat la dispoziţiile art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. 1 lit. c) teza I, art. 5 alin. 1 lit. a), art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004. A susţinut pârâtul că actele care privesc raporturile cu Parlamentul sunt definite de art. 2 alin. 1 lit. k) din lege ca fiind actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul, iar în ceea ce priveşte ordonanţele de urgenţă, acestea sunt adoptate de Guvernul României în baza dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, care permit acestei autorităţi, sub controlul strict al Parlamentului, să facă faţă unui caz excepţional. Fiind emise în baza relaţiilor dintre Parlament şi Guvern, ele nu sunt acte administrative, ci acte normative, cu putere de lege, iar în aceste condiţii, singura autoritate care poate valida sau invalida o ordonanţă/ordonanţă de urgenţă a Guvernului este Parlamentul, printr-o lege de aprobare sau de respingere a acesteia, instanţele de contencios administrativ nefiind în măsură să cenzureze un asemenea act normativ în sensul celor solicitate de reclamant. Prin urmare, a susţinut pârâtul, nu poate fi primită, fiind inadmisibilă, o acţiune având ca obiect anularea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului, implicit fiind inadmisibilă şi solicitarea subsecventă de recunoaştere a dreptului pretins şi reparare a pagubei cauzate prin aplicarea unui act normativ cu putere de lege. 

Cu privire la excepţia de neconstituţionalitate invocată, pârâtul a arătat că admisibilitatea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale este circumscrisă îndeplinirii condiţiilor prevăzute de alin. 1, 2 şi 3 ale art. 29 din Legea nr. 47/1992, astfel că aceste condiţii nefiind îndeplinite în mod cumulativ cererea de sesizare a Curţii Constituţionale este inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, pârâtul a arătat că, având în vedere necesitatea încadrării în limita de deficit bugetar instituită prin reglementări europene, care nu poate să depăşească 3% din PIB şi luând în considerare prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, potrivit căreia legile bugetare anuale pot fi modificate în cursul exerciţiului bugetar prin legi de rectificare, Guvernul a adoptat ca soluţie legislative o modificare a valorii punctului de pensie de la 1.775 lei, cât era reglementat începând cu 1.09.2020, la 1.442 lei, ceea ce reprezintă o majorare a pensiei de 14% în loc de 40%, cât s-a preconizat şi legiferat iniţial, măsura legislative a Guvernului fiind precedată de o analiză a execuţiei bugetare derulată pe parcursul primelor şase luni ale anului 2020, aşa cum rezultă din preambulul O.U.G. nr. 135/2020. De asemenea, majorarea cheltuielilor bugetare cu pensiile nu poate face abstracţie de situaţia bugetului general consolidat, al cărui deficit se plasează în prezent la niveluri foarte ridicate. Astfel, prin promovarea O.U.G. nr. 135/2020 s-a avut în vedere gestionarea eficientă a finanţelor publice pentru a servi interesului public pe termen lung şi respectarea principiului echităţii stipulat de Legea responsabilităţii fiscal – bugetare nr. 69/2010.

A mai susţinut pârâtul că dreptul la pensie este un drept fundamental, însă condiţiile, criteriile de acordare a pensiei, modul de calcul, precum şi cuantumul valoric sunt stabilite de legiuitor, care are totodată libertatea să le modifice, iar acordarea unui procent de majorare a pensiei mai mic decât cel stabilit iniţial nu aduce atingere dreptului la pensie, întrucât textul constituţional garantează existenţa dreptului, dar nu şi modul de calcul sau de majorare ulterioară a pensiei. Mai mult, modificarea art. 86 alin. 2 lit. b) din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii s-a realizat înainte de intrarea în vigoare a acestuia, astfel încât intervenţia Guvernului, ca legiuitor delegat, nu a afectat drepturi câştigate, întrucât cuantumul pensiei astfel majorat nu era în plată la data modificării Legii nr. 127/2019 prin ordonanţă de urgenţă.

Reclamanta A. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate de pârât în cuprinsul întâmpinării.

La data de 22.04.2021 Ministerul Finanţelor (fost Ministerul Finanţelor Publice, reorganizat potrivit art. 12 lit. a din O.U.G. nr. 212/2020) a depus la dosar cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a solicitat admiterea cererii de intervenţie şi respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă.

În motivarea cererii de intervenţie formulate, Ministerul Finanţelor a arătat că este unul dintre cei trei iniţiatori ai O.U.G. nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare şi, respectiv unul dintre cei şapte iniţiatori ai O.U.G. nr. 8/2021 privind unele măsuri fiscal – bugetare, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, iar în această situaţie, în care sunt contestate O.U.G. nr. 135/2020 şi O.U.G. nr. 8/2021, Ministerul Finanţelor are interesul de a demonstra legalitatea şi constituţionalitatea acestora, apărând astfel interesele în calitate de iniţiator al actelor normative, solicitând, în temeiul art. 64 alin. 1 Cod procedură civilă, încuviinţarea în principiu a cererii de intervenţie formulate.

Intervenientul Ministerul Finanţelor a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, motivate de faptul că, din coroborarea dispoziţiilor art. 108 din Constituţie cu cele ale art. 1 şi art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, se desprinde concluzia că actele administrative adoptate de Guvern, în realizarea activităţii, sunt hotărârile de Guvern, în timp ce ordonanţele sunt adoptate de Guvern în baza delegării legislative, astfel cum este reglementat la art. 115 din Constituţie, acestea din urmă fiind, aşadar, acte normative cu putere de lege, care pot fi validate sau invalidate printr-o lege de aprobare sau de respingere adoptată de Parlament. De altfel, a susţinut intervenientul, acţiunile îndreptate împotriva ordonanţelor Guvernului sunt reglementate distinct, prin dispoziţiile speciale ale art. 9 din Legea nr. 554/2004, care prevăd o procedură diferită faţă de cea a contestării legalităţii actelor administrative, în raport de dispoziţiile art. 8, art. 9 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 neputând fi primită solicitarea reclamantei de anulare parţială a O.U.G. nr. 135/2020 şi a O.U.G. nr. 8/2021. Din coroborarea art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 cu art. 52 din Constituţia României rezultă că Legea nr. 554/2004 are în vedere controlul judiciar asupra actelor administrative, iar completarea legii cu prevederile Codului civil, respectiv ale Codului de procedură civilă nu poate extinde sfera de aplicare a Legii nr. 554/2004. Intervenientul a invocat şi Decizia nr. 838 a Curţii Constituţionale pronunţată în şedinţa din data de 27.05.2009 şi a susţinut că, a se da curs de către instanţă solicitării reclamantei echivalează cu încălcarea unuia din principiile de funcţionare ale statului de drept, respectiv a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, astfel încât acţiunea este inadmisibilă.

Cu privire la excepţia de neconstituţionalitate invocată, intervenientul a arătat că, din cuprinsul O.U.G. nr. 135/2020 şi respectiv al O.U.G. nr. 8/2021 rezultă că aceste acte normative nu au fost adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică, iar din economia O.U.G. nr. 135/2020 şi respectiv a O.U.G. nr. 8/2021, prin raportare la dispoziţiile din legea fundamentală, rezultă că actul normativ nu încalcă dreptul la pensie.

Pe fondul cauzei, intervenientul a arătat că, în ceea ce priveşte modificarea adusă Legii nr. 127/2019 – Legea pensiilor – prin O.U.G. nr. 135/2020, la adoptarea acestui act normativ a fost avută în vedere necesitatea adoptării unor măsuri de protecţie socială în scopul de a evita excluderea socială a unei părţi dintre pensionarii sistemului public de pensii, care reprezintă o categorie defavorizată de persoane în contextual crizei economice actuale şi pentru asigurarea unui venit minim de subzistenţă, avându-se în vedere situaţia economică şi socială din România. Astfel, prin Nota de fundamentare a proiectului de ordonanţă de urgenţă, s-a propus ca, începând cu data de 1.09.2020, valoarea punctului de pensie să fie majorată cu 14%, respectiv de la 1.265 lei la 1.442 lei. Intervenientul a invocat, de asemenea, dispoziţiile Legii nr. 69/2010 privind principiile în baza cărora se derulează politica fiscal – bugetară, precum şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 1/13.01.2021 prin care a soluţionată obiecţia de neconstituţionalitate invocată în legătură cu O.U.G. nr. 135/2020.

La termenul de judecată din data de 09.06.2021 instanţa a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor.

La acelaşi termen de judecată din data de 09.06.2021 instanţa a pus în discuţia părţilor excepţia inadmisibilităţii acţiunii, excepţie invocată de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul accesoriu Ministerul Finanţelor.

Analizând actele şi lucrările dosarului în raport cu excepţia inadmisibilităţii acţiunii, excepţie de procedură care primează în soluţionare în condiţiile art. 248 alin. 1 Cod procedură civilă, instanţa reţine următoarele:

Prin cererea dedusă judecăţii în faţa instanţei de contencios administrativ reclamanta A. a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 privind valoarea punctului de pensie şi anularea art. III din O.U.G. nr. 8/2021 privind aplicarea Legii nr. 127/2019 începând cu anul 2022, reclamanta invocând, de asemenea, prin cererea de chemare în judecată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 privind valoarea punctului de pensie şi art. III din O.U.G. nr. 8/2021.

În aplicarea normei constituţionale cuprinse la art. 126 alin. 6 din Constituţia României, dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 - sub denumirea marginală “Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului” - reglementează posibilitatea persoanei vătămate prin Ordonanţe ale Guvernului de a declanşa un litigiu în faţa instanţei de contencios administrativ, care să îi permită invocarea excepţiei de neconstituţionalitate.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, “Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei de ordonanţă”, iar potrivit alin. 5 al aceluiaşi articol “Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative”.

Dispoziţiile art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 statuează în mod expres că obiectul principal al acţiunii în contencios administrativ nu poate fi constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă, ci, potrivit art. 9 alin. 5, obiectul acţiunii în contencios administrativ formulate în temeiul acestui text de lege poate consta în: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Aşadar, obiectul acţiunii în contencios administrativ formulate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu poate consta în anularea unei ordonanţe de Guvern sau a dispoziţiilor cuprinse într-o ordonanţă de Guvern. Într-adevăr, ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nu sunt acte administrative, supuse controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ în condiţiile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, ci sunt acte normative cu putere de lege, adoptate de către Guvern prin delegarea legislativă intervenită în condiţiile prevăzute în art. 115 din Constituţia României, astfel că instanţa de contencios administrativ se poate pronunţa numai asupra efectelor vătămătoare ale unei ordonanţe sau dispoziţii a acesteia, însă nu poate dispune anularea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului sau a dispoziţiilor dintr-o ordonanţă de urgenţă a Guvernului.

În acelaşi sens, în considerentele Deciziei nr. 660/04.07.2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 525/02.08.2007, Curtea Constituţională a României a statuat că “legile şi ordonanţele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în acest scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim”.

Or, în speţă, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. a solicitat anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 şi anularea art. III din O.U.G. nr. 8/2021, astfel că, faţă de considerentele mai sus arătate, acţiunea formulată este inadmisibilă.

Faţă de aceste motive, instanţa va admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul accesoriu Ministerul Finanţelor şi va respinge, în consecinţă, acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă.

Raportat la respingerea cererii de chemare în judecată, instanţa va admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor în sprijinul pârâtului Guvernul României.

Ca o consecinţă a admiterii excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, potrivit celor mai sus arătate, instanţa reţine că dispoziţiile legale a căror neconstituţionalitate a invocat-o reclamanta - art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 şi art. III din O.U.G. nr. 8/2021 – nu au “legătură cu soluţionarea cauzei” în sensul art. 29 alin. 1 din Legea nr. 47/1992, astfel că, în temeiul art. 29 alin. 1 şi 5 din Legea nr. 47/1992, excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă, motiv pentru care instanţa va respinge şi cererea formulată de reclamantă privind sesizarea Curţii Constituţionale a României cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 şi art. III din O.U.G. nr. 8/2021.

Fără cheltuieli de judecată, întrucât nu au fost solicitate de părţi, potrivit principiului disponibilităţii.

Domenii speta

Spete similare