Suspendare act administrativ. Invocarea interpretării unui text de lege pentru susţinerea condiţiei cazului bine justificat.

Suspendare act administrativ. Invocarea interpretării unui text de lege pentru susţinerea condiţiei cazului bine justificat.

Rezumat:

Simplul fapt că aparența de nelegalitate, necesară în vederea analizei unei cereri de suspendare, are a se relaționa cu chestiunea interpretării unui text legal, nu înseamnă tranșarea în acest litigiu a acestui aspect (aplicarea corectă sau nu a textului legal, se impune a fi analizata în cadrul litigiului pe fondul cauzei, relativ la modalitatea de dovedire a dreptului de exploatare și obligația de verificare a amplasamentului efectiv), pe de o parte și, pe de altă parte, nu exclude posibilitatea analizei cererii de suspendare; a conchide contrariul, ar însemna a decide că, o dată ce fondul cererii de anulare actului administrativ are în vedere interpretarea unui text legal, suspendarea actului administrativ este exclusă de plano, ceea ce nu poate fi acceptat.

(Decizia nr. 1554 din 26 martie 2018, dosar nr. 5648/86/2017/a1)

Hotărârea:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 11 iulie 2017, reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean A., în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi A. a solicitat suspendarea executării următoarelor acte administrative: încheierea nr. 53 din 19.06.2017 emisă de Curtea de conturi a României prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă formulată de reclamantă împotriva deciziei nr. 5/27 din 03.04.2017 şi a deciziei nr. 5/27/03.04.2017 emisă de directorul Camerei de Conturi A. pentru înlăturarea deficienţelor constatate şi consemnate în raportul de control nr. 3063 din 07.03.2017, până la soluţionarea definitivă a acţiunii, în temeiul dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin Hotărârea intermediară nr. 470/19.11.2017, Tribunalul Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare; a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură  Centrul Judeţean A., în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi A.

Împotriva Hotărârii intermediare nr. 4701 din 09.11.2017 a promovat recurs reclamanta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură Centrul Județean A. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii intermediare pronunțată de Tribunalul Suceava cu consecința admiterii cererii de suspendare.

În motivarea căii de atac promovate reclamanta a arătat că instanţa de fond a considerat că niciuna din cele două condiţii prevăzute de legea contenciosului administrativ pentru suspendarea actului administrativ nu sunt îndeplinite şi nu se impune suspendarea executării actelor administrative, în ceea ce priveşte punctele/ măsurile contestate. Consideră că soluţia instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, întrucât, în speță, există şi caz bine justificat şi pagubă iminentă.

Astfel, cazul bine justificat este determinat de faptul că APIA Centrul județean A. a realizat toate plăţile în conformitate cu dispoziţiile legale în materie, fără depăşirea sumelor alocate conform capitolelor bugetare aprobate anual şi exclusiv în considerarea unor documente justificative valabil emise/încheiate. Obligaţiile reţinute în sarcina reclamantei se bazează pe interpretarea de către pârâtă la emiterea actelor administrative contestate în cauză a dispoziţiilor legale privind criteriile de eligibilitate prevăzute de OMADR 619/2015 şi OUG 45/2015, acte normative emise în acord cu reglementările comunitare în domeniu.

A invocat art. 5 alin. 1, 2 lit. a și b din OMADR nr. 619/2015 și analizându-l se constată că dovada dreptului de utilizare a terenului se poate face ori cu adeverinţă emisă primărie conform înscrisurilor din registrul agricol (cazul proprietarilor de teren arendaşilor sau comodatarilor sau a altor titulari de drepturi) ori, prin prezentarea de contracte de închiriere sau concesiune.

Față de cele arătate anterior se constată că legiuitorul a considerat necesar să reglementeze și cazurile speciale ale unor fermieri care, deși desfăşoară activitate agricolă, utilizând efectiv terenul în scopuri agricole, nu deţin, din diferite motive, motive precizate de altfel de fiecare agricultor, pe proprie răspundere, în momentul în care solicită eliberarea adeverinţei de la registrul agricol al unităţii administrativ teritoriale, documente întocmite potrivit legii pentru terenurile respective. Astfel, prin reglementarea acestei, situaţii, s-a dat posibilitatea acestui tip de fermier să beneficieze de ajutorul specific pe suprafaţă.

Din modul de reglementare arătat se deduce, fără putinţă de tăgadă că adeverinţa eliberată de funcţionarul primăriei cu atribuţii privind Registrul agricol constituie documentul necesar şi suficient pentru a putea face dovada utilizării terenului pentru care solicită acordarea sprijinului specific pe suprafaţa. Raportat la aceste prevederi legale, este evident ca reclamanta nu are posibilitatea de a cenzura dreptul fermierului care prezintă toate documentele prevăzute de legea specială de a beneficia de această schema de sprijin.

Atâta timp cât actul depus de fermier în dovedirea dreptului de utilizare a terenului era valabil şi necontestat de părți sau de terţi, reclamanta este obligată, în temeiul art.5 alin.2 din Ordinul 619/2015 să considere adeverinţa eliberată de primărie ca document doveditor al dreptului de utilizare a terenului, neexistând motiv de a solicita alte documente, iar dacă procedat altfel, ar fi depăşit competențele stabilite de lege. Inspectorii Curţii de Conturi susţin că reclamanta avea obligaţia de a solicita și documentele care au stat la baza emiterii acestor adeverinţe ori, în textul de lege şi nici în manualele de proceduri interne aprobate de MADR nu există înscrisă o astfel de obligaţie.

În ceea ce priveşte identificarea fără echivoc a terenurilor solicitate la plată, a arătat că această activitate este atributul exclusiv al fermierului conform OMADR nr. 619/2015 – art. 5 alin. 1 lit. c. În consecinţă, consideră că constatările făcute de echipa de control din cadrul Camerei de Conturi A., cu referire la, primirea de documente neconforme şi/sau incomplete care atestă utilizarea terenului in campania 2015 sunt lipsite de suport legal.

Astfel, măsura 1.3 din Decizia nr. 5/27/2017 apare ca fiind nelegală și în ciuda argumentelor, instanţa de fond a considerat că aceste susţineri nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă de nelegalitate a actului administrativ contestat. O astfel de susţinere este neîntemeiată, aparența de nelegalitate a măsurii trasate fiind evidentă. Atâta vreme cât OMADR 619/2015 este un act normativ în vigoare la data primirii cererii de plată şi prevede documentele solicitate, organul de control nu poate să impute reclamantei că nu a verificat şi alte documente la care legea nu face referire.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ este dovedită în acest caz, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, respectiv prin simpla lecturare, în paralel, a textului de lege menţionat şi a constatărilor inspectorilor Curţii de Conturi. A solicitat să se constate că împrejurarea de fapt arătată anterior, referitoare la faptul ca organele de control au impus solicitarea de documente suplimentare, peste cele prevăzute de OMADR 619/2015 adăugând la lege, constituie o dovadă certă în privinţa existenţei unor indicii serioase privind nelegalitatea actului a cărei suspendare se solicită determinată de aplicarea greşită a legii de către inspectorii Curţii de Conturi.

Prin urmare, a solicitat să se constate, că în mod greşit instanţa de fond a constatat că în speţă nu este îndeplinită condiţia existenţei unui caz bine justificat prevăzută de art. 14, raportat la art. art. 2 alin. 1 lit. t din Legea nr. 554/2004. De asemenea, din raportul Curţii de Conturi rezultă că numărul abaterilor constatate în verificarea cererilor de plată este unul nesemnificativ raportat la cele aproximativ de 48.000 de dosare implementate, sumele imputate prin punctele 1.3, 2.1 şi 2.3 din Cap. II având un caracter redus faţă de totalul sumelor efectiv plătite în perioada 2012-2016.

A apreciat că şi celelalte măsuri dispuse de Curtea de Conturi, pe care reclamanta le-a contestat prin cererea de chemare în judecată şi a căror suspendare a solicitat-o depăşesc limitele cadrului legal. Astfel, verificarea de către reclamantă a tuturor operaţiunilor financiare privind ajutoarele de stat pentru reducerea accizei la motorina efectuate in perioada de prescripţie (5 ani) presupune evident verificarea tuturor cererilor de acordare a acestui tip de sprijin și a tuturor documentelor justificative care le însoțesc, măsură care, după părerea reclamantei, nu se justifică în considerarea numărului mic de abateri constatate şi a faptului că fermierii în discuţie au prezentat ulterior documente justificative, nefiind decât simple erori materiale.

În ceea ce priveşte măsura 2.3 din Decizia nr. 5/27/2017 a susținut că toată procedura de acordare a acestui ajutor specific se raportează la cererea unică de plată aferenta campaniei 2015, pe care fermierul o completează pe proprie răspundere, sub sancţiunea legii penale. După primirea cererilor de acordare a acestui tip de ajutor, s-a procedat la importul de date din sistemul electronic IACS, unde cererile de acordare sprijin specific erau deja verificate și confirmate la controlul administrativ.

Neconcordanţele dintre datele trecute în atestatul de producător emis de unităţile administrativ teritoriale și cele existente în cererile de plată nu sunt de natură a afecta dreptul solicitantului de a benefica de ajutorul de stat pentru secetă în anul 2015, însă inspectorii Curţii de Conturi au considerat că trebuiau solicitate documente suplimentare şi în acest caz.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, conform art. 2 alin. 1 lit. ş din Legea nr. 554/2004, a arătat că așa cum rezultă din actele contestate şi motivarea acțiunii, prin măsurile dispuse, activitatea APIA- Centru Județean A. ar urma să fie blocată până la reanalizarea unui număr foarte mare de cereri şi a documentaţiei aferente, respectiv aproximativ 300.000 dosare, depuse în perioada 2012-2016, la care se adaugă cererile din anii anteriori pentru care plata a fost efectuată în cadrul termenului de prescripţie.

În mod evident şi din motive obiective, personalul existent nu poate acoperi volumul mare de cereri care trebuie reverificate, cereri care au fost primite si analizate iniţial într-o perioadă de timp de 5 ani, depăşindu-se totodată norma sugerată de recomandările Comisiei Europene pentru primirea, operarea, verificarea şi autorizarea a unui număr mare de cereri pe măsuri de sprijin diferite, finanţate atât din bugetul naţional, cât şi FEGA si FEADR. În susţinerea celor arătate a depus extras din Rapoartele anuale de activitate din perioada 2012-2016 din care rezultă numărul cererilor gestionate de Centrul Judeţean A., cereri care, potrivit Deciziei nr. 5/27/2017 ar trebui reanalizate.

Îndeplinirea măsurilor prevăzute la punctul 2.1., 2.3. revine în integralitate structurii care gestionează formele de sprijin menţionate, respectiv Serviciului Măsuri Specifice din cadrul Centrului Judeţean A. Verificarea celor două forme de sprijin în cadrul perioadei de prescripţie presupune reanalizarea unui număr total de 7675 cereri și a documentaţiei aferente, astfel: 1756 cereri de plată pentru motorina utilizată în agricultură depuse în perioada 2015-2016; 1226 cereri de plată, aferente anului 2015 ajutorul de stat pentru compensarea pagubelor cauzate de fenomenul meteorologic de secetă severă, la care se adaugă se adaugă cereri din anii anteriori pentru care efectuarea plăților se încadrează în termenul de prescripție.

Totodată, activitatea curentă a Serviciului Măsuri Specifice presupune în mod constant un volum foarte mare de lucru, iar blocarea acesteia ar aduce în imposibilitatea de a se mai putea încadra în termenele Totodată, activitatea curentă a Serviciului Măsuri Specifice presupune în mod constant un volum foarte mare legale stabilite de primire/verificare cereri pe diversele scheme de sprijin finanţate atât din FEGA, FEADR cât şi de la bugetul naţional. Realizarea acestor măsuri presupune verificarea până la data de 30.09.2017 a cererilor unice de plată pe suprafaţă şi cererilor unice de plată aferente perioadei 2012-2016, la care se adaugă cereri din anii anteriori pentru care efectuarea plăţilor se încadrează în termenul de prescripţie, mai precis a unui număr total de aproximativ 200. 000 de cereri și a documentaţiei aferente.

Îndeplinirea acestor măsuri revine Serviciului Autorizare Plăţi din cadrul Centrului Judeţean pentru fermierii cu suprafeţe care depăşesc 50 ha şi celor nouă centre locale aflate în subordinea Centrului Judeţean. În prezent, aceiaşi funcţionari sunt implicaţi în verificarea şi autorizarea la plată cererilor pentru schemele de plată pe suprafaţă în număr de aproximativ 47.000 de cereri şi aproximativ 20.000 cereri în sectorul zootehnic aferente campaniei 2017, astfel că activitatea curentă a Serviciului Autorizare Plăţi şi a centrelor locale presupune în mod constant un volum foarte mare de lucru iar blocarea acesteia ar aduce în imposibilitatea de a se mai putea încadra în termenele legale stabilite de primire/verificare cereri pe diversele scheme de sprijin finanțate îndeosebi din FEGA și FEADR. În cursul anului 2017 s-au înregistrat până la data prezentei un număr de aproape 65.000 cereri de plată, verificarea şi autorizarea lor la plată efectuându-se până la sfârşitul anului în curs.

În ceea ce priveşte condiţia privind prevenirea unei „pagube iminente", a menționat şi definiţia la nivel comunitar dată acestei noţiuni, prin Recomandarea nr. R (89)8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă.

Printre principiile menţionate în Recomandare referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecţie jurisdicţională provizorie, se regăseşte şi cel conform căruia, autoritatea jurisdicţională chemată să decidă o atare măsură, trebuie să aprecieze ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente. În acest context, susţinerile reclamantei privind prejudiciul ce urmează să se producă - constând în perturbarea gravă a funcţionării unui serviciu public administrativ, întrucât reanalizarea tuturor cererilor de plată pentru perioada de prescripţie aşa cum au trasat ca măsură inspectorii curţii de Conturi este de natură a determina neanalizarea cererilor depuse pentru anul în curs cu consecinţa blocării la plată a acestora - reprezintă, consideră , un motiv suficient şi concludent pentru a considera întrunită cerinţa analizată.

Nesocotind aceste susţineri ale reclamantei, precum şi prevederile legale menţionate, instanţa de fond a concluzionat că „susţinerea reclamantei în sensul blocării activităţii nu poate reprezenta un motiv pentru a se reţine îndeplinirea condiţiei pagubei iminente”. Aceste susţineri nu au niciun suport legal, fiind în contradicţie cu prevederile art. 2 alin. 1 lit.ş din Legea nr. 554/2004. Totodată, a solicitat a se avea în vedere şi termenul cert, până la care măsurile stabilite în cuprinsul deciziei trebuiau aduse la îndeplinire, precum şi posibilitatea ca în caz de nerespectare a acestui termen, să se aplice sancţiuni, chiar penale, faţă de persoanele responsabile cu aducerea la îndeplinire a deciziei, aspecte care conturează iminenţa unei perturbări previzibile a funcţionării serviciului public.

A mai susţinut că a formulat în luna septembrie o solicitare de prelungire a termenului de realizare a măsurilor impuse prin decizia contestată, însă nu a primit niciun răspuns până la data formulării recursului.

Prin întâmpinarea depusă la data de 15 februarie 2018, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca fiind legală a hotărârii intermediare, hotărâre prin care instanţa de fond a respins cererea de suspendare în parte a executării Deciziei nr. 5/27/2017 emisă de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi A. (vizând măsurile contestate referitoare la punctele l.3, 2.1,2.3) pentru următoarele motive:

Recurenta apreciază că soluţia instanţei de fond este nelegală, fiind întrunite cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, în sensul că există atât cazul justificat, cât şi paguba iminentă.

Recurenta-reclamantă a invocat interpretarea greşită de către instanţa de fond şi de către autoritatea pârâtă a dispoziţiilor legale incidente prevăzute de OMADR 619/2015 şi OUG 45/2015, apreciind că legiuitorul a considerat necesar să reglementeze şi cazurile speciale ale unor fermieri care, deşi desfăşoară activitate agricolă, utilizând efectiv terenul în scopuri agricole, nu deţin, din diferite motive (precizate de fiecare agricultor, în momentul în care se solicita eliberarea adeverinţei de la Registrul agricol al unităţii administrativ-teritoriale) documente prevăzute de lege pentru terenurile respective. Recurenta consideră că astfel, s-a dat posibilitatea acestui tip de fermier pentru a beneficia de ajutorul specific pe suprafaţă.

În esenţă disputa în cauză vizează interpretarea diferită dată de părţile din litigiu asupra normelor juridice incidente. Totodată, recurenta neagă situaţia de fapt reţinută în actele de control şi învederează că a primit documente conforme şi complete care atestă utilizarea terenurilor de către fermieri.

Însă, în mod evident, aspectele precizate de recurentă vizează însăşi chestiunile litigioase de fond şi nu pot fi analizate în cadrul procedurii de suspendare a executării, argumentele recurentei nevizând, cu precădere, aspecte de nelegalitate vădită a actului, ci critici de temeinicie ce nu pot face obiectul unei analize sumare în procedura cererii de suspendare a executării unui act administrativ. Asupra aspectelor invocate de către recurentă, a solicitat a se reține competenţa Curţii de Conturi de a exercita funcţia de control asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public potrivit art. 1 alin. 1 coroborat cu art. 21 din Legea nr. 94/1992 rep.

De asemenea, potrivit art. 26 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi este singura competentă să verifice acurateţea şi veridicitatea datelor din conturile de execuţie, după cum, prevederile punctului 36 litera c din R.O.D.A.S. stabilesc că printre domeniile care intră în competenţa de verificare a Curţii de Conturi se regăseşte şi utilizarea alocaţiilor pentru diversele forme de sprijin financiar acordat de stat. Exercitarea acestui drept nu s-a realizat cu exces de putere şi nici arbitrar, verificările efectuate fiind întemeiate pe date comunicate de către recurenta entitate verificată.

Se poate constata astfel că, decizia a fost emisă de autoritatea competentă şi în limitele acestei competenţe, fiind motivată şi bucurându-se de prezumţia de legalitate, autenticitate şi veridicitate. Cum reclamanta nu a invocat argumente juridice de nevalabilitate a Deciziei nr. 5/27 din 03.04.2017 a cărei suspendare s-a solicitat, în mod legal şi corect instanţa de fond a reţinut că nu a fost creată o îndoială puternică asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ emis. De asemenea, recurenta nu a indicat gradual, pentru fiecare abatere constatată, motivele de aparentă nelegalitate a punctelor 1.3, 2.1, 2.3 din decizia contestată.

Cu referire la măsura dispusă la pct. 2.1 din decizia contestată, a precizat că în Tabelul nr. 1 din O.M.A.D.R nr. 620/2015 , la rubrica „Denumire cultură - Cereale pentru boabe” se regăseşte menţionată cultura de „Porumb” şi care este încadrată la codul 108, aspect care pune decizia contestată sub semnul legalităţii, iar nu al unei aparenţe de nelegalitate. Existau coduri distincte pentru porumb şi nutreţ, iar recurenta trebuia să acorde subvenţii pentru porumb (cod 108), întrucât culturile efectiv realizate în teren au fost de porumb, respectiv porumb siloz, iar nu de nutreţ (cod 451). Astfel, potrivit prevederilor O.M.A.D.R nr. 620/2015, porumbul (indiferent că este de siloz sau nu) se încadrează la categoria „Cereale”.

Potrivit Anexei nr. 2 la OMADR nr. 1727/2015- denumită „Situaţia suprafeţelor şi a structurii estimative a culturilor pentru care solicită ajutorul de stat şi/sau producţia (...)”, la categoria „cereale” se încadrează subcategoria „porumb”, cu codurile de referinţă nr. 108,115,116,117,118, după cum este precizat la pagina 19 din Raportul de control înregistrat la Camera de Conturi sub nr. 327/27 din 08.03.2017. Totodată, indiciile şi probele depuse la fondul cauzei converg spre susţinerea legalităţii deciziei a cărei suspendare în parte a fost solicitată de către recurentă.

Astfel, procesul-verbal de constatare nr. 10603 din 09.08.2017 emis de recurenta APIA - Centrul judeţean A., încheiat de către recurentă operatorului economic S.C. B. SRL, depus în probaţiune la dosarul de fond, consemnează „Consumul normat în funcţie de care se calculează cantitatea de motorină aferentă fiecărui an de acordare şi cantităţile de motorină aferente cererilor trimestriale pentru categoria „cereale” este de 78 litri/ha, iar consumul specific pentru categoria „Plante de nutreţ şi însilozare” este de 130 l/ha, rezultând astfel o diferenţă de consum normat de 52 l/ha între aceste două categorii de culturi. Astfel, S.C. B. SRL a primit necuvenit ajutor de stat (...)”.

Prin urmare, aparenţa este de legalitate a Deciziei emise întrucât excede cadrului legal încadrarea culturii de porumb la o altă categorie (şi anume, la plante de nutreţ şi însilozare) căreia îi corespunde un alt cod de cultura (451), cu consecinţa acordării unui ajutor de stat pentru motorina utilizată în agricultură la o valoare mai mare decât cel legal cuvenit. În altă ordine de idei, prevederile art. 3 alin. l lit.a şi lit.b din Legea nr.145/2014, art.3 alin. l lit.a şi lit.c din O.M.A.D.R nr.2408/2014, modelul şi conţinutul atestatului de producător prevăzute în anexa nr. l din O.M.A.D.R nr.2408/2014 impun o corespondenţă atât între beneficiarul ajutorului de stat şi titularul atestatului, cât şi între culturile pentru care se solicită ajutorul de stat şi cele pentru care trebuie făcută dovada calităţii de producător agricol, cu atestat de producător, în condiţiile legii.

Din aceste considerente, ajutoarele de stat acordate unor persoane fizice care nu au făcut dovada prin atestatul de producător ataşat în copie că sunt producător agricol pentru cultura respectivă reprezintă plăţi nelegale ce trebuie recuperate în condiţiile legii. În ceea ce priveşte legalitatea măsurilor dispuse la pct. 1.3 din decizie, este de reţinut că recurenta nu a respectat prevederile legale referitoare la verificarea documentelor care însoţesc cererea unică de plată - documente care fac dovada utilizării terenului în vederea beneficierii de ajutor naţional tranzitoriu - ANT 1, decuplat de producţie.

A precizat că verificările administrative pe care trebuia să le efectueze recurenta asupra documentelor care fac dovada că terenul eligibil declarat este la dispoziţia fermierului vizează corectitudinea informaţiilor furnizate în cererea unică de plată, în documentele ataşate acesteia sau în alte declaraţii, pentru a se dovedi modul de utilizare a terenurilor, respectiv de identificare a amplasamentelor parcelelor agricole utilizate de fermieri. Recurenta dispunea de pârghiile legale pentru verificarea conformităţii documentelor prezentate de fermieri care dovedeau utilizarea terenului de către aceştia, însă nu a solicitat fermierilor documente suplimentare pentru clarificarea modului de utilizare a terenului pentru care aceştia au beneficiat de subvenţii ( au fost înregistrate şi situaţii în care în loc de contracte de vânzare-cumpărare au fost prezentate de către fermieri antecontracte sau promisiuni de vânzare-cumpărare).

Referitor la identificarea fără echivoc a terenurilor şi invocarea de către recurentă a art. 5 alin. l litera c din OMADR nr. 619/2015, în replică a solicitat instanței să ia în considerare prevederile art. 5 alin. 5 din acelaşi act normativ potrivit cărora în cursul controalelor administrative referitoare la utilizarea legală a terenurilor agricole care fac obiectul cererii unice de plată, funcţionarul APIA, responsabil cu administrarea cererii unice de plată, verifică valabilitatea şi completitudinea documentelor doveditoare prezentate, precum şi corespondenţa între suprafaţa declarată a fiecărei parcele din tabelul centralizator prevăzut la alin. 2 lit. c cu suprafeţele din documentele doveditoare depuse de către fermier. În urma verificărilor, funcţionarul APIA responsabil cu administrarea cererii unice de plată notifică fermierul pentru clarificări suplimentare, în urma cărora decide dacă sunt necesare măsuri corective de reducere a suprafeţei declarate. Astfel că, acordarea ajutorului de stat trebuie corelată cu prezentarea de către solicitanţi a unor date sau situaţii reale şi care să rezulte în mod explicit din cererea unică de plată pe anul în cauză.

Totodată, existând date comparabile, documente incomplete sau neconforme prevederilor legale, alte inadvertenţe ale documentelor doveditoare, recurenta avea obligaţia potrivit OMADR 619/2015 invocat să verifice exactitatea datelor declarate de beneficiarul unui ajutor acordat din bugetul de stat. În cauză, se discută obligaţia recurentei de a utiliza în mod legal alocaţiile pentru diverse forme de sprijin acordate de stat. Referitor la acordarea unor compensaţii producătorilor agricoli afectaţi grav de efectele secetei produsă în perioada aprilie-septembrie 2015, reprezentând sume acordate necuvenit de la bugetul statului, plăţile nelegale au fost determinate de înscrierea în cererile de solicitare a unor date eronate, nefiind dovedit prin atestatul de producător ataşat în copie că fermierul este producătorul agricol pentru cultura respectivă.

Prin Regulamentul de organizare şi desfăşurare a activităţii Curţii de Conturi şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014, au fost stabilite proceduri proprii de control. Ca atare, potrivit prevederilor pct. 331 din Regulament, pentru confirmarea caracterului real al operaţiunilor economice ale entităţii auditate, se verifică daca înregistrările operaţiunilor în evidenţa tehnică-operativă şi financiar-contabilă au la bază documente justificative întocmite în conformitate cu prevederile legale.

În ceea ce priveşte caracterul legalităţii operaţiunilor economice, auditorii publici externi verifică dacă acestea respectă toate prevederile legale care le sunt aplicabile şi care sunt în vigoare la data efectuării acestora. Pentru confirmarea caracterului complet al operaţiunilor economice, auditorii publici externi verifică dacă toate documentele justificative au fost înregistrate în evidenţele tehnico-operative şi financiar-contabilă.

În concluzie, raportat la prevederile pct. 331 din RODAS, din verificările efectuate nu s-a confirmat caracterul real al operaţiunilor economice ale recurentei, întrucât înregistrările efectuate de către aceasta în evidenţa tehnico-operativă şi financiar-contabilă nu au avut la bază documente justificative corespunzătoare, conforme şi complete.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, recurenta a invocat faptul că activitatea APIA – Centrul Județean A. ar urma să fie blocată, fiind pusă în pericol activitatea curentă de înregistrare, verificare şi autorizare a plăţilor aferente anului în curs. Măsurile dispuse de Curtea de Conturi sunt de natură a recupera un prejudiciu, iar nu de natură a crea un prejudiciu.

În condiţiile în care, la data controlului, s-au descoperit nereguli care au fost stabilite prin verificarea unui eşantion de control, aceste nereguli nu pot justifica o acţiune în suspendare. De asemenea, prejudiciul previzibil este „un prejudiciu care este sigur ca se va produce”, iar nu un prejudiciu probabil, cum este prejudiciul la care face referire recurenta. Cum potrivit art. 33 alin.3 din Legea nr. 94/1992, stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia constituie obligaţie a entităţii auditate (recurenta), aceasta avea obligaţia legală la extinderea verificărilor efectuate de Curtea de Conturi în cadrul întregii categorii de operaţiuni economico-financiare şi la stabilirea prejudiciului.

Verificările impuse de lege şi pe care reclamanta trebuie să le îndeplinească în cadrul întregii categorii de operaţiuni economice nu pot bloca activitatea reclamantei întrucât prevederile legale incidente în materie prevăd prelungiri a termenului de aducere Ia îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizia a cărei anulare se solicită, cu condiţia ca entitatea verificată să nu dea dovadă de pasivitate în îndeplinirea măsurilor dispuse (pct. 234 Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014).

A apreciat că nici condiţia pagubei iminente nu este îndeplinită, recurenta neproducând dovada consecinţelor iminente negative. Măsurile au fost dispuse pentru respectarea drepturilor patrimoniale ale recurentei, măsurile Curţii de Conturi fiind de natură a recupera un prejudiciu, iar nu de natură a crea un prejudiciu. Pentru măsurile dispuse de Camera de Conturi la punctele 1.3, 2.1, 2.3 din decizia contestată, termenul de realizare a măsurilor a fost instituit până la data de 30.09.2017, recurenta având obligaţia de a executa măsurile stabilite în termenul acordat în acest sens. Aşadar, la data de 30.09.2017, efectele actului administrativ contestat de reclamantă s-au produs, iar reclamanta se află în situaţia de a dovedi că a adus la îndeplinire până la termenul dispus măsurile stabilite.

Cum la data judecării recursului, a expirat termenul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse în cauză de Camera de Conturi A. (data de 30.09.2017), recurenta are la dispoziţie procedura legală de prelungire a unor termene stabilite pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie. În acest sens, a invocat art. 235 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014, în condiţiile în care conducătorul entităţii verificate prezintă în scris, până la termenul stabilit prin decizie, argumente temeinice care justifică neaducerea la îndeplinire a măsurilor, acesta poate solicita prelungirea termenului stabilit prin decizie.

Aşadar, modalitatea legală de care recurenta mai poate să se prevaleze este cea prevăzută de art. 235 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 şi care constă, după cum a argumentat, în prelungirea de către Curtea de Conturi - Camera de Conturi A. a termenului iniţial stabilit pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor.

Analizând actele şi lucrările dosarului, instanţa reţine următoarele:

Recurenta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură Centrul Județean A. a criticat sentința Tribunalului Suceava, arătând că instanța de fond a soluționat în mod greșit cererea de suspendare a executării actului administrativ constând în decizia nr. 5/27/2017 a Curții de Conturi, respectiv pentru măsurile I.1.3, prin care s-a dispus verificarea cererilor depuse pentru ANT1 în campania 2014, 2015 pentru clarificarea legalității documentelor prezentate referitoare la utilizarea terenurilor, II.2.1 și II.2.3 privind verificarea cererilor pentru perioada de prescripție pentru acordarea ajutoarelor privind acciza la motorină și pentru compensarea pagubelor cauzate de fenomenul meteorologic de secetă severă, identificarea ajutoarelor acordate nelegal și recuperarea prejudiciilor. Arată recurenta că dovada utilizării terenului de către fermier se putea face, potrivit art. 5 alin. 2 din OMADR nr. 619/2015 nu numai cu prezentarea unui contract de închiriere sau concesiune, dar și cu adeverință după rol agricol, eliberată de primărie, iar identificarea parcelelor este în sarcina exclusivă a fermierului potrivit art. 5 alin. 1, astfel că este dat cazul bine justificat, întrucât chiar din parcurgerea textului de lege se observă contrastul dintre prevederea legală și constatările Curții de Conturi, care au impus verificarea și a altor documente decât cele prevăzute de lege. În cazul ajutorului privind acciza la motorină, au fost doar erori materiale, iar ulterior fermierii au depus documente justificative, iar în ce privește ajutorul pentru calamitate (criticat legat de calitatea de producător, reținerea altor procente aplicate pentru gradul de afectare a culturii, alte zone sau alte culturi care nu sunt cuprinse în procesul – verbal de calamitate), acesta are la baza cererea completată de fermier, sub sancțiunea legii penale, iar neconcordanțele privind atestatul de producător nu pot afecta dreptul solicitantului. Paguba iminentă, arată recurenta, rezultă din numărul mare de cereri ce ar trebui reverificate ceea ce ar presupune blocarea activității instituției.

Analizând criticile formulate, curtea apreciază că acestea sunt întemeiate în parte.

Potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

Potrivit art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazul bine justificat este dat de acele împrejurări legate de stare de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Iar, potrivit art. 2 alin. 1 lit. ş din Legea nr. 554/2004, prin paguba iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil, sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în practica sa, a statuat că pentru constatarea îndeplinirii acestei condiţii, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ. În acest sens, poate constitui un caz temeinic justificat: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat.

De asemenea, asupra existenţei cazului bine justificat, practica judiciară a stabilit că acesta poate fi reţinut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, în urma unui probatoriu care să implice o analiză sumară a legalităţii actului de impunere, din perspectiva susţinerilor părţilor, cu neprejudecarea fondului cauzei, existenţa cazului bine justificat nepresupunând prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerinţă şi interpretare ar echivala cu tranşarea fondului cauzei.

În cauză, prin prisma tuturor criteriilor şi condiţiilor impuse de lege, curtea apreciază că sunt date condiţiile suspendării parțiale a actului administrativ atacat, reținându-se că apărările avansate de către reclamantă sunt apte să contureze o îndoială serioasă în ce priveşte legalitatea actului administrativ relativ la măsura nr. I.1.3, privind verificarea cererilor depuse pentru ANT1 în campania 2014, 2015 pentru clarificarea legalității documentelor prezentate referitoare la utilizarea terenurilor.

Astfel, o chestiune nedisputată în cauză și admisă de ambele părți, este aceea că măsura I.1.3 în cauză este motivată, și prezentul litigiu generat astfel pe această măsură, de interpretarea diferită acordată de către cele două instituții relativ la chestiunea dovezilor pe care trebuie să le avanseze fermierul pentru a proba utilizarea terenului ce face obiectul cererii de sprijin financiar.

În acest sens, reclamanta invocă prevederile art. 5 alin. 2 din OMADR nr. 619/2015, potrivit cărora documentele care fac dovada că terenul eligibil declarat este la dispoziția fermierului, pot fi nu numai contract de închiriere sau concesiune, dar și adeverința după rol agricol, eliberată de primărie (aceasta fiind de altfel, prima dovadă avută în vedere de textul legal), și că astfel, dispoziția legală, în accepțiunea reclamantei a avut în vedere acordarea ajutorului specific nu numai fermierului a cărui situație juridică asupra terenului este susținută de documente întocmite cu solemnitățile prevăzute de lege pentru terenurile respective, dar și celui care nu beneficiază de astfel de documente, ci doar de adeverință de rol agricol. O astfel de interpretare reclamanta o susține cu un exemplu de practică judiciară aparținând ICCJ, potrivit căreia utilizarea terenului agricol poate fi dovedită prin orice mijloc care atestă exploatarea terenului în oricare dintre calitățile de proprietar, arendaș, concesionar, asociat sau locatar dar și orice altă calitate care conferă în mod legitim posibilitatea utilizării terenului, nefiind exclusă inclusiv aceea de posesor de bună – credință, și că, dacă s-ar pretinde beneficiarilor plăților directe naționale să probeze că au dobândit dreptul de proprietate de la adevăratul proprietar al terenului, scopul pentru care au fost instituite schemele de plăți directe, respectiv sprijinirea financiară a producătorilor agricoli, nu ar mai putea fi atins deoarece procedura ar deveni una foarte dificil de urmat, iar producătorii ar fi descurajați să depună cereri de sprijin, fiind de notorietate că situația juridică a terenurilor agricole este încă în parte incertă ca urmare a aplicării deficitare a dispozițiilor Legii nr. 18/1991, nr. 1/2000, sau nr. 247/2005.

La rândul său, pârâta – intimată, admițând că aspectul litigios este însăși interpretarea acestei dispoziții legale, afirmă că reclamanta avea oricum obligația de a solicita documente suplimentare pentru clarificarea modului de utilizarea a terenului pentru care fermierii solicită a beneficia de subvenții, arătând că au fost înregistrate situații în care în loc de contracte de vânzare – cumpărare au fost prezentate de către fermieri antecontracte sau promisiuni de vânzare – cumpărare.

Față de cele sus arătate, este pertinent a conchide că apărările reclamantei mai sus amintite şi considerate relevante în cauză nu apar ca derizorii, ci dimpotrivă, pun semnificative probleme de interpretare și apreciere asupra fondului, că această concluzie se impune o dată în plus, cât timp, faţă de acestea pârâta nu a avansat la rându-i prin întâmpinarea depusă dispoziții legale diferite, sau orice alte aspecte concrete, care să răspundă punctual şi care să fi vădit, astfel, într-un fel sau altul, formalitatea invocării acestei argumentații.

Fără a analiza sau a tranşa, în prezentul cadru, justeţea sau nu a aplicării în concret a interpretării într-un sens sau altul a unor atari dispoziţii, sau temeinicia susţinerilor reclamantei în ce priveşte situaţia de fapt și de drept, curtea apreciază că în prezenta cauză atari motive pot justifica la acest moment aparenţa de nelegalitate care să fundamenteze măsura excepţională a suspendării.

Mai reține curtea că simplul fapt că aparența de nelegalitate, necesară în vederea analizei unei cereri de suspendare, are a se relaționa cu chestiunea interpretării unui text legal, nu înseamnă tranșarea în acest litigiu a acestui aspect (aplicarea corectă sau nu a textului legal, se impune a fi analizata în cadrul litigiului pe fondul cauzei, relativ la modalitatea de dovedire a dreptului de exploatare și obligația de verificare a amplasamentului efectiv), pe de o parte și, pe de altă parte, nu exclude posibilitatea analizei soluției de suspendare astfel cum s-a arătat, așa cum susține pârâta – intimată în întâmpinarea depusă; a conchide contrariul, ar însemna a decide că, o dată ce fondul are în vedere interpretarea unui text legal, suspendarea actului administrativ este exclusă de plano, ceea ce nu poate fi primit.

De asemeni, se reţine că în cauză este întrunită şi condiţia pagubei iminente relativ la măsura nr. I.1.3, cât timp aducerea acesteia la îndeplinire ar putea determina afectarea previzibilă și semnificativă a funcționării instituției reclamantei. Astfel, așa cum a arătat reclamanta și pârâta nu a contestat, o atare măsură presupune verificarea unui volum de aproximativ 300.000 de cereri, ceea ce echivalează cu volumul de activitate al instituției aferent a 5 ani, la care s-ar adăuga și activitatea anului curent de aproximativ 67.000 cereri (sens în care, reclamanta a solicitat în acțiunea introductivă și varianta verificării prin eșantion, de 10%), aspect care este de natură să contureze reale dificultăți în activitatea reclamantei prin realizarea imediată a acestui control. Este de observat și că, odată efectuată această verificare, o eventuală soluție în favoarea reclamantei ar rămâne fără finalitate și ar putea însemna astfel un prejudiciu ce ar fi putea apărea ca nejustificat și greu de reparat în viitor.

 În ce privește măsurile II.2.1. și II.2.3, relativ la verificarea cererilor pentru perioada de prescripție pentru acordarea ajutoarelor privind acciza la motorină și pentru compensarea pagubelor cauzate de fenomenul meteorologic de secetă severă, reține curtea că aprecierile de mai sus nu se mențin. Astfel, relativ la măsura II.2.1, reclamanta a invocat caracterul limitat și nesemnificativ al neregulilor identificate de către organul de control privind cultura de porumb și cultura de trestie de zahăr la care s-au făcut referiri în actul de control (privind folosirea unor alte coduri de încadrare), și la fel, în cazul măsurii II.2.3, privind obligația de verificare a cererilor, aspecte care vor constitui premisa analizei la fond, dar care nu se prezintă prin ele însele ca și suficiente pentru a justifica o aparență de nelegalitate care să susțină măsura suspendării. În cauză, se apreciază că nu este justificată nici condiția pagubei iminente, cât timp este vorba despre verificarea unui număr limitat de cereri, așa cum menționează însăși recurenta, de 1756 privind motorina utilizată în agricultură și 1226 cereri pentru compensarea pagubelor cauzate de fenomenul meteorologic de secetă severă, la care se adaugă și cele aferente anilor precedenți, dar care nu se compară cu volumul de activitate antrenat de măsura I.1.3.

Conchide instanţa că este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, acesta producând efecte de la momentul comunicării lui. În aceste sens, curtea reafirmă semnificaţia prezumţiei de legalitate, autenticitate şi veridicitate care guvernează actul administrativ, precum şi corolarul dat de principiul executării din oficiu a acestuia, care fac ca suspendarea actului administrativ să fie o situație de excepţie. Aceasta însă nu înlătură posibilitatea și necesitatea de a se dispune suspendarea actului administrativ, atunci când motive serioase o justifică, precum s-a arătat în cauză. Respectarea principiului proporţionalităţii în această materie şi punerea în balanţă, pe de o parte, a interesului statului care execută un act ce se bucură de prezumţia de legalitate, şi, pe de altă parte, a interesului celui vizat care contestă legalitatea actului, reprezintă o analiză pe care instanţa este datoare s-o realizeze în funcţie de circumstanţele concrete ale cauzei, astfel cum s-a arătat.

Pentru aceste motive, curtea, reţinând că în cauză sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea executării măsurii nr. I.1.3, că, astfel, hotărârea pronunțată de prima instanță este nelegală, existând motive de nelegalitate care să atragă casarea în parte a acesteia, date de art. 488 alin. 8 Cod procedură civilă , că astfel, cererea de recurs este întemeiată, urmează ca, în temeiul art. 496 Cod procedură civilă să admită recursul, să caseze în parte sentința recurată, și în rejudecare, să dispună admiterea în parte a cererii și să dispună suspendarea măsurii nr. I.1.3 din decizia nr. 5/27 din 3.04.2017 emisă de Camera de Conturi, menținută prin încheierea nr. 53/19.06.2017 a Curții de Conturi a României Departamentul III.

Domenii speta

Spete similare