Cerinţa motivării actului administrativ; contestarea actelor premergătoare doar odată cu contestarea actului administrativ solicitat

1. Cerinţa motivării actului administrativ; contestarea actelor premergătoare doar odată cu contestarea actului administrativ solicitat.

(4) .SENTINŢA  Nr. 1431/ 02 Noiembrie 2010

SECŢIA CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Reclamantul S.C. D. a chemat în judecată pârâtul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI CRAIOVA, pentru ca, prin sentinţa ce se va pronunţa să se admită acţiunea,  să se anuleze în parte Hotărârea de Consiliu Local din data de 29.07.2010, respectiv punctul 50 de pe ordinea de zi a şedinţei prin care a fost respins proiectul de hotărâre privind aprobarea PUZ referitor la reglementare, posibilităţii de instruire în str. General C-tin Argetoianu - zona străzile General C-tin Argetoianu şi Fraţii Goleşti, a unui imobil cu regim de înălţime P+2+M, cu destinaţia de locuinţe cu spaţiu comercial la parter în Craiova; Să se constate că documentaţia întocmită şi depusă îndeplineşte toate condiţiile prevăzute de lege pentru aprobare PUZ în vederea construirii unui imobil cu regim de înălţime P+2+M, cu destinaţia de locuinţe cu spaţiu comercial la parter în Craiova.

În motivarea acţiunii în fapt, a arătat că, în calitate de titular al dreptului de proprietate tabular asupra imobilului-teren în suprafaţă de 203 mp situat în Craiova, jud. Dolj, S.C.D. a depus la Primăria municipiului Craiova cererea de eliberare a Certificatului de Urbanism.

La data de 27.01.2010 a fost emis Certificatul de Urbanism prin care era informată că pentru edificarea unui imobil P+2+M cu destinaţia de locuinţe cu spaţiu comercial la parter la adresa Craiova, jud. Dolj i se solicită elaborarea unui PUZ întocmit în baza unui aviz prealabil de oportunitate.

Totodată, în vederea emiterii Autorizaţiei de construire pentru imobilul D+P+M la adresa indicată a fost informat că este necesară obţinerea avizelor şi acordurilor de la furnizorii de utilităţi şi instituţiile indicate la pct.5 din actul administrativ.

Menţionează că în prezent terenul proprietatea sa este situat într-o zonă de blocuri de locuit şi spaţii comerciale, nu este îngrădit, nu are regim de spaţiu verde şi este folosit uneori de locatarii blocurilor învecinate ca loc de parcare; practic, vorbim de un teren viran utilizat preponderent ca parcare auto neamenajată. Pentru suprafaţa de teren învecinată proprietăţii sale Primarul municipiului Craiova a emis din anul 2009 autorizaţie de construire pentru spaţiu comercial, contracţia fiind deja finalizată şi dată în folosinţă, deşi terenul avea acelaşi amplasament şi regim ca terenul aparţinând reclamantei

După obţinerea avizului prealabil de oportunitate, a tuturor acordurilor şi avizelor necesare şi întocmirea PUZ cu respectarea strictă a indicaţiilor din Certificatul de Urbanism, am depus întreaga documentaţie la Primăria municipiului Craiova solicitând aprobarea PUZ prin Hotărârea Consiliului Local.

La data de 20.09.2010, prin adresa înregistrată la Disecţia de Urbanism sub nr.123317/20.09.2010 i-a sa comunicat că documentaţia de aprobare PUZ a fost respinsă prin Hotărârea Consiliul Local din data de 29.07.2010 deoarece nu a întrunit cvorumul necesar. Din extrasul procesului verbal al şedinţei ordinare din 29.07.2010 rezultă că pct.50 al ordinei de zi a fost respins cu 14 voturi împotriva, 10 voturi pentru şi 1 abţinere.

 Prin PUZ elaborat şi propus de S.C.D (pag.l4-Memoriu justificativ) se soluţionează în mod just şi legal toate elementele solicitate prin Certificatul de Urbanism, respectiv: se asigură numărul locurilor de parcare corespunzător funcţiunii propuse;  se respectă Codul civil privind servitutea de vedere şi picătura streşinii; se  asigură  spaţiul  verde  aferent, în  conformitate  cu  prevederile Regulamentului de Urbanism.

Arătă că a îndeplinit şi procedura prealabilă cu pârâta în conformitate cu prevederile art.7 din Legea nr.554/2004, depunând la 24.09.2009 sub nr. 130221 cererea de revocare parţială a actului administrative unilateral vătămător. Până azi, deşi au trecut mai mult de 30 zile, pârâta nu i-a oferit nici un răspuns.

In drept, îşi întemeiază acţiunea pe dispoziţiile Legii 554/2004 modificată şi completată, ale Legii nr.350/2001 modificată şi completată privind urbanismul şi amenajarea teritoriului.

La data de 23.11.2010 reclamantul a formulat precizare şi completare a acţiunii introductiv, învederând că  înţelege să introducă "între petitul 2 si 3 din cererea introductivă nou petit, 2 , solicitând instanţei: Să oblige pârâtul Consiliul Local al municipiului Craiova să aprobe Z în vederea construirii unui imobil cu regim de înălţime P+2+M, cu destinaţia de locuinţe cu spaţiu comercial la parter în Craiova, conform documentaţiei întocmite şi depuse.

Celelalte petite din cererea introductivă rămân neschimbate, iar acţiunea precizată va avea după completare 5 capete de cerere.

Pe fondul cauzei, arătă că sunt întrunite condiţiile de nulitate a actului administrativ si în baza art.41 ("Dreptul la bună administrare") din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, întrucât Hotărârea Consiliului Local Craiova nu este motivată.

Potrivit Reglementărilor Comunitare enunţate mai sus care au aplicabilitate direct în ordinea juridică naţională, autorităţile administraţiei sunt obligate să-şi motiveze deciziile.

În cazul în care actul administrativ nu este motivat, sancţiunea este aceea a anulării actului, întrucât norma legală indicată are caracter imperativ reglementarea comunitară prevăzând obligaţia si nu posibilitatea sau drept autorităţilor administrative de a-si motiva deciziile.

În speţa dedusă judecăţii pârâtul nu a motivat decizia de respingere  a documentaţiei privind aprobarea PUZ .

Lipsa cvorumului nu constituie o motivare a deciziei, ci dimpotrivă, i circumscrie noţiunii de exces de putere, aşa cum este reglementată în art.2 lit. n d legea nr.554/2004.

La solicitarea părţilor a fost administrată proba cu înscrisuri, fiind solicitate pârâtului actele care au stat la baza adoptării soluţiei contestate.

Analizând actele şi lucrările dosarului, instanţa constată că plângerea reclamantei vizează soluţia de respingere a proiectului de hotărâre privind aprobare PUZ întocmit de reclamantă, soluţie adoptată în şedinţa Consiliului Local din 29 iulie 2010.

Starea de fapt ce reiese din înscrisurile depuse confirmă că reclamanta, în calitate de titulară a dreptului de proprietate pentru imobilul situat în Craiova, strada Fraţii Goleşti, a solicitat Primăriei Craiova emiterea certificatului de urbanism în vederea edificării unei construcţii.

Prin certificatul de urbanism emis la data de 27 ianuarie 2010, reclamanta a fost informată asupra necesităţii elaborării unui plan urbanistic zonal, în baza unui aviz prealabil de oportunitate.

Ca urmare, reclamanta a efectuat demersuri în vederea obţinerii avizului prealabil de oportunitate, a tuturor avizelor necesare, a întocmit un plan urbanistic zonal şi a depus întreaga documentaţie la Primărie, solicitând aprobarea PUZ de către Consiliul Local.

Propunerea privind aprobarea planului de urbanism întocmit a fost inclusă pe ordinea de zi a şedinţei Consiliului Local din 29 iulie 2010, iniţial la punctul 52.

În vederea supunerii aprobării Consiliului Local, au fost solicitate avizele Comisiei Juridice şi a Comisiei de Urbanism; de asemenea, a fost întocmit raportul de specialitate nr. 94629/1 iulie 2010 al Direcţiei de Urbanism şi Amenajarea Teritoriului. Avizele celor două Comisii au fost nefavorabile.

Raportul de specialitate a propus aprobarea planului urbanistic zonal.

În şedinţa ordinară din 29 iulie 2010, propunerea respectivă a figurat la punctul 50 de pe ordinea de zi (după modificarea acesteia în chiar şedinţa respectivă) şi după supunerea la vot, a fost respinsă.

Din procesul verbal al şedinţei din 29 iulie 2010 nu rezultă considerentele care au stat la baza soluţiei de respingere, fiind însă menţionată lipsa avizelor favorabile din partea Comisiei Juridice şi a Comisiei de Urbanism.

Reclamantul a contestat soluţia de respingere, arătând că s-a conformat tuturor cerinţelor legale şi, mai mult, hotărârea Consiliului Local nu este motivată.

Susţinerile reclamantei sunt întemeiate.

Într-adevăr, pentru a putea exercita atribuţia de control al legalităţii actelor administrative, în conformitate cu dispoziţiile art.18 din legea 554/2004, instanţa trebuia să cunoască raţiunile pentru care emitentul actului, în îndeplinirea puterii sale discreţionare, a ales soluţia criticată de cel vătămat iar această motivare trebuie să fie intrinsecă actului.

Motivarea constituie una dintre condiţiile de legalitate şi validitate ale actului administrativ şi reprezintă o garanţie împotriva arbitrariului şi excesului de putere al autorităţilor publice, fiind impusă mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale.

În speţă, din conţinutul procesului verbal al şedinţei din 29 iulie 2010 ar rezulta că propunerea a fost respinsă ca urmare a avizelor nefavorabile date de cele 2 comisii;

Potrivit art.37 alin.1 din legea 350/2001 "în scopul îmbunătăţirii calităţii deciziei referitoare la dezvoltarea spaţială durabilă, în coordonarea preşedinţilor consiliilor judeţene şi a primarilor de municipii şi oraşe, respectiv a primarului general al municipiului Bucureşti, se constituie Comisia tehnică de amenajare a teritoriului şi urbanism, ca organ consultativ cu atribuţii de avizare, expertizare tehnică şi consultanţă".

"Avizarea este procedura de analiză şi exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura ministerelor, administraţiei publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate, având ca obiect analiza soluţiilor funcţionale, a indicatorilor tehnico-economici şi sociali ori a altor elemente prezentate prin documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism. Avizarea se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) cu caracter tehnic şi obligatoriu (anexa 2 din legea 350/2001)".

Prin urmare, solicitarea avizului este obligatorie şi prealabilă, însă avizul este consultativ, în sensul că organul emitent al actului administrativ are facultatea de a-l respecta sau nu.

Deşi avizele sunt consultative, Consiliul Local şi-a însuşit concluziile celor două comisii şi, prin urmare, a respins propunerea de aprobare a planului urbanistic zonal.

Cum aceste avize fundamentează soluţia instituţiei pârâte, potrivit art.18 din legea 554/2004, instanţa va analiza şi legalitatea acestor acte premergătoare.

Din actele depuse, rezultă că în şedinţa ordinară din 28 iulie 2010, Comisia V (comisia juridică) a acordat aviz nefavorabil proiectului care figura la punctul 52 pe ordinea de zi stabilită pentru şedinţa Consiliului Local din 29 iulie 2010.

Deşi s-a solicitat pârâtei să depună avizul Comisiei împreună cu expunerea de motive care a condus la avizarea în acest mod, singurele înscrisuri depuse au fost procesul verbal din şedinţa din 28 iulie 2010 şi raportul întocmit de această Comisie.

În procesul verbal este consemnat doar modul în care s-a votat iar raportul iar raportul nu face decât să menţioneze tipul de aviz acordat fiecărui punct de pe ordinea de zi.

În mod similar, şi actele care au stat la baza emiterii avizului negativ de către Comisia de Urbanism, respectiv procesul verbal de la fila 147 şi raportul Comisiei (fila 150), conţin aceleaşi menţiuni.

Dispoziţiile Regulamentului de funcţionare al Consiliului Local aprobat în şedinţa Consiliului Local al Municipiului Craiova din 29.10.2009 ( afişat pe pagina de internet a Municipiului Craiova) prevăd:

Art.56. (1) Avizele şi rapoartele Comisiilor de specialitate se redactează de către unul sau mai mulţi dintre membrii comisiei, anume desemnaţi la fiecare şedinţă. (2) Susţinerea actelor comisiei la dezbaterile în şedinţa Consiliului Local al Municipiului Craiova se face de preşedinte, secretar sau un alt raportor desemnat de comisie.

Art.57. (1) Lucrările comisiilor se consemnează în procese verbale stenografiate.

(2) Orice membru al Consiliului Local al Municipiului Craiova poate lua cunoştinţă de actele şi documentele de la oricare dintre comisii, cu încuviinţarea preşedintelui comisiei respective, fără a stânjeni lucrările acesteia şi fără a strămuta actele şi documentele studiate.

(3) Actele şi documentele comisiilor pot fi consultate şi de alte persoane interesate, doar cu aprobarea comisiei şi dacă acest fapt nu aduce atingere confidenţialităţii lucrărilor şi intereselor de stat.

Art.87. (1) Comisiile de specialitate, conform atribuţiilor prevăzute de Regulament, analizează proiecte de hotărâri, şi emit avize şi rapoarte. (2) Avizul va conţine amendamentele formulate în comisie, cele adoptate de comisie, cu arătarea votului la adoptarea avizului. (3) Raportul comisiilor de specialitate de admitere cu sau fără modificări sau de respingere a proiectului de hotărâre este motivat.

Art.91. (1) Dezbaterea unui proiect de hotărâre începe prin prezentarea acestuia de către preşedintele de şedinţă, care solicită preşedinţilor comisiilor de specialitate ale Consiliului Local să arate care sunt avizele date de acestea. (2) Dezbaterile continuă cu prezentarea raportului comisiei de specialitate care a examinat proiectul de hotărâre în fond. Raportorul va prezenta temeiurile de fapt şi cele de drept şi va menţiona observaţiile şi amendamentele care au fost acceptate de comisia sesizată în fond, cât şi pe cele care nu au fost acceptate de aceasta.

Cu înscrisurile depuse, pârâta nu face dovada respectării  dispoziţiilor anterior menţionate; astfel, nu a fost depus avizul nefavorabil care, potrivit art.56, se redactează şi cuprinde (potrivit art.87 alin.2)  amendamentele formulate în comisie, cele adoptate de comisie, cu arătarea votului la adoptarea avizului; în aceste condiţii, nefiind indicate motivele care au condus la avizarea în acest mod, reclamantul nu se poate conforma, în sensul înlăturării acestora;

Raportul Comisiilor de specialitate nu este motivat, cerinţa fiind impusă nu numai de art.87 alin.3 din Regulament, dar şi de principiul constituţional al transparenţei administraţiei publice potrivit căruia dreptul la informaţie trebuie respectat în raporturile juridice care se stabilesc între autorităţile publice şi cei cărora li se adresează actele emise de către acestea, în sensul motivării oricărui act administrativ, fie el normativ sau individual.

De asemenea, nici în procesul verbal al şedinţei din 29 iulie 2010, a Consiliului Local, nu sunt menţionate temeiurile de fapt şi cele de drept care au stat la baza emiterii avizului de către Comisiile de specialitate, temeiuri care potrivit art.91, trebuiau prezentate de către raportor şi puteau fundamenta soluţia Consiliului Local.

Faţă de acestea, instanţa apreciază că actul emis apare ca nelegal întrucât lipsa totală a motivării face imposibilă cenzurarea puterii discreţionare de care beneficiază autoritatea pârâtă

Scopul Legii nr. 554/2004 este cel de a face posibilă întotdeauna anularea unui act administrativ abuziv iar a limita dreptul de examinare al instanţei de contencios administrativ doar la aspectele pur formale ale actului ar reprezenta o deviere de la intenţia legiuitorului, făcând posibilă menţinerea în realitatea socială şi juridică a unui asemenea act abuziv.

Motivarea actului administrativ este cu atât mai necesară cu cât instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, instanţa având rolul de a controla aceasta forţă discreţionară.

Astfel, pârâta a motivat soluţia de respingere pe lipsa unor avize favorabile din partea celor două comisii de specialitate.

Nu numai că avizul acestor comisii este facultativ (deci autoritatea are facultatea de a nu ţine seama de el) dar avizele nici măcar nu sunt motivate, pentru ca această motivare, însuşită de pârât, să poate fundamenta, din punct de vedere legal, soluţia dată de Consiliul Local.

Tocmai de aceea instanţa apreciază că avizele depuse nu îndeplinesc cerinţa unei motivări complete şi precise a soluţiei de respingere, ceea ce echivalează cu lipsa motivării.

În consecinţă, va dispune anularea hotărârii Consiliului Local, referitoare la soluţia dată punctului 50 de pe ordinea de zi, şi va obliga autoritatea pârâtă la reluarea procedurii privind soluţionarea cererii reclamantei, cu respectarea reglementărilor legale în ceea ce priveşte cerinţa motivării actelor administrative.

În ceea ce priveşte celelalte petite, acestea vor fi respinse, ca neîntemeiate;

Cererea având ca obiect constatarea faptului că documentaţia întocmită îndeplineşte toate condiţiile prevăzute de lege excede competenţelor instanţei; potrivit art.37 din legea 350/2001 aceste atribuţii revin Comisiei tehnice de amenajare a teritoriului şi urbanism, formată din specialişti "din domeniul amenajării teritoriului şi al urbanismului, secretariatul comisiei fiind asigurat de structura de specialitate din subordinea arhitectului-şef"; această comisie este organ consultativ cu atribuţii de avizare, expertizare tehnică şi consultanţă; această Comisie "fundamentează din punct de vedere tehnic decizia structurii de specialitate din cadrul autorităţii locale, desemnată să emită avizul pentru documentaţiile de amenajarea teritoriului şi urbanism"

Referitor la cererea prin care reclamanta solicită ca pârâta să fie obligată la aprobarea planului de urbanism propus, se reţine că potrivit art. 18 din legea 554/2004 "Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă".

În speţă, instanţa urmează să oblige autoritatea pârâtă la soluţionarea cererii reclamantei, cu respectarea reglementărilor legale, şi la emiterea unui act administrativ care să concretizeze soluţia dată, însă nu se poate substitui autorităţii şi să dea ea însăşi o soluţie cererii, întrucât competenţe în acest sens are doar Consiliul Local.

Conform art.25 din legea 350/2001, "Consiliul local coordonează şi răspunde de întreaga activitate de urbanism desfăşurată pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale şi asigură respectarea prevederilor cuprinse în documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism aprobate, pentru realizarea programului de dezvoltare urbanistică a localităţilor componente ale comunei sau oraşului".

Aşadar, competenţe în emiterea actului administrativ, în domeniul activităţii de urbanism, are doar Consiliul Local; instanţa este chemată să analizeze legalitatea şi oportunitatea actului emis, în raport de temeiurile de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii lui, deci să verifice dacă actul emis corespunde cu litera şi scopul legii, însă nu poate proceda ea însăşi la emiterea actului.

Pentru cele expuse, vor fi respinse celelalte capete de cerere.

Domenii speta

Spete similare