Recurs. Refuz nejustificat de a elibera autorizaţie de construire

Autoritatea publică a refuzat eliberarea autorizaţiei de construire pe motiv că nu s-a prezentat oferta de donaţie pentru terenul grevat de servitute publică, pentru construirea în viitor a unui drum de interes local. Din nicio dispoziţie legală nu rezultă că eliberarea unei autorizaţii de construire, în anumite cazuri, ar putea fi condiţionată de trecerea, prin donaţie, a unui imobil din proprietate privată în proprietatea emitentului autorizaţiei solicitate, independent de orice considerente de utilitate publică sau privată a unei astfel de operaţiuni juridice.

Curtea de Apel Oradea - Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal

Decizia nr. 277 din 25 ianuarie 2018

- art. 8 alin. 1 teza a II-a Legea nr. 554/2004 şi Legea nr. 50/1991

Prin Sentinţa nr. 2092/CA/29.06.2017, Tribunalul (...) a admis în parte cererea precizată formulată de reclamanţii (...) (...) şi (...) (...) în contradictoriu cu pârâta Primăria Municipiului (...) şi, în consecinţă:

A dispus anularea adresei nr. (...)/25.02.2015 emisă de autoritatea pârâtă.

A obligat pârâta să elibereze în favoarea reclamanţilor autorizaţia de construire conform cererii nr. (...)/20.02.2015, pentru "construire staţie de carburanţi, magazin, restaurant, anexe, împrejmuire teren, amplasare totem", necondiţionat de prezentarea ofertei de donaţie solicitată prin adresa nr. (...)/25.02.2015.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs recurenta Primăria Municipiului (...), solicitând admiterea recursului şi modificarea sentinţei în totalitate în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată.

În motivare, arată recurenta că este esenţial să se reţină că pentru a putea respecta şi îndeplini această măsură, reclamantul trebuie să amenajeze bretele de intrare-ieşire, care exced parcelele aflate în proprietatea acestuia, aferente obiectivului de investiţie, nr. cad. (...)3, respectiv nr. cad. (...)4, astfel că potrivit Legii nr. 50/1991 solicitantul autorizaţiei de construire trebuie să facă dovada unui titlu real asupra terenurilor, care să îi confere dreptul de a executa racordurile la DN 76.

Susţine recurentul că aceste documente nu au fost prezentate de reclamant la depunerea documentaţiei tehnice în vederea obţinerii autorizaţiei de construire. În concluzie, precizează recurenta că este evident că autoritatea administraţiei publice locale, Primăria (...), nu putea emite autorizaţia de construire pentru varianta provizorie de acces, care presupune realizarea de bretele de intrare-ieşire pe terenuri asupra cărora reclamanta nu a prezentat documente privind deţinerea dreptului real de construire, deci singura variantă acceptată rămâne cea prevăzută de O.G. nr. 43/1997. În acest sens, autorizaţia de construire se poate emite doar în condiţiile realizării tronsonului de drum colector.

În opinia recurentei, expertiza efectuată în cauză nu ţine cont de faptul că HCL nr. 472/2005 nu aprobă Planul Urbanistic Zonal coridoare de dezvoltare (...) - (...), respectiv (...)-(...), ci doar îl avizează, astfel că la art. 2 din hotărâre se face precizarea că aprobarea PUZ este condiţionată de obţinerea tuturor avizelor necesare, urmarea procedurii de consultare publică, etc., or, toată argumentaţia domnului expert se bazează pe această documentaţie nefinalizată.

De asemenea, apreciază recurenta că în mod greşit a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii primului capăt de cerere, în ceea ce priveşte anularea adresei nr.(...)/2015 şi care nu este acte administrativ şi nu produce efecte juridice.

Precizează recurenta, în esenţă, că deosebirea dintre actul administrativ şi operaţiunea administrativă prezintă importanţă practică în special în cazul litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanţa judecătorească poate controla numai actele administrative atacate în justiţie, dar nu poate controla, în cazul acţiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operaţiunile administrative pe baza cărora a fost emis acel act.

În ceea ce priveşte fondul acţiunii, arată recurenta că nu toate terenurile sunt construibile iar pentru ca un solicitant să poată obţine autorizaţia de construire trebuie să fie îndeplinite condiţiile impuse de lege.

Învederează instanţei recurenta că parcela pe care se doreşte amplasarea investiţiei compusă din staţie de carburanţi, restaurant şi anexe este situată în imediata vecinătate a unei artere rutiere de importanţă naţională DN 76. Acest studiu prevede ca accesul în DN 76 nu se face direct ci prin intermediul unui drum colector. Drumul colector este un obiectiv de utilitate publică, deci el trebuie să aparţină domeniului public şi urmează să fie realizat în momentul în care instituţia dispune de suportul financiar necesar.

În situaţia în care beneficiarul a solicitat aviz CMUAT pentru realizarea investiţiei anterior realizării drumului colector propunerea trebuia să conţină două variante de acces în DN76: o variantă provizorie (până la realizarea drumului colector care va deservi DN76) şi o variantă definitivă (după realizarea drumului colector).

Arată recurenta că parcela este construibilă doar dacă are acces la drum public, iar în situaţia în care investiţia pe parcela identificată cu nr. cad. 1(...)1 se realizează anterior drumului colector, terenul afectat de servitute publică trebuie transferat domeniului public tocmai pentru a asigura construibilitatea parcelei.

Susţine recurenta că prin simpla retragere a edificatelor parcela nu devine construibilă şi nu dobândeşte acces la drumul public.

Învederează instanţei recurenta, în esenţă, că reclamanta nu face altceva decât să încerce eludarea unor prevederi legale în vigoare. Astfel, prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului (...) nr.472/2005 s-a avizat Planul Urbanistic Zonal în coridoarele de dezvoltare CD1/3 (...)-(...) şi CD5/1 (...) - (...).

În opinia recurentei, Conform legislaţiei în vigoare (Legea nr.350/2001, Legea nr.50/1991 (r), O.G. nr.43/1997 (r), pentru obţinerea autorizaţiei de construire pentru un teren, acesta trebuie să aibă acces la un drum public, reglementat conform prevederilor din Planul Urbanistic General al municipiului (P.U.G.).

Menţionează recurenta că în cazul de faţă nu sunt respectate nici prevederile HCL nr.472/2005. Presupusa "donaţie" la care Primăria Municipiului (...) ar obliga solicitanţii autorizaţiei de construire este de fapt o soluţie pentru a reglementa profilul transversal al străzii şi realizarea drumului colector în momentul în care se doreşte realizarea construcţiilor fără ca beneficiarii autorizaţiei să trebuiască să aştepte exproprierea terenului pentru modernizarea străzii (când parcela ar deveni construibilă).

Arată recurenta, în esenţă, că donaţia este o opţiune a reclamantei şi nu o obligaţie impusă.

Precizează recurenta, în esenţă, că cerinţele din avizele în litigiu au fost impuse de către o comisie de specialişti în urbanism (şi nu exclusiv de către angajaţii Primăria Municipiului (...) iar prin acţiunea formulată, reclamantul doreşte de fapt să treacă peste condiţia impusă de o comisie de specialişti, peste procedura impusă de lege şi peste prevederile unei hotărâri de consiliu în vigoare.

În drept, recurenta invocă Legea 554/2004, Legea 50/1991, O.G. nr. 43/1997.

Intimaţii (...) (...) şi (...) (...) au formulat întâmpinare, solicitând în principal în temeiul prevederilor art. 489 Cod de procedura civilă, anularea recursului ca nemotivat, iar în subsidiar, respingerea recursului ca neîntemeiat, şi menţinerea ca legală şi temeinică a hotărârii atacate. Totodată, intimaţii solicită obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de faza procesuală a recursului.

În motivare, referitor la excepţia nulităţii pentru nemotivare, arată intimaţii că potrivit art. 486 alin. 1, Cod de procedură civilă, cererea de recurs va cuprinde pe lângă celelalte cerinţe impuse de text, referitoare la datele recurentului, sentinţa atacată şi motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau după caz menţiunea că vor fi depuse într-un memoriu separat.

În opinia intimaţilor, recurenta, pe lângă că vine cu motive noi atât de întâmpinare, cât şi cu condiţii noi de eliberare a autorizaţiei de construire, prin motivele de recurs, reiterează apărările făcute în faţa instanţei de fond, fără însă a formula o critică concretă la adresa sentinţei recurate, care să poată fi încadrate în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 Cod de procedură civilă şi nici măcar formal nu indică articolul 488 Cod de procedură civilă şi cu atât mai puţin unul dintre motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute de legiuitor în norma mai sus indicată.

În opinia intimaţilor, simpla reluare a situaţiei de fapt a cauzei şi prezentarea din nou a argumentelor expuse în întâmpinare, poate chiar unele noi, nu răspunde exigenţelor cerute de art. 489 Cod de procedură civilă, care impun invocarea unor critici care să poată fi încadrate în motivele de nelegalitate prevăzut de art. 488 Cod de procedură civilă, iar modul de redactare a cererii de recurs, nu îngăduie determinarea limitelor sesizări Curţii de Apel, investite cu verificarea legalităţii hotărârii.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii referitor la adresa nr. (...)/25.02.2015, apreciază intimaţii că în mod temeinic şi legal instanţa de fond a considerat că, adresele emise de autorităţile publice au de regulă rol de informare, cum sunt de exemplu şi înştiinţările de plată, astfel că, de cele mai multe ori, nu întrunesc condiţiile prevăzute de lege pentru a putea fi calificate acte administrative în sensul articolului 2 alineatul 1 litera c) din Legea contenciosului administrativ. Cu toate acestea în situaţia în care există persoane care se consideră vătămate prin conţinutul acestor adrese şi nu există un alt act administrativ propriu-zis susceptibil de a fi revocat ori supus controlului instanţei de contencios administrativ, literatura de specialitate şi practica sunt în sensul că aceste adrese pot face obiectul acţiunii întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi 8 din Legea 554/2004.

Consideră intimaţii că este de necontestat, că în cauză, adresa numărul (...)/25.02.2015, reprezintă în concret refuzul autorităţii, refuz care nu poate fi catalogat altfel decât vătămător, şi care generează efecte "negative" , astfel că intimaţii apreciază că acţiunea este admisibilă şi sub acest aspect.

Pe fond, intimaţii invocă prevederile art. 37 alineatul 4 din OG. 43/1997 şi arată că administratorul drumului, prin adresa numărul (...)/27.01.2014 CNADNR - Direcţia Regională Drumuri şi Poduri (...), secţia Drumuri Naţionale (...), comunică avizul favorabil, conform documentaţiei depuse. Mai mult, s-a obţinut şi avizul cu numărul (...) din 11 iunie 2014 al CNADNR Direcţia pentru Siguranţă şi Monitorizarea Traficului Rutier, UIP pentru acces la drumuri naţionale şi autostrăzi, prin care se comunică acordul acestei instituţii precum şi condiţiile de realizare pe două variante vizate spre neschimbare şi precizarea conform căreia costul lucrărilor va fi suportat de către beneficiarul obiectivului de investiţie.

Precizează intimaţii că servitutea publică de care recurenta se foloseşte cu scopul de a obţine prin donaţie terenul, aferent acesteia, nu afectează terenul proprietatea intimaţilor, teren pentru care s-a solicitat acordarea dreptului de a construi.

Apreciază intimaţii că "soluţia de compromis " propusă de recurentă, în mod sigur depăşeşte limitele dreptului de apreciere ale administraţiei, intrând în sfera abuzului, care evident poate şi trebuie corijat de instanţa de judecată.

În drept, intimaţii nu şi-au motivat întâmpinarea.

Analizând recursul, instanţa a constatat următoarele:

Intimaţii au depus documentaţia în vederea obţinerii autorizaţiei de construire pentru "staţie distribuţie carburanţi, împrejmuire, teren, construire, anexă SKID GPL, amplasare totem".

Prin adresa numărul (...)/27.02.2015 (fila. 7 dosar fond), recurenta i-a comunicat intimatei S.C. (...) S.R.L., proprietara terenului la acel moment, faptul că autorizaţia de construire nu poate fi eliberată deoarece nu s-a prezentat oferta de donaţie pentru terenul grevat de servitute publică.

Faţă de răspunsul primit, intimata a formulat o nouă cerere prin care a solicitat revocarea adresei numărul (...)/25.02.2015 (fila 8 dosar fond) însă recurenta şi-a menţinut poziţia de refuz a emiterii autorizaţiei de construire, conform adresei de răspuns emise sub nr. (...)/26.05.2015 (fila 6 dosar fond).

Curtea a constatat că hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică, recursul fiind nefondat.

Astfel, instanţa de control judiciar a constatat că în mod legal şi temeinic a stabilit prima instanţă că refuzul eliberării autorizaţiei de construire pentru intimaţi pe motivul că nu s-a făcut dovada ofertei de donaţie a unui imobil este nejustificat.

Sub acest aspect, Curtea a reţinut că din nicio dispoziţie legală nu rezultă că eliberarea unei autorizaţii de construire, în anumite cazuri, ar putea fi condiţionată de trecerea, prin donaţie, a unui imobil din proprietate privată în proprietatea emitentului autorizaţiei solicitate.

Neavând suport legal într-un act normativ, o astfel de condiţionare, indiferent de considerente precum accesul la imobilul pe care se doreşte edificarea unei construcţii, apare ca fiind nelegală.

Prin urmare, independent de orice considerente de utilitate publică sau privată a unei astfel de operaţiuni juridice, nu se poate condiţiona emiterea unei autorizaţii de construire de donarea unei părţi din terenul pe care se doreşte a se construi.

Pe de altă parte, instanţa de control judiciar a constatat că refuzul nejustificat al recurentei de a elibera autorizaţie de construire pentru intimaţi s-a raportat la necesitatea donării unei părţi din teren. Or, numai din această perspectivă trebuie analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului, astfel că îndeplinirea unor alte condiţii legale pentru eliberarea autorizaţiei de construire, precum existenţa accesului la imobilul pe care se doreşte edificarea construcţiei ori caracterul construibil al terenului, exced limitele investirii instanţei care este ţinută să se pronunţe numai asupra refuzului recurentei prin prisma motivului invocat în adoptarea acestuia, nu şi din perspectiva unor alte posibile motive de refuz cum ar fi cele menţionate anterior sau, cu atât mai puţin, cu privire la îndeplinirea tuturor condiţiilor de eliberare a autorizaţiei de construire.

Plecând de la această premisă, criticile recurentei privind inexistenţa accesului la imobilul pe care se doreşte edificarea construcţiei ori caracterul construibil al terenului sunt lipsite de relevanţă în cauză raportat la obiectul refuzului nejustificat contestat de intimaţii reclamanţi.

Nu este întemeiată nici critica recurentului privind inadmisibilitatea acţiunii raportat la lipsa caracterului de act administrativ al adresei contestate.

Sub acest aspect, instanţa de control judiciar a constatat că în mod legal şi temeinic a stabilit prima instanţă calificarea juridică a acţiunii ca fiind fundamentată pe instituţia juridică a refuzului nejustificat, or, un astfel de refuz este calificat de legiuitor ca reprezentând un act administrativ asimilat care poate face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.

În acest sens sunt dispoziţiile art. 8 alin. 1 teza a II-a care statuează că „se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri”.

Prin urmare, adresele a căror anulare s-a cerut reprezintă actul juridic în care s-a materializat refuzul nejustificat al recurentei astfel că acestea pot forma obiectul acţiunii în contencios administrativ, în mod corect reţinând instanţa de fond că acţiunea este admisibilă.

Pe cale de consecinţă, constatând că toate motivele de recurs sunt neîntemeiate, instanţa a respins ca nefondat recursul şi a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată de către intimată.

Domenii speta

Spete similare