Motivare act administrativ. Motivarea trebuie să fie adecvată actului emis, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. ../86/2017 din data de 30.05.2017 reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul local al comunei C., au solicitat anularea Hotărârii Consiliului Local C. cu nr. 35 din data de 29.03.2017 în ceea ce priveşte rezilierea contractelor de concesiune nr. 904/2012, nr. 865/2012 şi nr. 986/2015.

Tribunalul Suceava, prin sentinţa nr. 5293/20.12.2017, a admis acţiunea formulată de reclamanţi şi a anulat HCL nr. 35/29.03.2017 emisă de pârât în ceea ce priveşte rezilierea contractelor de concesiune nr. 904/22.02.2012 încheiat de reclamant A. cu Primăria comunei C., nr. 865/21.02.2012 şi nr. 986/11.03.2015 încheiat de reclamant B. cu Primăria comunei C.

Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, pârâtul a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate. În motivarea cererii  arată  că acţiunea reprezintă un litigiu apărut în legătură cu încetarea contractelor de concesiune. Potrivit art. 2 alin. 1 lit. c) şi art. 10 din Legea nr. 554/2004, doar litigiile privind contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică se soluţionează de secţia de contencios a tribunalului. Prin urmare, actele autorităţilor publice locale care vizează domeniul privat nu sunt acte de drept administrativ şi revine instanţei cu competenţă generală, potrivit art. 94 Cod procedură civilă, respectiv judecătoriei, dreptul de soluţiona litigiul. În acest sens este şi decizia nr. 3681 din 17.09.2010 a Î.C.C.J. - Secţia de contencios administrativ şi fiscal. Având în vedere obiectul cererii reconvenţionale, în mod nelegal  s-a dispus disjungerea acesteia, pentru asigurarea unei bune judecăţi impunându-se judecarea împreună a cererilor.

Pentru aceste motive consideră că Tribunalul Suceava nu este competent material să soluţioneze cauza şi, în temeiul disp. art. 498 alin. 2 teza finală rap. la art. 497 Cod procedură civilă, se impunea admiterea excepţiei necompetenţei materiale şi trimiterea dosarului Judecătoriei Fălticeni pentru judecarea împreună a cererilor de anulare a HCL şi a cererii de constatare a nulităţii contractelor de concesiune.

De asemenea, încheierea de şedinţă din 23.11.2017 este nelegală, în mod greşit fiind respinsă cererea de suspendare a judecăţii cererii în anulare până la soluţionarea cererii reconvenţionale. Cu privire la cererea de suspendare, instanţa de fond a reţinut că „nulitatea contractelor de concesiune, chiar dacă ar putea prezenta vreo legătură cu prezentul litigiu nu poate influenţa soluţia din contencios administrativ şi nici invocată cu putere de lucru judecat în litigiu pendinte". Prin decizia nr. 1954 din 30 mai 2014 pronunţată în recurs de Secţia a II-a civilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a statuat că obligaţia de motivare a unei hotărâri trebuie înţeleasă ca un silogism logic, de natură a explica inteligibil hotărârea luată, în condiţiile în care în conformitate cu disp. art. 1254 Cod civil, contractul lovit de nulitate absolută este considerat a nu fi fost niciodată încheiat, dispunerea constatării nulităţii contractului de concesiune atrage lipsirea de obiect a cererii de anulare a hotărârii de consiliu local ce îl denunţă pentru nerespectarea obligaţiilor contractuale.

Se mai susţine că sentinţa nr. 5293/20.12.2017 a Tribunalului Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal este dată cu încălcarea normelor de drept material, în sensul disp. art. 488 pot 8 Cod procedură civilă. Motivul de nelegalitate constă în adăugarea la lege, considerentele instanţei de fond vizând condiţii pentru adoptarea hotărârilor de consiliul local neprevăzute de legislaţia incidenţă (art. 36, art. 44 şi următoarele din Legea nr. 215/2001, art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004) şi care nu atrag nulitatea actului administrativ.

Hotărârea de Consiliu Local nr. 35/29.03.2017, anulată în parte de prima instanţă, întruneşte cerinţele legale şi de motivare necesare şi suficiente pentru valabilitatea actului, permiţând reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia. Elementul fundamental al caracterului suficient al motivării actului administrativ este cel al legalităţii, fiind suficientă motivarea care arată aplicarea legilor în vigoare în momentul adoptării actului, capabilă să explice soluţia aleasă de administraţie.

Este adevărat că administraţia publică trebuie să se conformeze în prescripţiile legii, să se încadreze în aceste limite. însă, în situaţia inexistenţei unor norme juridice precise ce trebuie respectate, contrar aprecierilor instanţei de fond, aceste limite nu presupun o încorsetare a acţiunilor administraţiei.

Referitor la aprecierea instanţei că nu ar fi fost nerespectate disp. art. 44 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, din actul administrativ atacat, raportul nr. 2168/28.03.2017 al Compartimentului de specialitate al Comunei C. şi expunerea de motive a Primarului Comunei C. nr. 2026/28.03.2017 rezultă îndeplinirea procedurii legale de adoptare a hotărârii.

În litigiu sunt pajişti proprietate privată a Comunei C., iar în perioada 21.02.2012 -22.02.2012, când au fost încheiate contractele de concesiune nr. 904 şi 865 era incidenţă Legea nr. 214/2011 pentru organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor. La art. 15 din Legea nr. 214/2011 se prevede că intră în atribuţia consiliului local scoaterea la licitaţie şi încheierea contractelor de concesiune a pajiştilor comunale.

La data încheierii contractului nr. 986 din 11.03.2015 încheiat cu B., organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor este reglementată de O.U.G. nr. 34/2013. La art. 9 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2013, forma în vigoare la 11.03.2015 se prevedea: Pentru punerea în valoare a pajiştilor aflate în domeniul privat al comunelor, oraşelor, respectiv al municipiilor şi pentru folosirea eficientă a acestora, unităţile administrativ-teritoriale, prin primari, în conformitate cu hotărârile consiliilor locale. în baza cererilor crescătorilor de animale, persoane fizice sau juridice având animalele înscrise în RNE, încheie contracte de închiriere, în condicile legii, pentru suprafeţele de pajişti disponibile, proporţional cu efectivele de animale deţinute în exploataţie, pe o perioadă cuprinsă între 7 şi 10 ani.

În conformitate cu disp. art. 36 alin. 2 lit. c) şi alin. 5 din Legea nr. 215/2001, în exercitarea atribuţiilor privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, consiliul local hotărăşte concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei.

Faţă de această împrejurare, consiliul local este entitatea juridică ce are dreptul să rezilieze contractele de concesiune, prin reziliere unilaterală, fără a fi necesară introducerea unei acţiuni în justiţie. De asemenea, arată că la momentul încheierii contractelor în litigiul Consiliul Local al Comunei C. era dizolvat şi, până la constituirea noului consiliu local, art. 55 alin. 8 din Legea nr. 215/2001 prevede că primarul sau, în absenţa acestuia, secretarul unităţii administrativ-teritoriale va rezolva „problemele curente" ale comunei, însă, dată fiind limitarea adusă la acel articol „potrivit competenţelor şi atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii". Practic, în perioada în care consiliul local este dizolvat, primarul nu poate îndeplini alte atribuţii decât cele prevăzute în sarcina sa de Legea nr. 215/2001.

Or, cu nerespectarea prevederilor legale pentru încheierea valabilă, fără a exista o hotărâre a consiliului local în acest sens, Primarul Comunei C. a dispus concesionarea pajiştilor din domeniul privat încălcând dispoziţiile instituite pentru ocrotirea interesului general al comunei, precum şi cele privind atribuţiile prevăzute de lege în sarcina sa. În aceste condiţii, contractele de concesiune încheiate cu intimaţii A. şi B. sunt lovite de nulitate absolută.

Adiacent acestei nelegalităţi, constatându-se nerespectarea prevederilor contractuale şi a legislaţiei incidente, la data de 12.08.2016, intimaţilor-reclamanţi le-au fost transmise notificări de punere în întârziere prin care li s-a pus în vedere să depună documentaţia privind dovada asigurării încărcăturii minime, a numărului de animale deţinute, a respectării standardelor privind menţinerea terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu şi a înregistrării în Registrul Naţional al Exploataţiilor. Intimaţii-reclamanţi nu au dat curs solicitării, aspect ce reiese şi din răspunsurile formulate la 25.08.2016. Aşadar, faţă de nerespectarea clauzelor contractuale, în mod legal s-a aprobat rezilierea contractelor de concesiune nr. 904 din 22.02.2012, modificat prin actul adiţional din 22.05.2015, respectiv numerele 865 din 21.02.2012 şi 986/11.03.2015 încheiate cu reclamantul B. , prin hotărârea Consiliului Local al comunei C. nr. 35 din 29.03.2017.

Menţionează că Instituţia Prefectului Judeţului D. a comunicat prin adresa nr. 9335/ 06.06.2017 următoarele; „Din întreaga documentaţie înaintată ...precum şi sesizările formulate de către domnul A.  şi B. , concluzionăm următoarele: ...apreciem că doar consiliul local este în măsură să dispună rezilierea unor acte în cazul în care constată că au fost încălcate clauze contractuale. De altfel şi în contractele anexate se face precizarea că „în cazul neîndeplinirii în parte a sau în totalitate a condiţiilor stabilite prin contract, dă dreptul concedentului ca fără somaţie să considere contractul reziliat. " ...În situaţia în care una dintre persoanele precizate în anexa care face parte integrantă din actul administrativ se va adresa instanţei de contencios administrativ, vă recomandăm să întreprindeţi toate diligențele în vederea formulării apărărilor în fapt şi în drept".

Faţă de toate aspectele precizate anterior, sunt îndeplinite şi condiţiile de oportunitate, hotărârea de consiliu local fiind dată în vederea satisfacerii interesului general şi a nevoilor colectivităţii. Pe cale de consecinţă, hotărârea de consiliu local atacată este legală şi temeinică, iar cererea de chemare în judecată se impune a fi respinsă ca nefondată.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, cu cheltuieli de judecată.

Prin întâmpinare, intimaţii au invocat excepţia tardivităţii recursului, solicitând anularea acestuia ca tardiv formulat. Pe fondul cauzei au solicitat respingerea recursului ca fiind vădit nefondat pentru următoarele argumente: criticile privind nelegalitatea încheierii pronunţată la 19.10.2017 nu pot fi primite, întrucât sunt neîntemeiate, încheierea pronunţată la 19.10.2017 a Tribunalului Suceava, prin care s-a dispus respingerea excepţiei necompetenței materiale a instanţei Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ și fiscal de a judeca acţiunea în anularea Hotărârii Consiliului Local al Comunei C. nr. 35/29.03.2017, ca nefondată este legală, soluţionarea excepţiei necompetenței materiale invocată în cauză prin respingerea ei ca nefondată este o soluţie de asemenea legală.

Hotărârea Consiliului Local al Comunei C. nr. 35/2017 este un act administrativ conform art. 2 lit. c din Legea 554/2004 iar în cauză Tribunalul Suceava, secţia de contencios administrativ și fiscal este instanţa competentă pentru anularea actului administrativ HC.L.  nr. 35/2017. În cauză în soluţionarea în mod legal a excepţiei necompetenței materiale a Tribunalului Suceava prin respingerea ca nefondată, în mod corect au fost aplicate şi prevederile art. 95 alin. l NCpc raportat la art. 10 din Legea 554/2004 („Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale ...se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale). Dispoziţiile art. 497 NCPC invocate de către recurentă nu sunt incidente în cauză raportat la art. 498 al. 2 teza finală, Tribunalul Suceava fiind instanţa competentă material teritorial și general de a soluţiona prezenta cauză în fond şi nu Judecătoria Fălticeni.

În cauză, criticile privind nelegalitatea încheierii de şedinţa din 23.11.2017 a Tribunalului Suceava, nu pot fi primite întrucât sunt neîntemeiate, încheierea din 23.11.2017 este legală, cererea de suspendare a judecăţii formulată în baza dispozițiilor art.413 NCpc a fost respinsă în mod corect, întrucât în cauzaă nu erau îndeplinite condiţiile prevăzute de legiuitor pentru suspendarea facultativă a procesului, în sensul că dezlegarea cauzei nu depinde în tot sau în parte de existența sau inexistența unui drept ce face obiectul alte judecăţi, respectiv de anularea/constatarea nulităţii absolute a HCL 22/2017, proces înregistrat pe rolul Judecătoriei Fălticeni.

Criticile privind nelegalitatea sentinţei civile nr. 5293/20.12.2017 a Tribunalului Suceava referitoare la încălcarea normelor de drept material sunt neîntemeiate, în cauza nefiind încălcate normele de drept material, sentinţa recurată fiind legală, cu respectarea tuturor normelor de drept material. Invocarea nulităţii absolute a contractelor de concesiune reziliate de către recurenta prin HCL 35/2017, în recurs, ca apărare, pentru prima data, argumentat pe faptul că în momentul încheierii acestora Consiliul local C. era dizolvat, constituie o apărare nouă, ce nu poate fi primita în recurs, şi mai mult decât atât, constituie o apărare ce nu are legătura cu cauza, nefiind un motiv de nelegalitate al sentinţei recurate aceste apărări fiind făcute înafara cadrului procesual, fără vreo tangenta cu dispoziţiile procedurale cuprinse în textul art. 488 pct.8 NCPC invocate formal în cauză.

Instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală sentinţa civila nr.5293/20 decembrie 2017 a Tribunalului Suceava prin care a dispus anularea HCL35 /2017 pe motiv ca actul administrativ contestat este nemotivat «înşiruirea unor texte de lege in preambulul HCL 35/2017 neputând echivala cu motivarea în fapt şi în drept a unui act administrativ ce reprezintă o obligaţie generala «constituţională şi o condiţie de legalitate externă a actului. Aceeaşi instanţa a constatat, în baza probatoriului administrat că invocarea nerespectării dispoz.art.7 din contractul de concesiune, fără a se preciza în concret ce clauze de la acest articol ar fi fost încălcate de către reclamant ca motivare cuprinsă în Raportul compartimentului de specialitate din cadrul Primăriei Comunei C. nu poate face obiectul verificărilor instanţei de judecată privind temeiul de fapt şi de drept al emiterii HCL 35/2017, în condiţiile lacunelor evidente ale acesteia privind lipsa motivării în fapt şi în drept.

Prin urmare, soluţia pronunţata de instanţa de fond este una legala, de admitere a acţiunii reclamantului-intimat şi de anulare a HCL 35/2017 a Consiliului Local al Comunei C. ca act administrativ nemotivat, prin pronunţarea s.civ.nr.5293/20 dec 2018 .

Analizând actele şi lucrările dosarului, Curtea reţine că recursul este fondat pentru cele ce urmează:

Recurentul Consiliul Local al Comunei C. a criticat sentința Tribunalului Suceava, arătând că instanța de fond a soluționat în mod greșit cauza, făcând aplicarea greşită a normelor de drept material şi procesual. Arată recurentul că instanţa a soluţionat greşit excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Suceava, în cauza având ca obiect anulare HCL, contractele despre a căror reziliere este vorba privind bunuri din proprietatea privată a comunei iar nu din proprietatea publică, nefiind acte administrative în accepţiunea art. 2 alin. 1 lit. c şi art.  10 din Legea nr. 54/2004, că de asemenea, în mod nejustificat nu a dispus suspendarea judecăţii cauzei până la soluţionarea definitivă a dosarului având ca obiect anularea contractelor de reziliere ce este înregistrat pe rolul Judecătoriei Fălticeni, că actul administrativ este legal motivat.

Analizând criticile formulate, curtea apreciază că acestea sunt în parte întemeiate.

Curtea reţine că nu sunt date motivele de recurs legate de soluţia asupra excepţiei de necompetenţă, natura juridică a contractelor de concesiune şi posibilitatea asimilări lor sau nu cu acte administrative potrivit art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, nefiind relevantă sub aspectul determinării competenţei, care este atrasă în favoarea tribunalului ca urmare a obiectului acţiunii - care este anulare hotărâre consiliului local, act administrativ prin excelenţă, iar nu o simplă anulare/reziliere contract concesiune. De asemenea, în mod corect prima instanţă a respins solicitarea de suspendare a cauzei până la soluţionarea litigiului distinct privind anularea contractelor de concesiune (de pe rolul Judecătoriei Fălticeni), între acestea existând o legătură circumstanţială dar care nu impune soluţionarea succesivă, în special faţă de obiectul acţiunii prezente – care este dat de hotărârea consiliului local.

Apoi, curtea apreciază că actul administrativ despre a cărui anulare este vorba în prezenta cauză, respectiv hotărârea consiliului local de reziliere a contractelor de concesiune este legal şi temeinic motivat, neexistând un viciu de formă a acestuia care să afecteze legalitatea sa, aşa cum a reţinut prima instanţă.

Astfel, este de observat că hotărârea consiliului local, dincolo de motivarea în drept prin indicarea legislaţiei corespunzătoare, a indicat în preambulul său o serie de acte administrative care au stat la baza emiterii lui, respectiv expunerea de motive nr. 2026/28.03.2017, raportul compartimentului de specialitate nr. 2168/28.03.2017. De asemenea, actul administrativ a fost precedat de o serie de notificări înaintate de către Consiliul local către reclamanţi prin care acestora li s-a adus la cunoştinţă şi atras atenţia în vederea îndeplinirii obligaţiilor lor relativ la contractele de concesiune, arătându-se care anume sunt aceste obligaţii considerate neîndeplinite, şi faţă de care aceştia au confirmat primirea, depunând răspuns.

Or, faţă de cele mai sus arătate nu se poate reţine nemotivarea actului administrativ, acesta întrunind exigenţele de formă impuse de lege, deopotrivă prin indicarea în cuprinsul său a înscrisurilor şi demersurilor ce au stat la baza emiterii lui, înscrisuri cu care formează un corp comun şi al căror conţinut permite cu suficienţă observarea motivelor de fapt şi de drept avute în vedere.

Este adevărat că motivarea în fapt și în drept constituie o condiție de legalitate a actului administrativ și o garanție a respectării drepturilor legitime ale cetățenilor, aspect confirmat și de art. 17 din Codul bunei administrații adoptat prin Recomandarea CM/R.(2007)7 a Comitetului Miniștrilor din statele membre ale Consiliului Europei care prevede necesitatea motivării într-o manieră corespunzătoare a actelor administrative, mai ales atunci când acestea aduc atingere drepturilor individuale. De asemenea, sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea Europeana de Justiție a reținut că motivarea trebuie sa fie adecvată actului emis si trebuie să prezinte de o manieră clară algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să permită instanței efectuarea revizuirii actului. În același sens, în Cauza C 509/1993 s-a reținut că o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparența, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat.

Motivarea reprezintă aşadar o obligație generală a autorității publice aplicabilă oricărui act administrativ și care îndeplinește un dublu rol: acela de transparență în profitul beneficiarului actului, precum și acela de a conferi instanței un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitate de a verifica elementele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ.

Dar aceasta nu înseamnă transformarea obligaţiei de motivare instituită în sarcina organului administrativ, într-una limitată exclusiv unei anume forme şi ignorarea, acordarea unei priorităţi acesteia din urmă şi ignorarea, printr-o interpretare de o rigurozitate excesivă, a scopului pentru care ea a fost instituită: acela de a se asigura garanția respectării legalității și a drepturilor cetățenilor, la emiterea unui act administrativ prin aceea că acestea trebuie să permită cetățeanului, cu un nivel mediu de pregătire să înțeleagă aspectele ce i se impută prin acestea. Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiție, motivarea trebuie să fie adecvată actului emis, iar amploarea și detalierea motivării, depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea, depind de circumstanțele fiecărui caz.

Or, în prezenta cauza, organul administrativ prin actul administrativ atacat şi cele care au stat la baza emiterii lui (notificare, expunere de motive, raport compartiment), a indicat clar care sunt aceste obligaţii a căror nerespectare o are în vedere (fila 44), iar reclamanţii care au primit aceste înscrisuri, au fost în măsură să cunoască cele imputate în sarcina lor. Subliniază instanţa la acesta moment că, faptul că este posibil ca neîndeplinirea obligaţiilor să nu se confirme, şi să fi constituit doar un pretext al rezilierii iar nu o realitate, aşa cum susţin reclamanţii, sunt chestiuni ce au a fi analizate în examinarea asupra substanţei hotărârii de consiliu, şi nu ţin de formalitatea motivării ei, care este întrunită cât timp sunt afirmate atari încălcări/motivări, aşa cum s-a arătat.

Deosebit de aceasta, hotărârea primei instanţe este contradictorie prin aceea că, deşi afirmă anularea ca nemotivat a actului administrativ, în dezvoltarea acestui motiv prezintă aspecte legate nu de forma ci de legalitatea ei (existenţa unui raport al comisiei de specialitate), sau de temeinicia ei (arătând că motivarea trebuie să se bazeze pe probe care trebuie să convingă instanţa), aşadar cu neobservarea deosebirii dintre acestea, şi analizarea lor confuză şi totodată insuficientă din ambele perspective.

Pentru aceste motive, curtea, reţinând că hotărârea pronunţată în cauză este nelegală, că există motive de nelegalitate care atrag casarea acesteia, în condiţiile art. 498 alin. 2 Cpc soluţionarea cauzei având loc astfel fără a se intra în judecată fondului, urmează ca, în temeiul art. 496 alin. 2, să admită recursul şi, dispunând casarea sentinţei recurate, să trimită cauza spre rejucare aceleiaşi instanţe, cu observarea celor mai sus arătate.

Domenii speta

Spete similare